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[摘要]受我國現實國情約束，國有企業在組織結構、管理模式和日常經營等方面存在一些自身的特點，導致在內部控制的實施過程中，較為普遍地產生了諸多有別于一般企業的特殊問題。本文在深入分析了所有者缺位導致的常見問題的基礎上，從法人治理結構、組織關系、人員管理和內部監督等方面提出了建立健全國有企業內部控制的相關建議。

[關鍵詞]國有企業；內部控制；問題；建議

內部控制是現代企業管理的一項重要手段，是企業防范風險、實現經營目標的重要舉措，在企業發展中具有十分重要的作用。近幾年。美國的安然、世通事件以及國內的中航油、三九集團等事件的發生，都暴露出當前企業內部控制仍存在著重大缺陷，其所造成的后果給國內外政府和企業帶來了巨大的震動。此后，許多國家開始通過立法強化企業內部控制，加強對企業的監管。我國企業界以及有關政府部門也日益重視企業內部控制標準的建設和貫徹、實施。在我國，國有企業仍居于主導地位。由于國有企業在管理模式、組織體系等方面存在一些自身的特點。因此在內部控制的實踐中也出現了許多不同于一般企業的特殊問題。本文在研究分析此類問題的基礎上，提出建立健全國有企業內部控制的相關建議。

一、國有企業內部控制的特殊問題

(一)所有者缺位導致監管不力

國有企業是由政府代表全體人民履行所有者職責的企業。由于我國國有企業規模龐大、數量眾多，加上政府本身的身份和能力限制，政府很難像普通的股東一樣來管理和監督國有企業，大多是通過授權經營的方式，把部分股東權力交給企業經理人員。這就造成企業管理者的剩余控制權和剩余索取權膨脹。所有者權利得不到體現，形成企業內部人控制和監管不力的局面。

從企業一方來說，由于所有者是政府，因而經理人員往往對責、權、利認識不夠，忽視經營風險，在企業決策時好大喜功。不夠慎重，對經營失敗的后果寄希望于政府資源的支持。最終造成企業風險頻發和難以管控的局面。

(二)治理結構復雜。職責不清

國有及國有控股企業有著復雜的治理結構。內部控制體系如何與這種復雜的企業治理結構結合才能有效，決策層、管理層和監督者的角色與責任如何界定，都是內控體系建設和運行的關鍵問題所在。

在規范的法人治理結構中，應由股東大會選舉董事會和監事會。再由董事會選聘經理層來管理企業日常經營事務，經理層對董事會負責，監事會對董事、經理層進行監督，董事會和監事會向股東大會負責。在國有企業中，由于董事長是公司的“一把手”。部分公司的董事長同時兼任總經理，董事會成員與管理層班子高度重疊，董事會表決往往成為象征性的程序，董事會對經理層行為的監督作用嚴重弱化，使得經理層的權力失去了有效的制衡、監督，造成嚴重的內部人控制。同樣地，由于董事會權力過大，雖然名義上董事會和監事會都由股東大會選舉產生，兩者地位平等，但在實際運作過程中。監事會的地位低于董事會，造成監事會往往被董事會和經理層控制。其工作處于被動狀態，獨立性無法保證。職能不能正常發揮，難以對董事會和經理層進行有效的監督。這些現象體現出我國國有及國有控股企業治理結構普遍不完善，董事會、監事會、經理層之間的制衡機制還有待健全。

(三)管理方式落后，人員素質較低

與規范的現代企業管理方式相比，很多國有企業在管理上還是按習慣辦事，以“人治”為主。主觀決策在企業經營管理中還占有不小的席位。企業領導的家長制作風仍然存在，并且不受規章約束，組織中還存在小派系。科學的流程化管理沒有受到應有的重視。企業中流程體系不規范、不完善，管理體系也不健全。缺乏專門的風險管理機構和人員，體制漏洞很多。管理流程難以滿足企業發展的需要。

管理人員的道德操守、職業水準、管理哲學與管理風格對于企業內部控制的效率和效果有著十分深遠的影響。當前。由于經理人市場還沒有形成，大部分企業領導還是沿用政府官員的選拔、任用、考核方式，在能力上不一定能勝任企業管理工作，同時，還存在著只注重任期內經營業績的短期行為。在道德操守方面。國企的部分領導人由于資本市場業績與監管機構的考核壓力，具有收入調整及財務報表粉飾的沖動；部分領導人為了追求快速發展和高效益，忽視經營風險，并向國家轉嫁損失；部分領導人為了維護個人權威而抵制內控制度建設，或者根本不遵循內控制度等。

員工素質也是企業重要的內部控制環境因素。由于歷史原因和當前人事制度的缺陷，國有企業存在“家族式”管理和任人唯親的現象，導致員工整體素質不高，尤其缺乏具有內控方面業務知識和職業水平的專門人才，不利于內控制度的建設和發展。同時，人情關系也擾亂了正常的決策程序。造成制度失效等后果。

(四)內控制度流于形式，執行力度差

內部控制重在執行。當前，大多數國有企業都會按照政府的監管要求和本單位的具體情況制定一系列相應的內部控制制度，設立相應的職能部門，甚至嚴格地逐級、逐層地制定控制環節和控制點，將內部控制從文字上和形式上做到位了。但由于內控體系的建設和運行會帶來部門、人員和職能等的變革，觸動部分人的利益。導致內控制度在設計和執行中受到了較大抵觸。同時，由于管理層對內控制度的認識水平不一、重視程度不同，加上治理結構不完善導致內控監督不到位等問題的存在，使得許多決策和經營過程并未完全按照制度行事，造成有章不循、有制度不依、處罰不嚴、內控弱化的局面，內控制度流于形式。難以落到實處。

(五)外部監督乏力

雖然我國已形成了包括政府監督和社會監督在內的企業外部監督體系，但監督效果卻不盡人意。其主要原因一是各種監督的功能交叉、標準不一，加之分散管理、缺乏溝通，未能形成有效的合力；二是有的監督沒有按照設定的目標進行，監督弱化問題嚴重，對內部控制問題更是不報告、不追究；三是會計師事務所不規范的執業環境和不正當的業務競爭，使得中介機構的監督作用并沒有發揮出來。

二、強化國有企業內部控制的若干建議

針對以上國有企業內部控制的特殊問題，在國有企業內部控制標準建設以及貫徹實施方面。筆者認為，以下幾方面值得考慮。

(一)規范和完善法人治理結構

規范的法人治理結構為內部控制體系的構建提供了基本的組織框架。在國有企業內部完善法人治理結構必須做到職責清晰、相互制衡，要明確股東會、董事會、監事會和經理層的職責，使決策系統、管理系統和監督系統各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡。

1、要加強股東對企業運營的監督作用，避免“內部人控制”。2、要保持董事會的獨立性，強化董事會職能。在組織機構設置和人員配備方面。要做到董事會成員與經理層班子分開，董事長與總經理分設，避免人員重疊和監督弱化現象。3、要加強監事會建設，完善企業內部的管理監督機制。國有企業可以調整監事會人員的構成，由所有者代表、政府專門機構、社會中介組織和職工個人代表組成監事會，監督企業經營管理班子的經營業績和管理水平，監督其執行國家經營目標、維護國家權益的情況，檢查和了解企業財務報告、盈利水平、經營方針和重大經營決策的情況等。

(二)理順企業內部組織的關系

針對國有企業在組織結構上存在的特殊問題，需要健全國企的管理體制。合理設置管理層次，企業結構一般應控制在三層以內。以加強管理力度和提高工作效率。集團層次應建立完善的信息披露、關聯交易預警、對外擔保、重大投資決策等制度，并通過外派高管及產權代表、內控審計、業績考核、制度化流程、信息匯報與管理等方式加強對下屬企業的管控。在內控體系建設上，應強調標準化和集中化管理。加強集團層次的主導作用。建立由集團自上而下的企業內控政策與程序，形成集團統一的內控標準和內控手冊，下屬分支機構執行。同時，要明確集團層次及下屬單位在內部控制中的職責定位，界定內控綜合部門與專業部門之間的職責劃分。

(三)提升員工素質。強化管理水平

在人力資源管理方面，要改變行政任命、“任人唯親”的干部任免方式，摒棄官僚作風，建立一整套國有企業干部任命和權力牽制機制，避免最高領導的獨斷專行。在企業內部，要根據充分競爭、優勝劣汰的原則，形成任人唯賢的用人機制。為企業的發展和壯大配置合格的人才。同時。要注重提高員工素質，加強對企業員工特別是會計人員的繼續教育，以提高其工作能力，減少技術錯誤。另外，要對會計人員進行職業道德教育培訓，增強會計人員自我約束能力，為企業內部控制打下良好基礎。

(四)加強監督，確保內部控制制度有效執行

對內部控制執行情況的監督，可以分為內部監督和外部監督兩個層次。內部監督可以借助內部審計來完成。針對國有企業中內部審計職能受限的情況，應調整審計部門的設置，使企業審計部的地位高于其他職能部門，在業務上直接對審計委員會負責并向其報告工作，這種組織形式有利于內部審計作用的充分發揮。同時，還要轉變內審職能，拓寬內審領域，規范審計行為，使內審從傳統的查錯防弊型轉向現代的評價、服務和監控型；要努力改進內審方式，由原來的事后審計為主轉向以事中審計和事前審計為主，以切實加強對企業生產經營和管理的全過程、全方位的監督和評價，并要從單位實際出發。突出決策審計、經濟效益審計、內部控制制度審計和經濟責任審計等。

外部監督可以聘請會計師事務所等中介機構來完成。目前，在美國上市的公眾公司，根據《薩班斯——奧克斯雷法案》的要求，需要向投資者公開披露本公司對內部控制的評價，并且需要聘請會計師事務所對公司內部控制情況進行審計并出具審計報告。目前，我國也應進行類似的立法，要求國內企業評價自身的內部控制情況，并經會計師事務所進行審計。強化企業內部控制的外部監督