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這里所稱結存資金是指留存在行政事業單位的預算內、外、其他資金形成的結余性資金。包括：各類基金、專項結余、經常性結余等。

審計了解并認為，目前行政事業單位部門結存資金數額較大，且呈逐年遞增趨勢，不利于財政資金的統籌管理與使用，也不利于提高資金效益和緩解建設與資金的矛盾，更不利于經濟和社會的協調發展。因此，規范部門結存資金監管，強化財政職能，發揮沉淀資金效益，減輕財政負擔十分迫切。經調查，部門結存資金呈現兩個特點：一是在構成上以基金和專項結余為主；二是在分布上具有普遍性，并以有資金分配權的重點部門和事業單位為主。

一、結存資金較大的主要原因

（一）事業單位管理體制不順，財政監管難度較大

在結存資金構成中，絕大多數為事業單位的各類基金，而基金構成的合理性取決于其收支活動是否真實與合法，更取決于事業單位的管理方式。

就目前管理體制來看，一是絕大多數事業單位從屬于行政部門，財政財務收支活動的監管依賴于主管部門，加之事業單位多、分布散、資金規模不一，財政等外部監管鞭長莫及。二是基于從屬關系，事業單位與行政部門間的收支活動有其內在聯系，有些主管部門為了部門利益，將應上繳財政或應在本部門核算的預算外及其他財政收入在下屬單位核算，造成收入不實，加大了基金分配基數。三是事業單位收入結構發生變化且來源復雜。近年來，隨著經濟體制改革的深入，全額或差額事業單位，除上級撥入、執收所得等財政收入外，不同程度的存在著國有資產出租或其他經營性收入，對此，財政不易掌握，控制更難。

（二）相關政策與制度存在缺陷

1、基金分配制度不盡合理。事業基金和福利基金是事業單位收支相抵后的結余分配。其收入來源包括財政撥款、預算外資金以及其他資金。就預算外資金而言，法規明確規定其不得用于個人福利支出，但根據基金分配制度，此類資金結余參與分配，其結果不僅擴大基金規模，且改變資金使用性質，影響法規執行的嚴肅性，并造成財政性資金支出向個人傾斜。

2、預算外資金支出管理政策滯后。多年來，預算外資金支出所采取的“專戶存儲”并編入單位部門預算的管理政策，是為了加強預算外資金收入管理，有效調動部門積極性，緩解部門經費不足所提出來的。隨著預算外資金的增加以及收入管理的不斷規范，特別是部門預算改革提出了加大綜合預算管理的要求，這種實為部門所有的預算外資金支出管理模式已顯滯后與不適，其不僅給財政資金統籌管理與使用帶來不利，也為部門結存資金提供了空間。

（三）預算管理改革仍有空間

1、零基預算未完全到位。預算編制多采取“上年基數加增長”的方法，雖發揮了財政總量控制的優勢，但實際操作中，為滿足“財政控制數”和部門爭取資金的要求，一些部門拿資金找項目，高標準編制預算，造成執行與預算脫節，部分項目未實施或相互調劑、寬打窄用產生差額，導致結余。部門預算改革雖然提出了以零基預算為基礎，逐步實行預算內外資金統籌的綜合預算要求，但因多年慣性以及零基預算需做大量的核實確認工作，財政力量無從保證，實際仍延續了傳統方法。

2、預算統籌作用不明顯。按照要求各部門收支及以前年度的結余或基金，應在預算編制中給予全面的體現，但部分單位的收入等未全部納入預算，致使部門結存資金只增不減。另外，用基金彌補事業經費雖列入預算編制項目，但基本上未落實。

3、專項資金管理有待完善。首先，上級補助資金對口下撥，不通過下級財政，對其收支余情況財政無從掌握；又因部分切塊資金預算編制較粗，項目具體使用單位以及所需資金未能在編制中詳盡體現，財政監督難以到位，同時給有資金分配權的部門留有調劑資金的空間，應撥不撥或少撥資金，形成資金在部門滯留。其次，政策因素形成結余。如，根據相關政策，各地區增設高新技術企業融資擔保專項資金，但由于資金風險，加之缺少合適項目，多數未用，在管理部門滯留。上述情況有客觀原因，但也要管理措施不到位，致使資金在部門積淀。另外，專項結余應交不交現象時有發生。

二、規范結存資金從微觀和宏觀兩個層面著手

（一）健全制度，規范資金管理

首先，預算管理要求應納入綜合預算統籌安排的資金、基金，在編制部門預算時優先考慮結存資金，逐步消化，同時加大綜合統籌力度，協調區域經濟和社會發展，切實將部門結存資金用實用好。

其次，建立健全相關制度，規范監管行為。一是明確結存資金管理原則，規定結存資金的范圍、控制標準、使用方向、統籌比例，加強對結存資金的真實性、合規性、完整性的監管；對政策性和多渠道取得并長期閑置的結余，制定過渡性管理原則，納入部門預算。二是完善基金分配制度，規范事業單位基金管理與監督。三是以收支并重為原則，研究預算外資金綜合統籌管理辦法，在不影響部門和單位積極性的同時，研究探討以綜合統籌為原則，以保障事業發展為目的，試行按比例編入部門預算的管理模式，并逐步向預算內資金管理過渡。四是完善財務核算監督制度，實行問責制，明確違規操作責任和檢查責任，提高財務核算水平。

（二）深化改革，提高資金效益

1、完善部門預算，強化預算編制、執行和決算。一是逐步落實和推進零基預算，加大綜合預算力度，提高預算編制的科學性。預算單位應加強年度預算收支計劃的論證，預算編制力求準確、細化，財政部門深入調查，重點加強專項預算編制的真實性、合理性的審核，增強預算的嚴肅性、準確性和科學性；對于切塊資金由主管部門提出分配方案，納入單位部門預算，財政統一撥款。二是采取預算執行季報、實地檢查、重點項目跟蹤等形式，加強對部門或單位預算資金使用情況的跟蹤與檢查，嚴格資金撥付程序，在確保預算資金到位的前提下，避免或減少資金在部門滯留的可能。三是加強對決算環節的審核，逐步建立健全決算審簽制度，確保決算信息的真實、可靠。

2、推進政府采購，規范支出管理。在政府采購規模逐步擴大、采購效益不斷提高、集中支付比例逐漸加大的基礎上，進一步嚴格執行采購目錄，對應納入、能納入政府采購的項目必須實行政府采購，以減少資金撥付環節，避免資金在部門滯留。

3、加快國庫集中收付制度改革，確保財政三項改革的整體推進。部門預算、政府采購是國庫集中收付制度改革的基礎，國庫集中收付制度是確保前兩項改革到位的保障，創造條件，加快改革，對加強結存資金管理將起著關鍵作用。

4、深化行政事業管理體制改革，健全法人責任制。一是堅持政事分開的原則，加快行政事業管理體制改革，在全面分析事業單位的收支構成的基礎上，對其單位性質重新加以確認，促進事業單位市場化運作，使有條件的事業單位盡快走上自主經營、自負盈虧發展之路，確保財政支出的合理性和效益性；同時，科學確定事業與行政主管上下兩級的職能、管理權限及財政撥款形式，建立健全責權利相統一的管理體制。二是做好預算體制改革與行政事業管理體制改革相關政策的銜接，特別是對有執收職能的二三級事業單位，應加強其資金收、管、用相關政策的研究以及政策執行的監督與指導，防止財政資金體外循環。