公共政策倫理價值取向管理
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論文摘要：公共政策以“公共性”為其邏輯起點,以公共利益為最終目標，因而，公共政策蘊含著倫理的訴求，影響著政策的目標和執行。公共政策倫理以追尋公共政策之善為旨歸,尋求政策的正當性與合法性。但在實踐中，存在著政策倫理的失范。通過確定價值理性與工具理性在政策過程中的和諧統一，重視公共政策主體的倫理素質建設，提倡公民對政策過程的參與等理路可以尋找到規范政策倫理的有效途徑。
公共政策是為“公共”而制定的,是以“公共性”為其邏輯起點,以公共利益為最終目標的，因而公共政策蘊含著倫理的訴求。正如羅爾斯在其著名的《正義論》里所說的那樣，“正義是社會制度的首要價值正像真理思想體系的首要價值一樣。”但在實踐中，政府面臨價值沖突問題，最為凸顯地表現為政策倫理的失范，如公共政策非公共化，公共政策倫理問題等。因此，需要從倫理視角去考量公共政策的合理性，以此為本位作為公共政策設計的基點。
一、政策倫理的應然與實然之逆
——“公共性”的失衡
公共政策是政府“對一個社會進行的權威性價值分配”，從這一要義出發，馬克斯•韋伯指出：一個現代的理性國家首先需要理性的政府所提供的理性的公共政策。公共政策在某種意義上不僅是純粹的科學計算過程，也是政策主體的選擇行為,作為公共政策選擇主體的人或由人構成的組織為了達到某種目的或為符合某種需求的選擇行為自然要受到價值取向的支配。因此，“政府倫理是制定良好公共政策的前提。就此意義而言，政府倫理比任何單個的政策都更加重要，原因在于所有的政策都依于倫理。”［1］1目標的倫理性是任何一項公共政策自身都帶有的屬性，因此，公共政策必然進行倫理關懷的考量，倫理原則直接影響著公共政策的制定及實施。
公共政策的“公共性”是政策的本質屬性和倫理訴求，此乃民主政治的應有之義,是契約精神的內在規定性。政策公共性“是公共政策形成的邏輯基礎,是公共政策分析的理性取向,是公共政策的元屬性,一般表現為公正性、公平性和公開性三個基本維度,是公共政策問題分析、制定分析、執行分析、評估分析的價值基礎和精神內核”［2］。基于這一思想,公共政策就應該最終提高大家的福利而不只是幾個人的福利。這自然需要在政策的制定、執行、評估等整個過程中，注重對“公共性”倫理要求的堅守。在此基礎上，才有可能實現社會各方利益的表達和公民意識培育，體現公民民主權利和政府合法性；才有助于實現行政的公共性與公民權利的契合,確保公共政策的正當性以及對民意的有效回應性，進而有效實現社會資源的公平分配。
雖然權力的公共性決定了政策需體現公共性這一倫理義務的必然性。“對于公共政策應該與公共利益還是私人利益保持一致這個問題,絕大多數人將選擇公共利益。”［3］但由于公共政策的制定、執行、評價等是多種因素交織作用的動態過程，總是在一定的理性限度和價值取向中制定和執行的,理性不可避免的有限性和現代多元價值的沖突性決定了政策整個過程并非會自覺地從公共性的政策倫理要求出發。或者說，工具理性的盛行和政府自利性和強勢集團的存在，使得公共政策產生了諸多的倫理失范，作為政策價值取向的公共利益在實現過程中總會遭遇種種顯性或隱性的屏障，以致公共政策的“公共性”在很多時候處于目標或理想狀態而非結果狀態，造成在實踐中并非以社會利益最大化為目標，違背公共利益維度的公共政策屢見不鮮。
二、政策倫理失范探微
1.工具理性的強勢和價值理性式微下的倫理失范
與市場機制追求效率的目標不同,公共政策的目標和價值的首選要義更多的是體現在追求社會公平、正義、民主,承擔社會責任等方面。公共政策的倫理訴求要求對政策的目標進行合法性追問,以確保每一項政策所要達到目標的公共性。只有經過這一種價值的探討,才能避免公共政策異化的危險。
人的理性在哲學視閾中存在工具理性和價值理性兩個維度，但是，啟蒙運動以來，偏重宣揚工具理性。威爾遜、古德諾等人開創的政治與行政二分原則則進一步確立了政策過程中科學與價值的分離，使得工具理性在公共政策領域獲得了至上的地位，成為了公共政策最為重要的、甚至是惟一的哲學基礎。正如羅素所言:“它代表著選擇正確的手段以實現你意欲達到的目的,它與目的選擇無關,不管這種目的是什么。”［4］這種理性的工具化和價值理性的式微對公共政策的影響是顯而易見的，即對公共政策的選擇只做工具理性的考量，每一項政策都是為了某個或某些具體目標而作出的，但是，卻忽略了對任何目標指向的價值意義考量。對工具理性的過分追逐在一定意義上形成了單向度的工具理性，形成了工具理性“一理獨大”,而忽視了價值理性。韋伯將這一現象和趨勢稱為“理性化的吊詭”。這種對工具理性的崇拜無疑是危險的，若缺乏對公共政策的“公正性”倫理追求,政策就有可能陷于拉斯韋爾所擔心的“專制的政策科學”危險之中，造成政策目標在價值取向上的偏離。公共政策在價值倫理判斷的缺失，導致公共政策的非公共化,使公共政策偏離了社會利益最大化的基本倫理取向，造成了政策公共性這一本質屬性的缺失，形成了公共政策的倫理失范。
2.政府自利性與利益集團影響下的倫理失范
制度經濟學把政治經濟化，把政治制度看作一個普遍的市場——政治市場。在此,人們建立起交換性的契約關系,一切活動都以個人的成本——收益計算為基礎。以此為視角，現代公共政策的形成過程歸根結底是圍繞著利益展開的，政策主體依據自身的利益需求,對復雜的社會利益進行配套調整。政府的自利性與利益集團的分化存在及其政治活動能力,必然會對公共政策產生影響，從而導致公共政策倫理失范。
按照政府多元權能論的觀點,政府是擁有權力的眾多社會組織結構之一，它與其他社會組織一起分享社會管理的種種職能,政府內部的各種權力是由社會不同利益集團“討價還價”的結果。政策在一定意義上是各種利益集團把本團體的利益訴求反映到政策系統中,由政策主體對復雜的利益關系進行協調整合的過程。正如安德森指出，在所有國家，利益團體都履行著利益表達的功能，即它們表達了對政策行為的要求和提供了可供選擇的政策方案;它們就政策意見的性質和可能出現的后果，尤其是技術方面的事務，向政府決策者提供眾多的信息。當它們從事上述活動時，有助于公共政策的合理化。但按照公共選擇理論，個人利益從未在公共生活中消失，組成政府的個體也是一個理性的“經濟人”，也會追求自身利益的最大化。正如丹尼斯•繆勒指出：“毫無疑問，假若把權力授予一群稱之為代表的人，如果可能的話,他們也會像任何其他人一樣,運用他們手中的權力謀求自身利益，而不是謀求社會利益。”［5］因此，政府具有自利性。而不同利益團體有著不同的價值傾向和利益追求，它們所要求的公共政策必然是盡可能最大化地實現和維護本團體的利益,使政策符合它們的利益要求，因而它們對政策的需求經常出現不同。公共政策一般會對社會的各個利益集團產生影響，利益集團也會利用各種手段和途徑影響政策的制定與執行，而強勢集團在這個過程中更是占據優勢。在和政府的自利性結合中，政策主體作為理性經濟人在政策活動中存在著自身和外在利益的誘惑,進行著成本和收益的比較,這種主觀價值傾向性使得主體的“價值中立”原則難以實現，就有導致租金的存在和尋租的可能，特別是政策主體在缺乏必要的倫理素質與適當的權力約束機制下。于是，當經濟理性人的需求超過公共道德理性人時，便有可能使公共政策走向非公共化，公共政策淪為某些利益集團和缺乏公德的公務員謀求特殊利益的工具，出現了公共政策倫理失范。三、走出政策倫理失范的理路
1.價值理性與工具理性在政策過程中的和諧統一
每一項政策都是有的放矢，總是為了解決某個或某些具體問題或為實現某種目標而作出。為了實現政策的效用，手段的科學選擇，即從工具理性上進行把握是必要的。但是，任何目標本身的設定就帶有價值性，需要從價值理性的意義上加以衡量。在公共政策的實踐中,存在著過分強調工具理性主義而忽視價值取向的傾向，這使得公共政策可能偏離公共性的維度。正如喬治•弗雷德里克森所說：“長期以來，效率和經濟是美國公共行政理論的兩個支柱。把效率和經濟作為公共行政的指導方針是有必要的，但僅此是不夠的。必須加上社會公平作為公共行政的第三個理論支柱，使公共行政能夠回應公民的需要。”［6］因而，在公共政策研究中導入價值理性勢在必行。“任何決策都是以突出價值因素為特征的，無論怎樣強調決策的科學化，都無可否認決策的價值考量和決策的價值旨歸。對于公共政策的制定來說，價值考量和價值旨歸無論何時都是首要的。”［7］畢竟“權利平等及其所產生的正義概念乃是出自每個人對自己的偏私，因而也就是出自人的天性。這一點也就證明了公意若要真正成為公意，就應該在它的目的上以及在它的本質上都同樣地是公意”［8］。因此，只有在政策過程中重視價值理性，弘揚公共政策的價值理念與公共精神，強調政策活動的倫理考量，實行對政策目標的倫理追問，才能有效保障公共政策的倫理性和公共性。當然，我們所強調的是工具理性與價值理性在政策過程中的和諧統一，而不是偏頗任一方。正如陳振明教授所說的:一方面,如果公共政策缺乏效率效應,則政府就不能對社會進行有效的管理,社會將陷入無序狀態,導致資源的巨大浪費,人民生活更加貧困,從而必將破壞并無法實現公平。相反,經濟效率的提高則能夠促進社會公平的實現。因此,經濟效率是實現社會公平的必要條件之一,是公共政策選擇的邏輯起點。另一方面,如果公共政策中貫徹公平理念,則可以防止公共政策行為的專橫,維護公眾和政府的良好關系,博得公眾的信任、支持和配合,從而提高政府的威信,取得良好的行政效率。
2.重視公共政策主體的倫理素質建設
政策主體在政策活動中居于重要位置，是一切政策倫理責任與義務的最終承擔者和踐履者。在社會日益多元的時代，受到不同利益訴求和多元倫理價值觀的影響，政策主體的思想很容易發生傾斜和搖擺，影響到政策的公共性，正是從此意義上彰顯了政策主體倫理素質的重要性。庫珀指出:“當行政人員在處理具體倫理困境中或大或小地界定自己責任的界限和內容時,他們使自己具有了‘倫理身份’,這種倫理身份認同形成了他們的道德品性。”［9］但政策主體是一個復合角色體，同時扮演著包括公共人和個體經濟人的角色,如果政策主體對自身角色定位搖擺，就容易產生角色沖突。畢竟這兩種角色定位,是基于不同的理論推斷的，具有截然不同的角色認識和期待,在公共政策過程中可能產生矛盾。因此，必須注重公共政策主體的倫理素質建設，而且這也關系到政策的認同度。“具有良好品質的政策主體往往會成為其他人尊敬、追隨的對象,……其人品的優劣不僅會影響公眾對他們的認可,并以此為依據對他們所依附的政治系統和所制定的政策投以不同程度的認同感,而且也會導致他們對所掌握的公共權力做出截然不同的安排。”［10］需要確立一套促使公務員對其角色進行合理定位的行政倫理規范體系；提出符合時代精神又不失導向意義的價值追求；既允許政策主體對合法正當經濟利益的追求，又要具備較高的公共素養和行政倫理素質。
3.公民參與:規范政策倫理的有效途徑
公共政策注重對社會價值的分配，這就要求在政策活動中，需要尊重民意，廣泛聽取民眾的要求。“不論是在問題的確立上，問題的回應上，還是在被接受方案的執行上，都必須讓更多的公民來參與。”［11］公民政策參與也是一條監督政府行為,規范政府政策活動“公共性”取向的有效途徑。“使那些與某一決定有直接利害關系的人參與該決定的制作過程，并向其陳述決定的理由，這不僅僅是提高效率的需要，而且恰恰是正義的要求。”［12］
第一,公民參與能有效實現政策目標的公共性。“作為公共政策過程的參與主體,公眾參與政策決策有其必然性和緊迫性,而這對于公共決策質量的提高無疑具有相當重要的作用。”［13］充分的公民參與政策制定是收集和傳達真實政策信息的有效途徑和充分利用公眾智力資源的有力渠道。政府在政策制定過程中應主動地通過公民對話吸納政策建議,確保政策的科學性。這有利于公民的意愿和利益要求通過多種途徑轉化為政策問題,使之進入政策議程，并以協商的方式最大限度地增強政策的規范性,制定出反映民意的政策，從而保障目標的公共性。而且公民參與可以有效消除或降低政府的有限性問題,通過民眾與政府之間的合作、交流、協商等,形成政策制定中的互動網絡,有效提高政策的質量,有效實現政策目標的公共性。
第二,公民參與能有效實現對政策執行的監督。即使是政策制定實現了目標的公共性，在政策執行過程中也有可能出現偏差。因為執行主體也具有經濟人的特征，會表現出自利性,可能導致政策執行的失范即公共性的偏離，為此，需要對政策執行進行監督。而且由于公民是政策的直接作用對象,對政策執行的感受最為直接，所受到影響最為顯著，因此，容易調動公民政策執行進行監督的積極性。即使出于自利,也會促使公眾參與到政策執行中來，有利于防止和糾正政策執行中的偏差，保障政策在具體的動態過程中對公共性的堅守。□
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