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一、實行全面預算的意義

1995年上海市政府撤消原工業局改制成為國有資產控股經營集團公司。控股公司的基本職能是代表國家進行國有資產的經營。其主要任務是抓國有資產的保值增值、抓重大投資決策、抓資本經營監督、抓下屬企業經營者的選撥。

預算管理是國際上大集團、大公司通行的財務管理方法。一個企業通過長期決策和短期決策，分別提出了自己的長期戰略目標和短期經營目標，為了實現既定的目標，保證決策所確定的最優方案在實際工作中得到貫徹執行，還必須研究實現目標的途徑和方法。這就要求企業用編制預算的辦法來規劃與控制企業未來的全部經濟活動。所謂預算，就是用貨幣來計量，將決策的目標具體地、系統地反映出來。簡言之，預算就是決策的具體化。全面預算就是關于企業在一定時期內（一般不超過一年）經營、財務等方面的總體預算，即將企業全部經濟活動的過程用貨幣形式反映出來。有了全面預算，企業就可能按照預算體系進行經營管理，而不是主觀臆斷、隨心所欲，或者心中無數了。

全面預算管理是協調的工具、控制的標準、考核的依據，是推行控股公司內部管理規范化和科學化的基礎，也是促進公司各級經營管理人員自我約束、自我發展能力培養的有效余額。

全面預算用貨幣來計量、規劃與控制企業未來的全部經濟活動，具有以下幾個基本的特點：（1）預期性。一般在會計年度開始之初預測整個會計年度的數據。（2）全面性。全面預算包括企業經營性業務預算、專門決策預算、財務總預算，它既能反映企業某一方面經濟活動的預算，也能反映企業資本性支出以及財務資金籌措和使用的預算。（3）目標性。全面預算的目標明確而不遺漏，除了目標利潤外，企業的資產負債結構比率、股東權益最大化也能體現出來。（4）指令性。企業預算一經確定，應由控股公司預算委員會批準，作為考核的依據，沒有特別的理由不能輕易調整。

二、控制公司實行全面預算管理的作用

1．控股（集團）公司的建立是開展全面預算管理的直接動因。控股公司授權經營的國有資產數量大，保值增值責任重，必須借鑒國外先進的財務管理方法，開展全面預算管理。控股公司通過編制、審核、批準各子公司預算，實行對企業法人財產的確認和授予，可以實現對整個控股公司范圍內資金有序運作的監控，確保國有資產的安全、完整、確保資本的保值增值。

2．以"財務管理為中心"的理論是開展全面預算管理的內在要求。以財務管理為中心的一個最明顯的特點就是在資金的籌集和使用上將過去"用了算"改變為"算了用"，極大地提高了資金使用的計劃性，發揮出更大的綜合效益。當前，國有企業在積累、投資和增資等機制上相對薄弱，經營規模與資本的匹配性差，實施全面預算后，將以貨幣形式詳盡地規范和促進企業的各項經濟活動。

3．"所有者權益最大化"是開展全面預算管理的目標。"凡事預則立，不預則廢"。現代企業追求的是：籌資成本最低化、財務風險最小化、營運資本最活化、資產配置與結構最優化、投資效益最佳化、納稅管理合理合法化。要達到以上目的，并且最終實現"所有者（股東）權益最大化"，都有賴于事先的全面預算。

4．加強全面預算管理工作是提高競爭能力的需要。當前國有企業幾乎都面臨資金緊張問題，資金結構也不甚合理，應收賬款余額又強勢"沖高"。這些狀況嚴重困擾著企業的生存，制約了企業的發展。加強全面預算管理，將成為企業增收節支、增產挖潛、扭虧增盈、提高效益和提高競爭能力的手段之一。

5．預算管理是信息社會對財務管理的客觀要求。市場風云變幻，能否及時把握信息，抓住機遇是企業駕馭市場的關鍵。從計劃經濟中脫胎出來的國有企業要想有新的生命力，就必須迎合市場經濟的要求，在預測和控制方面具有較強的靈敏度。全面預算管理根據企業特點烽市場信息，超前提出財務預算方案，有計劃、有步驟地實施財務對策，使財務管理從目前的被應付和機械賬轉變超前控制和科學理財。

當前開展全面預算管理還存在一些認識問題：

其一，認識上還不致。不少企業認為，編制全面預算是由于改制后的控股公司管理需要，是控股公司"要我騙"，對現代控股管理的理論和模式缺乏應有的理解和足夠的認識。因此，將全面預算管理工作視為負擔，以消極的態度來對待，在編制過程中缺乏應有的組織領導和必要的平衡協調；在執行過程中又缺乏有效的應變措施和調節手段，使全面預算籃球管理工作流于形式。

其二，資產關系尚未理順。控股公司與子公司的資產關系尚未理順，使控股公司"以資產為紐帶"來強化管理，推動資產重組遇到了較大困難，全面預算工作難度不小。

其三，預算的準確率難以把握。目前市場情況變幻莫測，國有企業有國內外市場的全面沖擊下，競爭空間越來越小，部分企業不用說預算，就連正常的生產銷售計劃都沒有。大部分企業對預算存在畏難性情緒，預算的準確率難以把握。

其四，激勵機制不健全。各子公司的預算經控公司董事會批準后，預算各項目標將與子公司經營者的激勵機制掛鉤。目前由于宏觀經濟的影響，子公司提出的經濟工作目標與控股公司的要求相差較遠，而控股公司在總體上又缺乏控股管理的必要手段來協調和年得這些矛盾。

其五，責任不明確。全面預算涉及到企業的各方面、各業務部門，其責任落實到企業各部門的主要負責人。但從現狀看，預算工作的責任似乎落到了財務部門，加大了財務人員的工作壓力，使預算在編制、執行中出現的各方面矛盾和問題難以平衡、協調。

其六，改革不配套。從宏觀環境看，政府各項配套改革滯后，國有企業改革的深層問題沒有解決，沒有真正落實對經營者的獎懲措施，宏觀經濟不能為企業經營者創造良好的環境。

三、全面預算的編制

1．組織領導--設置全面預算委員會。控股公司應設立全面預算委員會，由總裁或總會計師負責召集和組織會計。預算委員會成員應有財務處、市場處、投資處、外經處、企管處、科技處、工資處、辦公室等部門的相關人員組成，財務處負責日常業務牽頭工作。全面預算委員會主要工作職責如下：（1）擬定控股公司全面預算方針、目標；（2）審查各子公司、控股公司的年度全面預算，上報控股公司董事會批準實施；（3）審核由于特殊情況需要調整的公司預算方案，上報控股公司董事會批準；（4）調查分格的監督控制公司的預算執行情況；（5）協調公司全面預算管理中出現的有關問題；（7）審查各子公司、控股子公司年度決算，提出考核獎懲意見，上報控股公司董事會批準后實施。

2．編制程度。理論上預算編制程序可分為兩種：一是"主管決定法"，由高級主管制定目標，作為指令下達，有這種方法編制的預算稱為派定預算。二是"參與法"，也稱自編預算，由低層業務負責人員編制后送上級審查，經反復研究和修訂平衡后，報最高管理層審批。

為了使預算能充分發揮其應有的作用，較好地得到廣大預算執行者的支持，提高他們完成預

算所確立的目標和任務的主動性和積極性，控股公司應采用"參與法"來編制全面預算，其程序如下：（1）全面預算委員會根據控股公司董事會中長期規劃和年度經濟工作目標，提出企業一定時期的總目標，并下達規劃指標。（2）子公司根據控股公司的要求，并根據企業的實際情況草編預算，使預算比較可靠，并符合實際。（3）控股公司各部門審查、匯總預算，協調、平衡各部門的總預算。（4）經過全面預算委員會討論，批準或者駁回修改預算。（5）經過控股公司董事會討論，通過或者駁回修改，直至批準。（6）批準后的預算，下達給各部門及子公司執行。

3．編制原則

（1）編制預算要以明確的經營目標為前提，通過分析企業自身的強項和弱項，并結合考慮市場信息，落實實現經營目標的策略和措施。

（2）編制預算時，要做到全面、完整、有關預算指標這間要相互銜接，勾稽關系要明確，以保證整個預算的綜合平衡。

（3）預算要積極可靠、留有余地。積極可靠是指充分估計目標實現的可能性，不能把預算指標定得過低或過高；為了應付實際情況的千變萬化，預算又必須具有一定的靈活性，以免在意外事項發生時，造成被動，影響平衡。

4．編制內容。控股公司在國資委授權進行國有資產經營的企業。對上，不是市政府的組成部分；對下，不再是集團企業的上級主管部分。控股公司是國有獨資有限責任公司，是企業法人，必須承擔經濟責任。控股公司和企業（子公司）之間是資產關系，控股公司具有資產經營的決策權，資產收益的分配權，因此控股公司的全面預算必須體現資產經營的情況。控股公司作為投資主體，應當按照產業政策導向，對集團內的重大項目進行投資決策，決定產權轉讓，存量調整；對重大資產進行運作和優化配置；決定產權轉讓，存量調整；對重大資產進行運作和優化配置；對資產收益（全資子公司的稅后利潤，控股子公司參股公司中國有股的紅利），決定如何分配使用。因此，必須建立以下預算體系：（1）產品銷售收入預算表；（2）工資總額預算表；（3）各類投資預算匯總表；（4）對外投資收益預算表；（5）房地產存量處置預算表；（6）房地產置換收入預算表；（7）科技新產品開發資源利用項目費用預算表；（8）財務損益預算表；（9）現金流量預算表；（10）控股公司本部費用預算表等。

（1）產品售收入預算表（見表1）

表1

經濟

類型年預算

產品銷售收入其中

新產品出口

總計

其中：全民

股份制

集體

中外合資

有限責任公司

（2）工資總額預算表（見表2）

表2

項目上年實際年預算

實現利稅總額

其中：利潤總額

列支成本的工資總額

職工平均工資水平

工資總額結余數

產品銷售收入

全部職工平均人數

本表反映工資增長的幅度是否與企業的效益掛鉤。

（3）各類投資匯總表（見表3）

投資方式項目總數年投資總額

中外合資

國內合資

國內聯營

項目投資

合計總計銀貸自籌資金股票投資實物無形資產

本表既或以掌握資金的使用情況，又可以反映企業投資項目是否符合控股公司的發展規劃。

（4）對外投資收益預算表（見表4）

投資方式投資總額年投資收益收益率（%）

國內合資

國內聯營

其他

合計

（5）房地產存量處置預算表。本表可按以下內容設置欄別：單位名稱、置換地塊地址、占地面積、建筑面積、處置方式（可細分賣建、自建、聯建、租賃、其他等小欄）、置換成本、預計收入（可細分金額、得房面積、租賃等小欄）。

（6）房地產置換收入預算表。本表可按以下內容設置欄別：單位名稱、置換地塊地址、年置收入（可細分金額、得房面積、租賃費等小欄）。

（7）科技新產品開發資源利用項目費用預算表。本表可按以下內容設置欄別：單位名稱、項目名稱、項目類型、項目級別、開發方式、總投資、本年度應投入數、其中成本列支數。

關于財務損益預算表、現金流量預算表和控股公司本部費用預算表等，則可參照損益表、現金流量表和公司本部費用項目設計，此處不贅。

以上一套預算表組成了控股公司全面預算的體系，旨在更好地明確各子公司的年度經營目標，完成控股公司國有資產保值增值任務。

5．預算編制方法。預算編制的方法很多，有固定預算、彈性預算、增量預算、零基預算、定期預算、滾動預算概率預算等。依照控股公司現有的管理水平，預算的編制一般以采用增量預算方法為宜，也就是在編制本年度預算時，考慮上年業務量水平的變化，并根據預算年度的經營計劃、目標利潤、調整編制預算年度預算。這樣，可以使整個控股公司保持持續穩定的增長，避免起伏變化較大。

四、結語

實行以預算為軸心的財務管理模式，其主要的特征是一切經濟活動都圍繞財務目標的實現展開。推行全面預算管理，控股公司應當建立健全與預算管理相配套的以下幾項基本制度，以保證預算管理規范、科學。

1．基期審計制度。由于目前控股公司采用的增量預算編制方法，因此對基期工作顯得尤為重要。可以通過委托社會審計或公司內部審計，客觀真實地反映基期年度的企業資產狀況和盈利情況，使預算編制有可靠的依據。

2．預算評審制度。審核子公司預算，必須有嚴格的評審制度與整套可操作的標準，避免"人治"的彈性標準，形成"法治"的公平機制。

3．健全內部控制制度。預算一經確立，便具有"法律效力"。企業部門在生產營銷及相關各項活動中，都要圍繞實現預算開展經濟活動，嚴格預算方案跟蹤分析和監督預算的執行。

4．建立例外報告報批程序制度。對預算中未規定的事項和超過預算限額的事項，以及執行預算差異較大的事項，及時向預算委員分上報，以便及時調整或修改。

企業近期和當前的經營目標是編制全面預算的主線，企業計劃的有效運行是全面預算管理的目的，制定相關、有效的政策和考核制度是實現全面預算控制的保障。全面預算對整個控股公司管理水平的提高和其職能的實現是一個重要的手段，必須加大力度予以推進。