高等教育中財政撥款管理
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摘要:財政撥款是我國高校經費主要來源,由于我國財政能力有限以及撥款體制存在諸多缺陷,導致高校資金總體供給不足,資金使用效率低下。因此我國應該完善預算管理體制和財政撥款方式,制定政策鼓勵高校多元化籌資。
高等教育財政撥款模式存在的問題
政府財政能力有限性導致高校資金總體供給不足。發達國家教育經費一般占GNP的5%-7%,很多發展中國家,教育經費一般占GNP4%左右。我國從20世紀70年代到90年代,每年教育經費僅占當年GNP比例大約2%。若按人均教育經費算,比例更低,以2003年為例,盡管政府在教育方面的投入總量比上年有所增長,但預算內教育經費占財政支出比例和國家財政性教育經費占GDP的比例卻比上年分別下降了0.08和0.04個百分點,有17個省級政府沒有達到《教育法》規定的教育投入增長要求。具體到高等教育上,我國高等教育經費,約占教育總財政投入的20%左右,比例也很低。這些直接導致了我國大多高校辦學經費不足。見圖1。
盡管我國2005年財政收入超過30000億元,但是各級政府財力總體上是比較緊張的。政府很難大幅提升高校財政撥款數量。不僅如此,甚至一些計劃目標現在也沒實現,如國家規定的逐年提高國家教育財政撥款占國民生產總值的比例,在2000年就應該達到4%的目標,事實上很多地區不但沒有實現目標,反而呈停滯或下滑之勢。
目前我國高校辦學經費來源已經由政府單一撥款,轉變為以政府財政撥款為主,多渠道籌集資金的階段。但以政府財政撥款為主的格局近年來不會改變。
財政性教育經費事權、財權不統一。我國財政性教育經費長期以來處于事權和財權分離的狀態。我國國家預算按預算等級依次分為類、款、項、目四級,盡管財政部1999年將教育事業費升格為“類”級,但教育基本建設費仍設在“款”級科目中,教育經費沒有預算單列,導致財政性教育經費長期以來處于事權和財權分離的狀態。
具體體現在:政府教育行政部門主管教育事業,財政部門負責教育事業經費撥款,政府計劃部門負責教育基建投資,在預算表格的匯總歸類時,教育財政預算總額要與文化、科學、衛生部門的預算匯總成整個財政事業費預算中的“類”級和財政基本建設費預算中的“類”級。教育事業費屬于文教科學衛生事業費類中的款級,教育基本建設投資屬于基本建設費類中的社會文教費款級。國家預算首先在類級支出中分配,然后依次在款、項、目級中進行再分配,教育經費是國家預算第二次分配。由于教育經費預算等級較低,教育的事權屬教育部門,教育的財權屬財政與計劃部門,教育的事權與財權相分離。教育部門財權較小,難以有效行使事權,不利于教育事業的發展。
缺乏撥款效益的分析評價制度造成資金浪費。我國高等教育財政的撥款沒有考慮成本補償問題,建國以來到1985年,最初按“基數加發展”撥款;后按“綜合定額加專項補助”模式撥款。
這種模式沒有考慮生均成本和規模效益,往往導致撥款中的盲目性和不正當的開支行為。現在雖然采用了新的撥款模式,但所依據的“生均成本指標”是上一年的決算數而非符合本年實際的成本額,沒考慮物價因素,缺乏撥款效益的分析評價制度,以及與績效掛鉤的激勵機制,不能準確地反映財政性教育經費的使用效率。缺乏有效的考核監督,必然導致資金的浪費和閑置。世界銀行作過統計我國部分高校的教學設備和實驗室的利用率約在60%以下。據國家教育部統計,全國高校儀器設備有20%以上處于閑置狀態,價格昂貴的大型科研裝備的利用率最高不過15%。在日本大型的先進設備整個國家也沒有幾臺,設備的使用率很高。
缺乏鼓勵多元化籌措教育資金的政策。我們目前缺乏鼓勵多元化籌措教育資金的政策,我國高等教育經費來自于社會投資比例不高,我國《高等教育法》明確規定“設立高等學校,......不得以營利為目的”,民間資本不可能追求公共產品,直接抑制了投資。
另外,我國民辦高校與公辦高校沒有平等的地位。盡管我國頒布了《中華人民共和國公益事業捐贈法》,但是在稅收上規定不具體,缺少優惠政策,來至社會的捐贈不多。目前很多發達國家高校,教育捐贈逐漸成為與政府投入、學費并列的重要的經費來源,有效地緩解了教育經費的緊張。如美國高校來自于社會團體、校友等的捐贈,約占美國高等教育經費的8%,接受捐贈的形式手段也多樣化,如現金捐贈、證券捐贈、信托捐贈和實物捐贈等。
完善高等教育財政撥款模式探討
提高教育經費在GDP中的比例。將教育經費預算單列實質就是提高教育經費預算的等級,把教育事業費和教育基本建設投資合并為一項,提高教育經費在國家預算支出中地位,由第二次分配提升為第一次分配。另外,應授權教育部門有權編制教育經費預算草案,由教育部門提出預算要求,會同政府財政部門和計劃部門,按國家預算的總體要求,進行平衡,再經過財政、計劃和教育部門修改后,納入國家預算,按預算程序具體實施。
解決這個問題關鍵是要在思想上要樹立教育優先發展的觀念,在國民經濟中教育應該比其他部門更應得到傾斜。我國應該繼續貫徹“教育支出占財政支出的比重每年提高1個百分點”的財政支出方案,使我國高等教育的支出占GDP的比重逐步達到國際平均水平。
完善我國高等教育經費財政撥款方式。在方法上,引人績效預算,對高等學校的所有撥款使用的效益、效率和質量進行評估。在組織上,應建立高等教育撥款委員會,改變現行撥款體制。由政府直接向高等學校撥款的方式,改為由高等教育撥款委員會負責撥款。該委員會是在政府教育部門指導下,具有很高社會公信力和社會參與度的中介機構。委員會的委員由具有很高社會知名度的人員和教育界人士組成,定期按一定比例輪換,撥款委員會撥款要程序公開、透明,結果對外公布,比如按社會資質良好的評估部門出據評估報告作為撥款的依據等,并接受社會質詢與監督。政府根據撥款委員會的撥款方案向高校撥款,加強對高校撥款使用情況的全程監督,按實際使用效率,作為今后撥款的重要依據。
鼓勵高等教育資金多元化。盡管世界各國高等教育經費多元化的內涵和比例不盡相同,但總體上說,當今世界高等教育經費來源多元化已成為一種趨勢。這方面美國的高等教育是經費多元化的典型模式,其他各國高等教育也朝著多元化方向發展。我國也必須走多元化籌資道路,經費來源應該包括政府撥款、教育費附加、學雜費、校辦產業和經營收益用于教育的經費、個人和社會組織的捐贈、教育基金、承接科研課題或與企事業單位進行科研合作所取得的收入、學校貸款和從資本市場上取得的利息收入等。
目前可以考慮發行“低稅教育彩票”,即將中獎所得稅率降低10%。從我國的國情來看,發行低稅教育彩票是可行的,是解決教育經費不足的一條好途徑。彩票融資涉及慈善、救助、體育、教育、衛生、文物保護等眾多公益性領域,每年世界彩票發行總額近1200億美元,彩票業已經逐步成為世界第六大產業,如美國的教育基金,約有20%來自六合彩。我國的“福利彩票”和“體育彩票”的發行,對推進扶貧和發展體育事業,都起到了良好的作用,也為我國彩票事業積累了經驗。目前,我國人均年彩票消費為40元人民幣,彩票業銷售總量為世界第9位。據測算,到2010年,我國彩票規模將可能達到846億元,那時我國每人每年購買彩票支出約61元。彩票業在我國還有很大的發展潛力。同時,我國應出臺鼓勵捐贈和民間投資的財政稅收政策,如提高捐贈所得稅抵扣稅款比例等。還可以考慮制定優惠稅收政策,鼓勵民間資本向高等教育領域投資,實現高校資金來源多元化。
參考文獻:
1.W•舒爾茨(Schultz).教育的經濟價值[M].長春:吉林人民出版社,1982
2.金雙華.財政教育支出政策與收入分配[J].財貿經濟,2003
