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（三）預算編制方法的改革 我國現(xiàn)行的預算編制方法是“基數(shù)法”，即根據(jù)上年的基數(shù)加減本年因素來確定本年度的預算收支規(guī)模。這種方法的優(yōu)點是簡便易行，但存在著缺乏科學的理論依據(jù)、盲目沿襲上年項目、不符合公平規(guī)范透明原則、導致單位之間若樂不均、造成資金極大浪費等局限。因此建議采用“零基預算”等先進的預算編制方法。⑨這也是多數(shù)專家學者的看法。在立法層面上應將《預算法》第二十五條“中心預算和地方各級政府預算，應當參考上一年預算執(zhí)行情況和本年度收支猜測進行編制”的規(guī)定，修訂為“中心預算和地方各級政府預算應按零基預算方法進行編制。”同時按部門預算治理原則設計預算科目，將體現(xiàn)政府職能的預算內外收支統(tǒng)一納入預算治理，完整準確地反映政府財政職能和政府活動范圍。《預算法》應對編制部門預算作出一定的規(guī)定。

（四）預算收入編制依據(jù)的改革

根據(jù)我國《預算法》第29條之規(guī)定，各級預算收入的編制，應當與國民生產總值的增長率相適應。依此條法律規(guī)定，是無法判定預算收入與國民生產總值相適應，究竟是以全國平均增長率相適應，還是以本地區(qū)國民生產總值的增長率相適應。事實上，各地區(qū)國民生產總值的增長率不盡相同，每一地區(qū)國民生產總值的增長率又很難與全國平均增長率相同。立法中的模糊規(guī)定，將導致實踐上的混亂。建議將一規(guī)定修改為預算收入的編制應當保持與本地區(qū)的國民生產總值的增長率相適應。

三、預算審批法制創(chuàng)新

預算審批是預算過程的重要一環(huán)，然而，我國現(xiàn)行預算審批法制不夠完善，過多地流于形式，不利于規(guī)范國家財政收入與支出。因此，必須從以下幾方面完善預算審批法律制度。

（一）調整預算草案的審批機關

根據(jù)我國《預算法》第12、13、39條之規(guī)定，中心預算由全國人民代表大會審查和批準，地方各級政府預算由本級人民代表大會審查和批準。全國人民代表大會對地方預算草案及地方預算執(zhí)行情況只行使審查權，不行使批準權，而是由地方人民代表大會行使批準權。各級人民代表大會的召開時間具有不確定性。往往在預算年度開始后的3－5個月內或者更長時間召開，同樣造成預算先期執(zhí)行現(xiàn)象。為此，建議預算草案的審批機關由縣級以上人民代表大會改為人民代表大會常務委員會，審批時間應在上一年度終了之前。

（二）延長預算審查時間

預算審查分為初審和終審。根據(jù)我國《預算法》第37條之規(guī)定，我國現(xiàn)行預算初審分為三個層次。一是國務院財政部門應當在每年全國人民代表大會會議舉行的一個月前，將中心預算草案的主要內容提交全國人民代表大會財政經濟委員會進行的初步審查。二是省、自治區(qū)、直轄市、設區(qū)的市、自治州政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預算草案的主要內容提交本級人民代表大會有關的專門委員會或者根據(jù)本級人民代表大會常務委員會主任會議的決定提交本級人民代表大會常務委員會有關的工作委員會進行的初步審查。三是縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預算草案的主要內容提交本級人民代表大人常務委員會進行的初步審查。以上初審時間大約為一個月。各級人民代表大會召開時，對預算草案的審查為終審，審查時間最多為半日。可見，我國預算審查時間較短，難以保證預算科學性、合理性，而在國際上，各國政府向議會提交財政預算草案的時間，一般都在正式批準前的3個月到半年左右，以便使議會有一個充分討論和仔細修訂的時間，如美國，政府于2月份將預算草案提交國會，國會在7月份最后批準，審批時間是5個月。而我國預算審查批準時間大約為40日。為保證預算審批的科學、合理，則應適當延長預算審批的時間，完善相應的審批機制。具體做法如下：將預算草案至少提前3個月送交人民代表大會負責預算草案審查機構⑩的各位成員審查，提出意見或建議，并由預算草案審查機構組織其成員討論，匯總各方意見，提交人民代表大會常務委員會審查、批準。要求預算草案審查機構必須由相關專業(yè)人員組成，而不能濫竽充數(shù)。

四、預算調整的改革

預算調整是指經全國人民代表大會批準的中心預算和經地方各級人民代表大會批準的本級預算在執(zhí)行中因非凡情況需增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使原批準的預算中舉借債務的數(shù)額增加的部分變更。這是我國《預算法》第53條所作出的明確規(guī)定。有的專家已透徹地指出這一規(guī)定使各級政府和財政部門在預算執(zhí)行中出現(xiàn)以下問題：一是超收部分增加財力安排的支出可以不通過人大審批；二是預算收入減少而相應調減預算支出不需通過人大審批；三是在不突破預算支出總額的前提下，預算支出科目留用；四是在預算收支總額不變的情況下，對部門或地方預算的追加、追減。[11]可見，《預算法》所規(guī)定的預算調整范圍較窄，造成預算執(zhí)行中預算變更、調整隨意性較大，預算調整的審批程序流于形式，人大對預算調整監(jiān)督職能弱化。針對這種情況，修改《預算法》時，應重新界定預算調整的概念，對預算調整的定義作更嚴格的限制，將超收安排的支出、短收削減的支出、收支總額不變的情況下的追加追減支出全部納入預算調整范圍，由各級人大常委會決定。

【注釋】

①⑤張麗華、楊樹琪、良：預算法的修訂依法行政、依法理財?shù)钠惹幸螅督洕鷨栴}探索》，2003年第11期。

②④⑧唐麗華：關于適當修改《預算法》的幾點建議，《哈爾濱金融高等專科學校學報》，2002年第3期。

③④⑧李燕：適時修改《預算法》的幾點建議，《中心財經大學學報》，2002年第1期。

⑥陳煒、朱大興、王飛雪：完善《預算法》若干問題的思考，《四川財政》，2002年第1期。

⑦賀飛躍：中美預算制度的比較與借鑒，《湖南財經高等專科學校學報》，第18卷第1期。

⑨徐志、林學富：《預算法》編制與貫徹中存在的偏差及其糾正，《現(xiàn)代財經》2003年第11期。

⑩預算審查工作具有專業(yè)性和復雜性，設置預算審查的專門委員會是非常必要的，在我國，一至五屆人民代表大會都設立了預算審查專門委員會，六屆全國人大以后才按政府的對口部門設立專門委員會。目前，全國除深圳市人大設立了負責計劃預算審查的專門委員會外，各級人民代表大會都把預算審查的職責依托在對應政府經濟治理部門而設立的財政經濟專門委員會上，大部分的地方人民代表大會還沒有設立有權進行預算審查的專門委員會。