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摘要首先提出對社會福利涵義及特征的界定，然后總結(jié)了我國傳統(tǒng)的社會福利制度的特點及其改革進程，最后根據(jù)上海、香港和其它國家的經(jīng)驗，提出筆者對我國社會福利制度改革目標模式的構(gòu)想。改革開放前我國的社會福利制度呈現(xiàn)出制度化再分配與補缺型并存的城鄉(xiāng)分割的二元格局。

關鍵詞社會福利制度改革發(fā)展方向

1社會福利的涵義及本質(zhì)特征

社會福利的內(nèi)涵及外延隨著時代的發(fā)展而演變。從發(fā)達國家的歷史來看，社會福利的重心經(jīng)歷了從社會救助到社會保險再到普遍性的社會服務的過程。時至今日，在發(fā)達國家，各種名目繁多的社會補貼和社會服務項目成為最受關注的社會福利項目。在我國，一方面隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，社會福利已逐漸脫離了社會救濟的范疇；另一方面，由于受到發(fā)達國家社會福利觀念的影響，對于社會福利的看法也發(fā)生了顯著的變化，并且同時出現(xiàn)了多種多樣的觀點和主張。筆者把它界定為，社會福利是國家和社會為滿足社會成員基本的生存需求之上的需求，運用社會互助的機制來提高他們的生活質(zhì)量的活動。在現(xiàn)實中，社會福利通常包括滿足人們在生活照顧、護理保健、文化娛樂、精神慰藉等方面需求的活動，此外在廣義上亦包括住房、教育、醫(yī)療等內(nèi)容。社會福利有三個本質(zhì)特征：

(1)脆弱群體優(yōu)先。在任何時代、任何社會中都存在著老人、兒童、殘疾人等社會脆弱群體，他們存在一些特殊的需求，由于自身能力的不足，需要來自社會的保護和滿足，其中主要是生活照顧服務，也包括身體康復、教育、就業(yè)、權(quán)益保護等方面的需求。國家和社會應該首先滿足這個群體的需求，并隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展不斷地提高他們的生活質(zhì)量。

(2)福利性。對受益者個人來說，社會福利具有福利性。面向脆弱群體提供的社會福利服務，因為他們的經(jīng)濟收入和支付能力有限，常常是免費或者是象征性的收費，這無疑具有福利性。即使收取的費用比較高，但只要未達到該項服務的市場價格，則仍然存在著福利性，屬于社會福利的范疇。“市場價格是判斷是否存在社會福利的標尺。”如果按照市場價格收費，就超出了社會福利領域而屬于經(jīng)濟領域。

(3)服務性。“社會福利側(cè)重于滿足社會成員較高水平或較高層次的社會保障需求”，這些需求大多是以服務的形式提供的，因此社會化的服務是社會福利主要的實現(xiàn)方式和表現(xiàn)形式。社會福利的特點是為個人提供服務，以滿足他們各方面的需求。因此，福利服務的主體和資源是社會化的，但服務的對象和方式卻是個體化的，必須針對每個服務對象具體的特點和情況，靈活多樣、因地制宜地開展福利服務。

2我國傳統(tǒng)的社會福利制度及其改革

我國傳統(tǒng)的社會福利制度是指改革開放之前計劃經(jīng)濟時代的社會福利制度。它呈現(xiàn)出一種制度性供給與補缺型福利并存的二元格局。這種福利模式是與我國城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟體制相適應的。在城市，社會福利屬于制度化再分配型福利，是保障程度和福利水平很高的國家福利模式。這種模式與充分就業(yè)的就業(yè)制度緊密相聯(lián)。絕大多數(shù)城市居民通過自己就業(yè)的單位得到全面而優(yōu)厚的社會福利待遇。從衣食住行到生老病死，人們生活中幾乎一切方面都得到了單位的關懷與保障。這種制度的福利水平即使比起西方的福利國家來，也有過之而無不及。因為傳統(tǒng)體制下的國有單位并不自負盈虧，和國家財政實際上是“一本賬”，所以國家和單位具有同一性。單位只是國家向城市居民提供各種福利的工具和途徑。此外，城市里也存在一些非就業(yè)人口如孤老殘幼等“三無”對象，接受著國家民政部門的收養(yǎng)和救濟，屬于補缺型的福利模式，但因為覆蓋的人數(shù)極少，在我國城市的社會福利體系只是處于附屬和補充的地位。在農(nóng)村，我國的社會福利是典型的補缺型的集體福利模式。國家基本上不對農(nóng)村的社會福利承擔責任，而是由農(nóng)村的集體組織（如、生產(chǎn)隊等）承擔有限的責任，即對農(nóng)村的孤老殘幼等“三無”人員實行“五保”供養(yǎng)。由于當時農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展十分落后，又很少得到來自國家的財政支持，因此農(nóng)村集體所辦的福利只能覆蓋少數(shù)“三無”人員，而且福利待遇處于社會救濟層次。在計劃經(jīng)濟時代，國家包攬、高水平的城市福利與項目殘缺、救濟型的農(nóng)村福利相互分割，形成了鮮明的對比。

20世紀70年代末，中國進入了改革開放的新的歷史時期。為適應社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的日益改變，社會福利制度也于20世紀80年代中期走上了改革之路。到今天，在社會福利領域已初步形成了一套“社會福利社會化”的改革思路和方針政策。“社會福利社會化”萌芽于20世紀80年代初期，明確提出是在1990年，在2000年的全國社會福利社會化工作會議上得到系統(tǒng)闡述。在實踐中表現(xiàn)為原有的以社會救濟為特征、政府包辦、只面向“三無”對象和“五保戶”的模式向政府負責社會福利費用、全社會興辦社會福利、面向社會上有需求的所有公民、福利機構(gòu)市場化經(jīng)營的新型社會福利模式轉(zhuǎn)變。這個過程由國有社會福利機構(gòu)的改革發(fā)端，然后開展面向社會全體公民的社區(qū)服務，之后逐步形成一套社會福利社會化的思路。然而從總體上看，社會福利領域的改革與發(fā)展是漸進而緩慢的，新型的社會福利制度至今并未出現(xiàn)。

3對我國社會福利制度改革目標模式的構(gòu)想

根據(jù)本文對社會福利涵義的界定，充分借鑒和學習以上幾種制度的優(yōu)點，筆者初步形成了對于我國社會福利改革目標模式的構(gòu)想。它包含下面五個方面的內(nèi)容：

3.1政府辦福利機構(gòu)民營化

在現(xiàn)有體制下，政府辦的社會福利機構(gòu)成為政府部門的附屬機構(gòu)，缺乏人、財、物等方面的經(jīng)營自主權(quán)，諸如機構(gòu)臃腫、人浮于事、態(tài)度惡劣、效率低下等成為官辦福利機構(gòu)的通病。要根本改變這種狀況，必須采取釜底抽薪的辦法，即將大多數(shù)的官辦福利機構(gòu)民營化。當然民營化不等于私有化。作為非營利機構(gòu)，最關鍵的問題是經(jīng)營權(quán)而不是所有權(quán)。所有權(quán)的模糊性是所有非營利機構(gòu)的共同特征。民營化的方法有很多，比如可以實行委托經(jīng)營的辦法，這方面的探索也是上海首先進行的。但要注意的是，既然委托經(jīng)營的是非營利的福利事業(yè)，政府就不應該再收什么經(jīng)營承包費用，否則這種費用最終會轉(zhuǎn)嫁到福利服務的對象頭上，這與政府介入社會福利的目的是根本相悖的。當然，根據(jù)香港的經(jīng)驗，有一小部分政府辦的福利機構(gòu)是不能民營化的，因為這些機構(gòu)提供的是需要借助行政權(quán)威的具有強制性或者政策性較強的服務。這些服務是民間機構(gòu)做不好或不愿做的，因此必須由政府直接提供。

3.2發(fā)展民辦非營利性的福利機構(gòu)，使之成為社會福利機構(gòu)的主體形式

按照官方的分類，我國的社會福利機構(gòu)分為民政部門辦和社會辦兩大類，然而社會辦卻不等于“民辦”和“非政府辦”，社會辦的福利機構(gòu)中，有一部分如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用財政資金舉辦的機構(gòu)其實亦屬于政府辦的范疇。此外，在我國，很多社會福利機構(gòu)雖然主要是運用社會資金興辦的，但整個興辦過程，如倡導發(fā)起、組織建設和經(jīng)營運作要么由政府機構(gòu)主持，要么受到政府機構(gòu)很深的影響。而真正社會辦的福利機構(gòu)生存發(fā)展的空間受到很大的限制，仍然不能得到與國辦福利機構(gòu)平等的發(fā)展機會。因此，首先要對現(xiàn)有的社會辦福利機構(gòu)實行“去政府化”，將政府從這些機構(gòu)僭取的權(quán)力歸還給它們，使這些社會辦的福利機構(gòu)真正“社會辦”，成為民辦的、非營利性的福利機構(gòu)。其次，政府要給予民辦福利機構(gòu)和國有福利機構(gòu)平等的發(fā)展空間。政府目前應該出臺更大力度的優(yōu)惠政策，鼓勵、支持和資助民辦福利機構(gòu)的興辦和發(fā)展。從世界各國社會福利事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗來看，民辦非營利性的福利機構(gòu)應該成為我國社會福利機構(gòu)的主體形式。

3.3遵循的是普遍主義原則

為了體現(xiàn)出福利性，應建立面向所有非營利性福利機構(gòu)的政府資助制度。這種資助制度對各種所有制、各種主體和形式的福利機構(gòu)是一視同仁、平等對待的。具體資助數(shù)額應根據(jù)各個福利機構(gòu)服務項目的多少和規(guī)模大小而定。同時，為了與政府補貼制度相銜接，政府資助的總體水平較低，只占各種福利機構(gòu)建設和運作經(jīng)費很小的一部分。當然，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和政府財力的增強，政府應逐漸加大對福利機構(gòu)資助的力度和份額。

3.4按照社會福利服務的特點將福利服務項目分為兩大類

第一類是諸如對老人、兒童生活照顧等項目，這類項目需求量較大，雖包含著個人、家庭、社會和政府的責任，但對受益人來說，個人責任和家庭責任占主要地位，個人有購買意愿，從而可以使收費達到成本價格，對這類項目實行政府補貼制度。具體做法為，福利機構(gòu)實行收費制，并依據(jù)福利服務的市場供求關系確定收費水平。政府將對國有福利機構(gòu)的撥款除小部分保留并改造成政府資助制外，絕大部分改為對福利對象的補貼，其中對“三無”和收入低于社會最低生活保障線的人員，改由社會救助系統(tǒng)的最低生活保障制度提供救助金；而對于收入高于最低生活保障線卻低于社會平均水平的弱勢群體，則根據(jù)個人財產(chǎn)和收入的多少相應給予補貼，對個人收入達到社會平均水平的則不再給予補貼。然后包括受到補貼和沒有受到補貼的所有公民都可以自由選擇福利機構(gòu)，購買自己需要的福利服務。從而在福利服務機構(gòu)與服務對象之間引進市場機制，在福利機構(gòu)之間引入競爭，促使福利機構(gòu)提供廉價、優(yōu)質(zhì)、高效的服務。

3.5可建立政府購買制度

比如由政府辦福利機構(gòu)提供的服務項目就屬于此類。此外，實行政府補貼制的目的是通過服務對象選擇服務機構(gòu)而引進競爭機制。但如果服務對象本身缺乏選擇能力，同時又沒有撫養(yǎng)人或監(jiān)護人為他選擇，例如孤兒和精神病人等，也應實行政府購買制度。政府購買，就是在某項福利服務一定質(zhì)量的前提下，按照所提供服務的總量由政府一次性的支付服務費用。政府購買要有效果，關鍵是對福利機構(gòu)業(yè)績的考核，其中對服務質(zhì)量的考核最為重要。因為服務對象沒有選擇服務機構(gòu)的權(quán)利，在與服務機構(gòu)的關系中處于被動和弱勢地位。在沒有來自外部的強有力約束和監(jiān)督情況下，福利服務機構(gòu)很容易降低服務標準，忽略服務質(zhì)量，損害服務對象應享有的權(quán)益。因此，政府要加強對服務機構(gòu)的業(yè)績表現(xiàn)的監(jiān)察，加大對服務質(zhì)量考核的力度。

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