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[摘要]文章以國家財務理論和所有者財務理論為視角，探討國有資本經營預算制度的意義和價值、現狀述評與社會反響、理論依據、管理范疇、定位、編制主體、編制內容及主要觀點和創新之處。通過探討國有資本經營預算制度，對這一新生事物有一個全面的認識和了解，以利于共同探討，更好地完善國有資本經營預算制度。

[關鍵詞]國有資本經營預算；制度；價值；現狀；國家財務管理；創新

一、研究國有資本經營預算制度的意義和價值

長期以來，我國對國有資產經營收支沒有單獨編制預算和管理，而是與經常性預算收支混在一起，混收、混支、混管，這種做法無法體現出政府作為社會管理者與國有資產所有者兩種職能及其兩類收支活動的運作特征。隨著市場經濟體制的逐步確立，以及政府兩種職能的逐漸分離，如何盡快建立國有資產經營預算，以單獨反映國有資產經營活動的狀況，確保國有資產保值增值和再投資的有計劃進行，已成為迫切需要解決的問題。因而完善國有資本經營預算制度具有重要的理論價值和現實意義。

第一，有利于維護國有資產所有者權益。為了保證國有資產所有者權益不受侵蝕，有必要通過建立國有資本經營預算，對資產收益分配和產權變動等經營活動進行規范，以抑制國有資產的流失，維護國有資產所有者應有的權益。

第二，有利于國家對國有資產的管理。通過單獨設立國有資本經營預算，集中管理國有資產運營，尤其是對國有資本收益與再投資活動加強管理，有助于在預算制度方面將政府作為國有資本所有者所擁有的權力與作為行政管理者所擁有的行政權力相分離，實現國家對國有資產的管理從計劃、行政管理為主向市場化運作的產權運營為主的轉變。

第三，有利于提高國有資產總體運營效益。國有資本經營預算的設立，一方面有助于各級政府加強對國有資產經營狀況的考核和對國有資產的監督管理工作，確保國有資產的增值保值；另一方面也有助于對國有資產實行資本經營，促進國有資產在全社會范圍內的充分流動與優化組合，最大限度提高國有資產的營運效率，發揮國有資本在國民經濟中的骨干作用。

第四，有利于國有經濟的戰略性調整。國有經濟的戰略性調整需要借助于國有資本經營預算對現有國有經濟按照產業結構高度化和企業規模經濟化的要求進行統籌規劃，確保新增國有資產的投資方向符合“有所為有所不為”的原則，同時對現有國有資產存量進行結構性調整，引導一般競爭性國有企業通過售股變現、收購兼并、債務重組、破產清算等方式退出市場。以此促進經濟結構的合理調整和優化升級，增強國有經濟的控制力和競爭力，實現國有經濟戰略性調整。

二、國有資本經營預算制度的現狀述評與社會反響

從近年來國有經濟發展狀況看，隨著國有企業改革的深化，國有企業發展已逐步走出低谷，整體實力逐年增強，盈利能力不斷提高，為國有經濟在國民經濟中發揮主導作用奠定了堅實的物質基礎。學者李松森將我國國有資產的基本狀況概括為：國有經濟在國民經濟中占主導地位，國有企業控制著國民經濟命脈，國有經濟的發展為整個國民經濟的發展奠定了基礎。但現行國有資產管理體制仍然存在一些問題。學者耿建新認為新型國有資產管理體制存在多級委托與監管主體和客體一體化的問題，因而，沒有相應的約束機制，國有資本多級委托鏈的運行就不會有效。學者王宏利認為長期以來國有資本經營預算只是作為公共預算的一部分與公共預算混在一起，隨著我國市場經濟的不斷深化發展，單一的政府預算形式所產生的問題越來越多。學者吳樹暢認為財政資金表現為一收一支，平衡使用。追求社會效益；國有資本金表現為周轉循環，保值增值，追求經濟效益。將兩種性質不同的資金納入統一的管理框架下，勢必影響各自功能的發揮。隨著市場經濟體制的建立，政府“社會管理者”與“國有資產所有者”這兩種職能逐漸分離，迫切要求建立一種有效的管理體系——國有資本經營預算管理體系，以單獨反映國有資本經營收支活動狀況，確保國有資本保值增值和再投入計劃的有效進行。學者楊華指出必須盡快建立起國有資本經營預算制度，以規范國家作為資產所有者代表與國有獨資企業、國資參股企業、國資控股企業之間的收益分配和再投資關系，促進市場經濟條件下國有經濟的發展。學者李丹指出國有資本經營預算是國有資產所有者履行所有者職能，實現國有資產保值增值的重要政策工具。國有資本經營預算是指國有資產監督管理機構依據政府授權，以國有資產出資人身份依法取得國有資本經營收入、安排國有資本經營支出的專門預算的制度，是國家預算的有機組成部分。學者李燕認為國有資本經營預算是指反映政府出資人以資本所有者身份取得的收入和用于資本性支出的預算，即是對政府在一個財政年度內經營性國有資本收支活動進行價值管理和分配的工具。學者劉永澤認為國有資本預算以國有資本的宏觀運營為目標，反映國家作為資產所有者代表與國有企業之間的收益分配和再投資關系。

建立國有資本經營預算的重要性得到多數學者的認同。但是，在構建一個什么樣的國有資本經營預算體系問題上仍然存在爭議。主要是預算編制主體存在分歧。一種觀點認為國資委作為國有資產的所有者和出資人代表，是整個國有資本經營預算的決策者，擁有國有資產的所有者代表權、監督管理權、收益分配權和資產處置權，應成為國有資本經營預算的編制主體。學者李曉丹認為國資委是國有資本預算的一級編制主體，國有資產運營機構是國有資本經營預算的二級編制主體。學者吳炳貴認為國有資本經營預算應由國資委獨立編制，和財政部門編制的公共預算一樣，每年由國務院審批，并向全國人大匯報，表決通過，二者匯總，構成國家的統一預算體系。另一種觀點認為編制國家預算是財政部門的職責，國有資本經營預算是國家預算的重要組成部分，由財政部門繼續充當包括國有資本經營預算在內的整個國家預算的編制主體。學者吳祥云認為，國有資本經營預算的編制主體應是財政部門。另外，學者文宗瑜、劉俊華等認為國有資本經營預算的編制應遵循多部門共同參與的原則。由財政部門和國資委共同完成預算編制。各抒己見，觀點不一很正常。但是，要完善國有資本經營預算制度首先要給國有資本經營預算定位，明確編制主體、編制范圍、編制內容和監督機制。

三、國有資本經營預算制度構理論依據

(一)國家財務理論

國家財務問題是郭復初教授于1986年首先提出來的，他認為，國家財務是社會主義國家作為生產資料所有者，對國有資產生產經營單位所進行的本金投入與取得收益的經濟活動及其所形成的經濟關系。國家作為資產所有者在資本市場上籌措資金和通過產權市場優化資產結構就形成了財務活動；它也是國家雙重身份和兩權分離的產物。他還認為國有經濟的財務活動具有三個層次，即國家財務、部門財務和企業財務。他在1993年出版專著《國家財務論》系統地論述了國家財務論。國家財務理論由五個具體理論構成：一是國家

財務獨立論，包括國家財務存在的客觀性、國家務政與財政的關系、國家的財務管理體制的獨立構建等內容。其中，國家財務和國家財政關系的合理區分是國家財務獨立論的核心。二是國家財務籌資論，包括國家財務投資的主體、目標、渠道、方式和風險等內容。三是國家財務投資論，包括國家投資的主體、范圍、結構優化、項目評估、投資資金的使用效益以及投資風險的控制和考核。四是國家財務分配論，包括國家財務分配的目的、內容、特點以及收益分配的結構和模式選擇。五是國家財務控制論，包括國家控制在國民經濟宏觀調控中的地位、調控的方式、重要經濟參數的運用等等。在這“五論”中，最重要的是國家財務獨立論，他指出，在計劃經濟時期，國家財政統管國有經濟財務，國家財務活動并未獨立出來。在市場經濟條件下，國家財務活動必然從原有的財政活動中獨立出來，成為獨立的經濟活動。國家財務理論也為后來所有者財務理論的提出提供了思想源泉。

(二)所有者財務理論

所有者財務理論是以現代產權理論為基礎，以所有權與經營權相分離下法人財產概念的提出為前提，體現市場經濟條件下投資者與經營者的受托責任關系。于勝道教授于1995年首先提出所有者財務問題，同時將傳統的企業財務視作經營者財務。他在對所有者財務存在的客觀依據及意義論述的基礎上，概括了所有者財務與經營者財務在財務主體、目標、職能和對象上的差異。在隨后的研究中又進一步確立了所有者財務和經營者財務的理論結構。所有者財務的理論結構如下：一是基礎理論與基本概念，包括所有者財務主體、本質、目標、職能等的基礎理論及資本保全、真實收益、企業價值等基本概念。二是應用理論與方法，包括資本來源理論與實務，收益獲取與再投放，重大政策參與度與參與方式，企業整體價值評估理論與實務，國家財務理論與實務。其中國家財務理論與實務涉及國家財務的存在依據、國有資本運行體制建設、基層國有企業運營形式選擇、國有資本權益維護與財務監督、國有資本存量調整與增量分配等內容。

四、國有資本經營預算制度屬于國家財務管理范疇

財務從本質上講。就是一種資金的投放與收益獲取的活動。國有資本是指國家作為出資者在企業依法擁有的資本及其收益。國有資本經營實際上是國家及其授權或委托的資本經營主體所進行的資本金投入與取得收益的經濟活動，因而國有資本經營管理應屬國家財務管理范疇。而國有資本經營預算是國家為管理國有資本金而編制的預算，主要反映預算期內國有資本經營進行計劃與控制的一系列活動。因而國有資本經營預算是國有資本經營管理不可或缺的一部分，理所當然屬于國家財務管理范疇。根據國家財務論，在社會主義市場經濟條件下，國家財務活動與財政活動相獨立的觀點，屬于國家財務管理范疇的國有資本經營預算與屬于國家財政活動范疇的國家財政預算是相互獨立的預算體系。財務與財政性質及其運行方式等方面的不同，決定了國有資本經營預算與財政預算的不同。

長期以來，我國對經營性國有資產即國有資本采取財政管理辦法，通過財政預算中的建設性預算來反映國家對國有資本的投入計劃。用財政去管理國有資本最大的問題是，忽視了國有資本自身運動規律，沒有從價值、補償、循環周轉的角度去采取措施來搞活國有經濟。我國在進行建設性投資預算中重視鋪新攤子，不重視對已有項目的再投資和擴大再生產就突出體現了這一點。建立國有資本經營預算就是要建立適應社會主義市場經濟的、國家財政與國家財務分流運行、分開管理的新的預算體系，以使人們按財務活動規律辦事，搞活搞好國有企業。

國有資本經營預算作為一種國家財務預算，是國家預算的一部分，是從國家財政預算中發育和成長起來的，屬于宏觀經濟管理范疇，必須承擔一定的社會責任，因而它與國家財政預算有內在聯系。首先，國家財政與國有資本經營之間存在稅收繳納關系。國有資本經營的效果直接影響到國家財政收入，財政收入預算和國有資本經營稅費支出預算是密切相關的。國有資本經營得好，國資企業上交財政的稅費自然就多，反之亦然。其次，兩大預算之間可以通過設置相應的預算科目接口進行連接。公共財政的資金可以作為增加經營性國有資產投資，流向國有資本經營預算。同樣，為適應國有資本從一般競爭性領域退出的需要，國有資本經營預算的收入部分也可依相應的規定和程序流向財政預算，充實財政預算資金。最后，國家財政預算結余還可通過有償方式給國家財務部門使用，作為國家財務籌資預算的來源。財政預算與國有資本經營預算之間通過資金的相互流動，體現政府調控國資分配結構，優化國資分配布局的目的。

五、研究國有資本經營預算制度的主要內容

(一)研究的基本思路

首先，在對國有資本經營預算研究及實踐現狀分析的基礎上，找到問題的切入點——國有資本經營預算與公共財政預算以及企業財務預算的關系，然后以國家財務理論和所有者財務理論為依據來分析它們之間的關系，從而合理定位國有資本經營預算編制主體的問題。其次，構建國有資本經營預算編制的范圍和內容體系。最后，研究國有資本經營預算的監督管理機制，以保證國有資本經營預算的實現，達到搞活國有資本，提高國有資本的運行效率，實現國有資本的保全增值的目的。

(二)國有資本經營預算的定位及編制主體

國有資本經營預算的定位問題：根據有關學者討論的意見，定位為國有資產出資人預算制度即國家所有者財務預算制度比較合理。

編制主體：國資委和國有資產經營公司是國有資本經營的宏觀主體，也是無可爭辯的國有資本經營預算的編制主體，因此可以構建一個國資委至國有資產經營公司這樣一個國有資本經營預算的二級預算體系，而國有資本控股、參股公司是國有資本經營的微觀基礎。從國有資本經營預算的編制來看，國資委是國有資本經營預算的一級編制主體，國有資產經營公司是國有資本經營預算的二級編制主體。

國有資本經營預算編制的基本流程為：國有資本控股、參股公司編制本企業的財務預算，反映企業的全面業務預算，這是國有資本經營預算的數據基礎和數據來源；國有資產經營公司作為國有資本經營預算的二級編制主體。負責根據下屬控股企業或參股企業的財務預算編制本公司國有資本經營預算，即國有資本經營預算體系中的分預算；中央和地方國資委作為國有資本經營預算的一級編制主體，再根據所屬國有資產經營公司的分預算編制國有資本經營總預算，并加以匯總，形成完整的全國國有資本經營預算。從中央和地方兩級國有資本經營的總預算來看，中央和地方兩級國資委作為一個獨立的預算主體必須以國有資本經營公司的財務預算為基礎，分別編制中央和地方兩級國有資本經營總預算。

(三)國有資本經營預算的編制范圍和內容

范圍：一是國有資本經營預算收入的主要項目，包括國有資產經營收益、國有資產轉讓收入、融資收入、政策公共預算轉入收入、其他法定收入等；二是國有資本經營預算支出的主要項目，包括國有資本投資支出、國有資本營運支出、債務性支出、其他支出等。

內容：一是由國資委編制國有資本經營性收支預算表。它是反映預算期內國有資本經營過程中經營性收入、經營性支出與結余的預算報告。它所追求的是收支平衡，力求充分利用有限的資源。二是財務預算報表應主要由授權的國有資產經營公司在公司本級和所轄的參、控股企業編制預算的基礎上匯總編制，并上報國資委。編制國有資本經營預算報表，其中主表應包括諸如現金收支預算表、非現金收支預算表和國有權益變動預算表等。附表應包括補充現金流量預算表、資產負債預算表、利潤及利潤分配預算表、投資預算表、投資收益預算表、融資預算表和管理費用預算表等。三是國有資產經營預算報告。國有資產經營預算報告是國有資產授權經營機構向國資委反映其本級預算收支、年度發展及營運規劃的規范性文件，也可稱為編制說明書。四是設計國有資本經營預算的編制程序及方法，制定符合國有資本經營預算的會計制度，真實、完整地反映國有資產總量分布及其運營和收益狀況。

國有資本經營預算制度的關鍵是編制問題，要構建科學的、具有實際操作性的，并能滿足國家所有者財務管理需要的內容體系是研究的重點和難點。

(四)完善國有資本經營預算的監管機制

國有資本經營預算管理按照權、責、利相統一原則，實行統一管理分級負責的制度，建立中央和地方兩級預算的監管體系。同時，提出完善國有資本經營預算的監管機制，建立健全國有資本經營預算的執行控制機制和考評機制。國有資產經營預算經人大批準后，必須嚴格遵照執行。對預算執行的監管可以分為三個層次：第一層次是各級人大對國有資本經營預算執行情況的監管，這是人大憑借其執法監督權對國資委進行監管；第二層次是各級財政部門對國有資本經營預算執行情況的監管，這是財政部門作為國家預算主管單位對國資委進行的監管；第三層次是各級國資委對國有資本經營預算執行情況的監管，這是國資委作為一級執行主體對預算的具體執行者——二級執行主體國有資本經營機構進行的監管。

六、研究國有資本經營預算制度的主要觀點和創新之處

(一)主要觀點

1、正確處理國有資本經營預算與公共財政預算關系的問題

國有資本經營預算與公共預算是兩個相對獨立的預算體系，既有獨立的一面，又有聯系的一面。獨立的是公共預算屬政府財政預算，國有資本經營預算屬宏觀財務預算，兩者的性質有根本的區別，不能混淆。同時，國有資本金的性質決定國有資本經營必須追求經濟效益、保值增值，因此國有資本經營預算必須根據財務運行規律，按照宏觀財務預算的要求，反映國有資本的經營過程及其效果，它與公共預算追求社會效益、政府行為有截然的區別。但兩者之間又存在稅收繳納、財政補貼、轉移性收支關系，而且國有資本經營績效，必然影響公共預算收支，所以兩者又有不可分割的聯系，國有資本經營預算作為政府公共預算體系的組成部分，必須處理好同政府公共預算的銜接問題。由于財政部門負責政府總預算的匯總編制，所以國有資本經營預算最終要由財政部門統一匯總編制納入政府公共預算范疇。

2、合理定位國有資本經營預算及編制主體的問題

合理定位國有資本經營預算主體是研究國有資本經營預算編制和國有資本經營預算機制問題的前提與基礎。筆者以國家財務理論和所有者財務理論為基礎，提出國有資本經營預算是一種國家所有者財務預算。在此基礎上，研究國有資本經營預算與財政預算和企業財務預算的關系，明確當前要建立的國有資本經營預算是與財政預算平行的獨立的國家財務預算體系；是以企業財務預算為基礎，為所有者服務，并滿足國家宏觀調控需要的預算。因而，國有資本經營預算的編制主體是國資委及下屬國有資本營運機構。

3、加強國有企業財務基礎工作的問題

國有資本經營預算是以國有企業財務預算為基礎編制的，必須規范企業財務會計報告，強化企業財務監督，提高會計信息質量，真實反映企業的財務狀況和經營成果，使控股、參股企業提供的經營預算數據準確、完整、可靠，從而使國有資本經營預算準確地反映預算期內國有資本經營的財務信息，以便國家政府了解國有資本的運營情況和運營效果。

4、全面反映經營性國有資產的問題

經營性國有資產分布面廣，攤子過大，不易管理。將經營性國有資產全部納入預算范圍，以便國家全面及時掌握國有資產的經營狀況和經營成果，以利國家統籌規劃、全面安排，更好地經營國有資產，發揮國有資產在國民經濟中的主導作用。通過編制國有資本經營預算，有利于國家宏觀調控與管理，同時也有利于對國有資產實行資本運營，促進國有資產的合理流動與優化組合，最大限度地提高經營性國有資產的營運效率，實現經營性國有資產的保全和增值。

(二)創新之處

1、理論上的創新——合理定位國有資本經營預算

以相關財務理論為依據，從我國經營性國有資產管理現狀出發，定位國有資本經營預算為國家所有者財務預算。這一定位明確了國有資本經營預算的基本屬性，也明確了國有資本經營預算與公共財政預算和企業預算的區別與聯系，為完善國有資本經營預算指明了方向。這是我們在研究國有資本經營預算定位問題上的創新。

2、制度上的創新——從管國有資產到管國有資本

就國有資本經營預算制度的建立而言，體現了國家從管國有資產到管國有資本。國資委和國有資本營運機構是國有資本的產權代表，理應成為國有資本經營預算的編制主體，應構建三層次的國有資本經營預算體系。在明確編制主體的基礎上，界定國有資本預算范圍內的收入和支出項目，進而論證國有資本經營預算的編制內容，包括經營性收支預算報表和財務預算報表兩部分。最后提出完善國有資本經營預算的監管機制。按所有權與經營權分離的原則，國有資本預算管理應通過完善國家所有者預算激勵約束機制和預算監督管理機制、控制機制等來實現。這是我們在研究完善國有資本經營預算制度構思上的創新。

3、預算信息質量上的創新——強調提高國有企業經營數據質量

國有企業是國有資本的使用與經營單位，不是國有資產產權代表，但提供國有資本經營預算的基礎資料和原始數據，它們提供數據資料的真實度和準確度，直接關系到編制國有資本經營預算的質量水平及其真實性。所以提高國有企業經營信息質量是至關重要的。為此，必須加強對國有企業財務報告的審計工作，規范企業財務會計報告，強化企業財務監督，提高會計信息質量，真實反映企業的財務狀況和經營成果。建立健全內部控制制度，完善制約監管機制，保證基礎信息原始數據準確完整可靠，從而保證國有資本經營預算的質量和水平。這是我們在研究國有資本經營預算信息質量上的創新。

4、適合中國國情具有中國特色的創新——構建新型的國有資本經營預算制度

中國是社會主義國家，國有經濟在國民經濟中占絕對比重，大量的國有企業是中國現實的客觀情況，面對這一現實，國家必須加強對國有經濟的宏觀控制與管理，唯一的就是通過國有資本經營預算制度，將經營性國有資產全部納入國家預算范疇，統籌兼顧、全面安排，合理確定國家與企業之間的分配關系，搞活國有資產，保證國有資產不流失，充分發揮國有資產的作用，實現國有資產的保值增值。為此必須構建適合中國國情，具有中國特色的預算制度，也就是要對國家所有者負責，保證國家所有者財務預算制度的實施和實現