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摘要：文章分析了當前新農村規劃實施存在的問題，提出了新農村規劃實施的兩階段，指出了推進新農村實施管理的措施，如適宜遷村并點，加快中心村公共、基礎設施建設，推行村鎮規劃師制度，建設和保護村莊生態環境等。

關鍵詞：新農村；實施管理；規劃

我國社會主義市場經濟體制逐步完善和城鎮化水平快速提高對農村發展產生巨大影響，新農村不是單純意義上最低層居住聚落形態，它具有廣泛社會、經濟涵義，其規劃會呈現出功能逐漸完善、空間布局多樣性、實施復雜性逐漸加強的特點。農村本應為居民提供較城鎮更安靜、舒適、優雅、方便生活環境，但目前其基礎設施簡陋陳舊、公共活動空間缺乏、收入低、社會保障條件差。事實證明，加強村莊規劃實施管理非常必要，也十分緊迫。按照“生產發展，生活寬裕，鄉風文明，村容整潔，管理民主”的要求，村莊規劃實施的首要和根本目的就是為農村經濟發展服務，與經濟發展形成互動良性循環，為農民安居樂業服務；適應和滿足其需要和利益，使村莊空間發展與交通設施建設相結合、建筑變化與基礎設施服務容量相匹配、居民生活水平提高與環境質量改善相

呼應、物質財富積累與人文氛圍優化相同步。

一、當前新農村規劃實施存在的問題

（一）村莊建設缺乏規劃指導或管理混亂

作為“龍頭”的農村規劃，對指導、規范農村建設發展，起著舉足輕重作用。然而據調查，在以村民住宅為主的廣大農村至今沒有可供實施規劃的鄉鎮規劃管理機關，對村民建設實行的規劃許可，其依據不是規劃，而是宅基地權屬。這種無規劃的許可，成了規劃管理一個盲點。另一方面，農村人口遷移和建設缺規劃、建設管理滯后等影響造成“空心村”或“半空心村”現象。舊村改造與“空心村”整理，需要出臺新的宅基地置換政策，建立新集中居住點往往需要建立耕地先占后補再平衡制度，集中居住后農民耕作半徑發生變化，需要對承包田進行調整，這又形成了與農田承包制度的矛盾等等。

（二）傳統規劃技術方法難以適應村莊規劃實施

在不斷深入調查研究過程中，各級政府與規劃工作者總結形成了較先進規劃理念，如“配套公共基礎設施”、“集中集約發展”、“保護地域文化”、“改善人居環境”等。但對于如何實施這些理念，目前村莊規劃方法沒有太多對策，規劃仍停留在“集中開發新村”、“整體空間布局”、“統一村莊設計”等傳統技術模式上，“集中開發新村”是城市規劃工作者將城市“新區模式”在村莊規劃中的簡單套用，城市規劃通過新區開發積累資金反哺老城改造是一項成功經驗，但這一模式不適合于村莊建設，因城市新區建設相對舊城改造是一種低成本開發模式，而新村建設相對舊村改造卻是高成本開發模式。進行整體空間布局、進行統一村莊設計等是傳統村莊建設規劃常用方法，卻也是長期以來村莊規劃難以實施的技術障礙，原因在于：一方面，統一布局規模過大，開發成本過高，造成土地與資金巨大浪費；另一方面，由于統一設計住宅朝向、高度、形式，不同設計風格民房建設難以實施，而且會破壞村莊景觀形態，導致形式單一、沒有特色。故村莊規劃明顯存在理念與方法錯位，昔日規劃技術方法難以保證先進理念的實現。

（三）規劃實施缺乏資金支持

經筆者對新農村規劃建設的調查，村莊完全按照規劃實施的很少，大部分村莊只停留在道路建設、公共基礎設施建設、河道清理、垃圾填埋等階段，除一些鄉鎮的扶貧移民安置點建設外，大面積成片居住區規劃建設很少實現。

在村莊規劃實施措施中，規劃者都希望得到足夠資金支持，要求成立專門規劃實施管理隊伍，提出進行相關農地制度創新。但現有城鄉二元體制難以滿足規劃實施要求，不利于村莊規劃實施。規劃往往提出多元投資思路，建議政府、地方、農民共同出資，甚至提出村莊建設投資市場化運作等；新農村建設雖然受到中央重視，但當前財政對建設事業支持重點更多側重于城市和鄉鎮，用于村莊建設的補貼有限，村莊建設資金缺口很大；而村民收入普遍較低，讓他們為建設村莊承擔過多的經費也有違農民意愿。若將村莊公共、基礎設施建設推向市場，幾乎沒有投資者愿意把資本投向收益率極低的農村建設市場。因此，當前村莊建設還需更多依靠財政支持，依靠以城補鄉、以城帶鄉。

（四）鄉鎮規劃建設管理隊伍整體素質不強

鄉鎮規劃管理隊伍薄弱，缺少相關專業技術人員指導實施。規劃建設監察制度不完善，缺乏管制力度。筆者在編制新農村規劃時實地調研過程中發現，只有極少數鄉鎮有較完善規劃管理隊伍，絕大多數鄉鎮雖然有管理機構，但配備的工作人員人數少，懂管理的專業技術人員更少。

二、新農村規劃實施管理的思考

（一）新農村規劃實施管理兩階段及其基本內容

1、建設項目選址規劃管理。這是新農村規劃實施首要環節。村莊建設使用土地情況多樣，如：房屋質量較好不宜搬遷的；需在其他地塊建房的；除已有土地外尚需擴大使用土地的等，在規劃管理中，首先要對上述多種用地情況按批準規劃進行確認或選擇，從而保證各項建設選址符合規劃，不妨礙村莊發展、不危害村莊安全、不污染和破壞村莊環境、不影響村莊各項功能協調。具體內容包括：選擇建設用地地址、核定土地使用性質、土地使用與其它規劃協調。一般應按批準的建設規劃控制土地使用性質來選擇建設項目地址；若建設規劃尚未批準或制定，則應由鎮規劃行政主管部門據總體規劃，研究建設項目對周圍環境的影響和核定基礎設施條件。

2、建設用地及工程規劃管理。確定建設用地范圍及土地使用強度等。主要是審核建設工程設計總平面圖或規劃設計工程監督檢查等確定建設用地范圍、公建用地指標、建筑物使用性質、容積率、建筑密度、建筑高度、建筑間距、建筑退讓、基地出入口、停車和交通組織、建設基地標高和土地使用其他規劃管理要求。

（二）適時、適宜遷村并點，加快中心村公共、基礎設施建設

適應農村經濟發展，適時調整行政區劃，合并部分規模偏小自然村，擴大中心村規模，盡快改變目前中心村規模偏小狀況，避免低水平重復分散建設。

新農村建設重點和關鍵是公共、基礎設施建設，要把公共基礎設施建設放在首要位置，完善配套公共基礎設施是增強鄉村發展后勁，形成優良發展環境和優勢的必備條件。抓好公共基礎設施建設首先要實行“大交通”戰略，發揮鄉村道路建設先導作用；同時依實際和可能，按規劃、程序搞好與農業生產和農民生活密切相關的給排水、電力電訊和商業服務、文化教育等，不斷提高村莊配套服務功能，為村莊人口生存、新農村生產發展提供服務。

打破按行政建制進行基礎設施建設傳統，鼓勵相鄰村莊共建、共享某些基礎設施，提高基礎設施投資規模效益；各級地方政府要積極創造條件，鼓勵各類投資主體進行基礎設施投資和管理。

（三）加強村鎮規劃建設管理隊伍建設，規劃專業人員進鄉村

目前絕大部分鄉鎮規劃管理隊伍渙散，專業人員編制嚴重不足，無法滿足開展村莊規劃管理工作需要。在全面減少農民負擔、大范圍壓縮鄉鎮行政編制情況下，增加鄉鎮建設管理人員編制，推進村莊規劃管理隊伍全覆蓋幾無可能。現實政策與規劃管理工作需要明顯錯位。

因此，應增強廣大干部特別是領導干部規劃意識，把農村最基層的村委會組織利用起來加強村莊規劃建設管理，提高村莊規劃建設管理工作效率，保證工作質量。目前需加強規劃建設系統與鄉鎮政府、村委會工作銜接，安排規劃專業人員進鄉村工作，加強兼職隊伍專業技術培訓，推行村鎮規劃師制度。

（四）建立規劃實施保障機制

要實現村莊規劃從“紙上畫畫”走向實踐，必須加強村莊規劃體制與政策創新，為村莊規劃提供制度保障。在建設資金方面，當前尚需更多依靠國家、省、市、縣財政支持，在此基礎上，結合農民意愿和經濟基礎，鼓勵農民自我投資建設。當前省轄市對村莊建設的財政支持所占比例太低，需進一步加大，做出榜樣。

（五）抓好耕地平衡落實

嚴格落實補充耕地制度，凡建設需占用耕地的，在報批時，須做好建設用地補充耕地方案，明確補充耕地地點、面積、資金安排及完成期限，對未落實補充耕地方案建設項目，一經查處，暫停農用地轉用審批。

（六）加強村莊宅基地管理

1、加大宅基地置換、耕地流轉等用地制度創新，探討土地使用權市場化運作相關思路，探討、出臺相關的各地用地政策。農村宅基地建設應嚴格按照規劃建設主管部門的村莊規劃和土地利用總體規劃來安排，限制農村宅基地占地面積，節約用地，節約耕地。

2、以經濟手段管理農村宅基地。一戶擁有一處以上宅基地，應堅決取締。安排新宅基地，暫不拆除原宅基地上房屋的，應實行有償使用或由村委會統一安排，作為舊宅拆建臨時周轉用房。對于位置優良地段和空閑地，村集體組織可組織有資格申請宅基地農戶公開招標，由中標人優先選擇宅基地。

3、積極探索農民進城后原承包地與宅基地處理辦法。對進鎮落戶農民，在貫徹落實土地承包期30年不變政策，容許據協議保留土地承包權同時，應建立土地使用權流轉制度，鼓勵農民有償轉讓承包地使用權，允許其利用原有宅基地指標按一定折算比例在小城鎮中置換一定城鎮住宅用地。這樣既可為農民進鎮定居或創業提供啟動資金，又利于推進農業規模經營，避免耕地撂荒現象發生。

（七）生態環境建設和保護是鄉村可持續發展根本要求

生態建設、良好人居環境是新農村建設和發展目標，生態環境建設和保護是鄉村可持續發展重要一環，鄉村經濟增長，絕不可以環境污染和生態破壞為代價。

1、提高村民生態意識和可持續發展知識素養。將生態環境保護思想貫穿人們生活各方面，強調人與自然和諧共處。生態意識提高不僅包括村莊普通居民，更重要的是村莊建設和管理者對可持續發展思想理解和掌握。

2、新農村規劃應突出生態環境建設和保護。如將生態意識貫穿村莊規劃建設各個環節，形成法規制約；村莊功能分區應注意人居環境優化和污染源布局；村莊園林、綠地、水面要合理安排，占到一定比例；“三廢”凈化處理等都應在規劃中有所體現等。

3、積極采取措施，消解已存在的生態破壞和環境污染。如將布局分散、污染嚴重且排污超標企業向鎮工業小區集中；加大植樹造林力度，改善區城生態環境；切實做好現有植被保護，堅決禁止亂采濫伐等。

4、建立鄉村持續發展指標評價和考核體系，建立、健全村莊生態環境建設和保護制度，加強立法和執法力度，完善有關政策、法規，保證鄉村健康、持續成長。堅持走生態環境與生產建設“雙贏”之路，這有賴于廣大居民環境意識增強，只有提高人居環境品質，把村莊建設成街道整潔、設施齊全、房屋新穎、綠樹成萌、空氣清新、整體優美區域空間，才能增強居民定居意識。

（八）凝聚村莊共建意識，以農民為本

建設新農村是一項宏大復雜的統工程，要使廣大農村達到“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的總體要求，就必須把握好新農村建設的各關鍵環節。在這些關鍵環節中，人是最根本的，也就是說，農民是建設新農村的最根本因素，農民群眾是村莊建設主體。牢固樹立“一切為了群眾，一切依靠群眾”思想，村莊規劃建設重點既不應是描繪理想藍圖，也不應是急功近利的項目安排，規劃應從實際出發，立足當前農民所迫切需要解決問題，穩步有序地推進相對集中建設和舊村整治改造。一方面，規劃要著力于村莊適度集中與布局調整，結合舊村改造建設新村，依托原有道路等基礎設施布置新集中居住點；另一方面應以完善基礎設施、配套公共服務設施、改善人居環境為著力點，推進村莊整治，使村莊規劃既能在較短時期內取得實際成效，讓老百姓滿意；也可以此為基礎，逐步放眼長遠，據社會經濟條件變化，進行分階段滾動發展規劃。若一下子就把村莊規劃視角聚焦在理想高度集中模式，或僅停留在一些過于實際的項目與資金，則很難讓多數百姓得到實惠，也不符合中央新農村建設的方針與目標。

參考文獻：

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