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海關(guān)是一個(gè)國家監(jiān)督管理進(jìn)出口國境的貨物、物品和運(yùn)輸工具并執(zhí)行關(guān)稅法規(guī)及其他進(jìn)出口管制法令、規(guī)章的行政管理機(jī)關(guān)。其主要任務(wù)是依照國家法令對(duì)進(jìn)出國境的貨物、貨幣、金銀、證券、行李物品、郵遞物品和運(yùn)載上述貨物、物品及旅客進(jìn)出境攜帶貨物、物品征收關(guān)稅；查緝走私；編制進(jìn)出境統(tǒng)計(jì)。這是對(duì)當(dāng)代海關(guān)的定義。然而，中國近代海關(guān)卻遠(yuǎn)非這個(gè)定義所能涵蓋。在中國半封建半殖民的歷史背景下，近代海關(guān)的業(yè)務(wù)范圍非常龐雜，不但管理海關(guān)自身業(yè)務(wù)，而且旁及中國當(dāng)時(shí)社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。因此海關(guān)史的研究雜糅近代中國財(cái)政史、對(duì)外貿(mào)易史、港務(wù)史、洋務(wù)史和中外關(guān)系史等專門學(xué)科。正是由于近代中國海關(guān)的這種特殊性和復(fù)雜性，長期以來一直是中國近代史研究的重要問題之一，得到中外學(xué)者的廣泛關(guān)注。中國近代海關(guān)是最早采用西方管理體制進(jìn)行運(yùn)作的政府機(jī)構(gòu)，管理體制以外籍稅務(wù)司制度為核心，在組織機(jī)構(gòu)、人事管理和制度約束機(jī)制等方面獨(dú)具特征。然而，這方面的研究卻稍嫌不足，某些方面甚至仍是空白。我們知道，歷史研究的過程是個(gè)不斷填補(bǔ)空白的過程，是個(gè)不斷從歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中汲取營養(yǎng)的過程。本文根據(jù)有關(guān)史料，對(duì)中國近代海關(guān)行政制度的特點(diǎn)進(jìn)行了論述，敬請方家指正。

一、中國近代新式海關(guān)的建立

清前期，東南沿海的反清復(fù)明勢力尚存，清政府在東南沿海的統(tǒng)治并不穩(wěn)固。為了鞏固?hào)|南海防，穩(wěn)定社會(huì)秩序，清政府采取“海禁”政策，嚴(yán)禁商民對(duì)外貿(mào)易。順治十二年（1655）六月，朝廷頒發(fā)禁海令，“嚴(yán)禁沿海省分，無許片帆入海，違者應(yīng)置重典”。后來，隨著東南沿海一帶社會(huì)秩序的逐步穩(wěn)定，清政府開始允許局部地區(qū)進(jìn)行對(duì)外貿(mào)易。清康熙二十三年(1684)，康熙下達(dá)開海令：“今海內(nèi)一統(tǒng)，海宇寧謐，無論滿漢人等一體，令出海貿(mào)易，以彰富庶之治，得旨允行。”康熙二十四年（1685），清政府先后在廈門設(shè)閩海關(guān)、寧波設(shè)浙海關(guān)、廣州設(shè)粵海關(guān)、上海設(shè)江海關(guān)。各關(guān)設(shè)置一名海關(guān)監(jiān)督，由戶部奏派，為海關(guān)的最高官員，管理四口的進(jìn)出口貿(mào)易。清初四關(guān)的設(shè)置標(biāo)志著中國古代市舶貿(mào)易制度的結(jié)束和海關(guān)制度的開始。四口的海關(guān)稅則由“監(jiān)督酌量增減定例”，實(shí)行定額制度（即包稅制），規(guī)定各關(guān)的年度稅收定額，由各關(guān)監(jiān)督上繳戶部，多獎(jiǎng)少補(bǔ)。以嘉慶四年（1799）為例，戶部規(guī)定的稅額為粵海關(guān)85.5萬兩、閩海關(guān)11.3萬兩、浙海關(guān)3.9萬兩、江海關(guān)4.2萬兩。這一數(shù)額的征收依據(jù)是各海關(guān)官員的申報(bào)。申報(bào)數(shù)額大概只相當(dāng)于其征課總額的40%。一般情況下，清政府只能收到征稅總額的10%。乾隆二十二年（1757）以后，清朝的對(duì)外貿(mào)易政策出現(xiàn)重大變化，從原來的四海關(guān)自由貿(mào)易改為只許廣州一地進(jìn)行對(duì)外貿(mào)易。這與西方資本主義要求擴(kuò)大中國市場的要求相矛盾，并最終導(dǎo)致鴉片戰(zhàn)爭的爆發(fā)。道光二十二年（1842），戰(zhàn)敗的清政府與英國訂立《江寧條約》。條約規(guī)定開放廣州、廈門、福州、寧波、上海五口為通商口岸，各締約國在各個(gè)口岸設(shè)置領(lǐng)事，管理本國商品的出入口稅。海關(guān)稅收經(jīng)領(lǐng)事征收轉(zhuǎn)交中國政府。清朝政府在各口岸設(shè)立貿(mào)易管理官員。但這種官員并非專任，而是由地方官或海關(guān)監(jiān)督兼任。比如：廣州由粵海關(guān)監(jiān)督擔(dān)任，福州、廈門由福州將軍兼任，寧波由寧紹臺(tái)道臺(tái)兼任，上海由蘇松太道臺(tái)兼任。咸豐元年（1851），清政府下令廢止由西方人征稅的制度，由清政府派員直接征收。進(jìn)出口貿(mào)易管理權(quán)乃一主權(quán)國家的主權(quán)體現(xiàn)。然而，清政府的海關(guān)體制不但存在著“制度上”的弊端，而且存在著“技術(shù)上”的缺陷。前者表現(xiàn)在清朝官員經(jīng)常勾結(jié)外商、收受賄賂、私定稅率，造成海關(guān)稅收制度混亂不堪，私弊盛行。各地甚至各船稅率不一，甚至有“零關(guān)稅”的現(xiàn)象發(fā)生：由中國港口開出的“空船”在抵達(dá)英國時(shí)卻滿載茶葉；從英國開來的滿載棉布的商船，在抵達(dá)中國港口時(shí)卻認(rèn)作“空船”。后者表現(xiàn)在清朝官員近代外貿(mào)知識(shí)和稅務(wù)知識(shí)的嚴(yán)重缺乏。然而，內(nèi)憂外患的清政府根本無心也無力對(duì)海關(guān)的管理體制進(jìn)行改造，在“條約口岸”的歷史背景下，中國海關(guān)的近代化注定要有外國人來解決。歷史選擇了上海作為海關(guān)改制的第一試驗(yàn)場。在太平天國起義的背景下，咸豐三年（1853）9月7日，上海小刀會(huì)突然起事，縣令袁祖德被殺，兵備道吳健彰逃到租界。上海處于無政府狀態(tài)，海關(guān)關(guān)稅一時(shí)無人征收。面對(duì)這種局面，英國駐上海領(lǐng)事阿禮國（R.Alock）與美國、法國領(lǐng)事協(xié)商，提議在局勢未恢復(fù)以前，由三國領(lǐng)事代替中國官吏征收三國商人進(jìn)出口貿(mào)易的關(guān)稅，得到了兩國領(lǐng)事的同意。于是，三國領(lǐng)事“越俎代庖”，自征自稅，命令本國商人用期票繳納關(guān)稅。英、法、美三國領(lǐng)事代征關(guān)稅稱為近代海關(guān)改制的先聲。小刀會(huì)起義被鎮(zhèn)壓以后，局勢逐漸得到恢復(fù)。咸豐四年（1854）2月9日，吳健彰在租界外蘇州河北岸設(shè)立了臨時(shí)海關(guān)，對(duì)進(jìn)出口船只征收關(guān)稅。然而就在海關(guān)開始辦公的當(dāng)天，英國商船無視臨時(shí)海關(guān)的存在，在吳淞口外裝載生絲2000包、茶葉8000箱，無稅而去。4月初，清政府在泥城的武裝沖突中戰(zhàn)敗，被迫允許英國商船自由進(jìn)出上海口岸，他國效之。上海遂成為商品自由進(jìn)出的自由港。“自由港”制度必不能為清政府所允許，這種態(tài)勢不會(huì)持續(xù)太久，遂要求各國領(lǐng)事督促本國商民在新的海關(guān)繳納稅收。阿禮國認(rèn)為“普遍走私的那種‘自由的’制度是必須覓得另一種制度來代替。”阿禮國一方面與清政府曲以逶迤，一方面竭力鼓吹建立新式海關(guān)。他認(rèn)為，新海關(guān)應(yīng)該摒棄舊有的、由“無知”的中國人征稅的制度，容許“正直而警醒的分子”進(jìn)入海關(guān)的行政組織，由“警醒”的“外國分子和中國官員聯(lián)合起來”共同管理海關(guān)。“由一位負(fù)責(zé)而可靠的外國稅務(wù)司作為三國的代表同中國行政官聯(lián)合辦事，這位稅務(wù)司由領(lǐng)事和蘇、松、太道會(huì)同委任，薪金要優(yōu)厚。”阿禮國的提議得到了美國公使麥蓮（MaLane）的贊同。咸豐四年（1854）6月21日，麥蓮在昆山會(huì)見兩江總督怡良，要求怡良贊同阿禮國的提議。怡良遂指示吳健彰盡快與英、美、法三國達(dá)成協(xié)議。6月29日，英、美、法三國領(lǐng)事與吳健彰締結(jié)《上海海關(guān)組織協(xié)定》。這是建立海關(guān)外籍稅務(wù)司制度的第一個(gè)法律文件。《上海海關(guān)組織協(xié)定》共計(jì)九條。其中，第一條規(guī)定：“茲因關(guān)監(jiān)督深知難得誠敏干練熟悉外國語言之人員，執(zhí)行約章關(guān)章上一切事務(wù)，惟有加入洋員，以資襄助。此項(xiàng)人員，應(yīng)有道臺(tái)慎選遴委，道臺(tái)亦應(yīng)予以信任事權(quán)，俾資改良一切。”雖然協(xié)定與三國共同簽署，但海關(guān)主管一職卻并非由三國人員共同擔(dān)任，而是由三國各選出一名代表擔(dān)任稅務(wù)司。阿禮國與美國駐上海領(lǐng)事穆菲（Murphy）聯(lián)合推薦法國人史亞實(shí)（ArthurSmith）為三國的代表出任稅務(wù)司。然而，法國領(lǐng)事以此事肇始、職責(zé)不明而拒絕。于是，吳健彰建議三國領(lǐng)事館各出一名人員聯(lián)合組成關(guān)稅管理委員會(huì)，共同管理海關(guān)事務(wù)。英國領(lǐng)事委任威妥瑪（ThomasFrancisWade）、法國領(lǐng)事委任史亞實(shí)、美國領(lǐng)事委任賈流意（LewisCarr）分別為三國的代表擔(dān)任稅務(wù)監(jiān)督（又稱司稅），共同主持海關(guān)事務(wù)。外籍人員入主江海關(guān)，標(biāo)志著中國近代新式海關(guān)的初步建立。威妥瑪、史亞實(shí)和賈流意成為中國海關(guān)第一批洋雇員。大清帝國的關(guān)稅管理權(quán)從此逐步淪于外人之手。在長達(dá)一個(gè)世紀(jì)的漫長時(shí)間里，近代西方的海關(guān)行政管理制度逐被步引入到中國，開始了中國海關(guān)漫長的近代化歷程。咸豐八年（1858）11月8日，中英訂立《中英通商條約善后條約》規(guī)定“各口畫一辦理”、“任憑總理大臣邀請英人幫辦稅務(wù)”。條約既已成立，遂馬上得到實(shí)施。咸豐九年（1859），江海關(guān)法籍稅務(wù)監(jiān)督愛棠（B·edan）和美籍稅務(wù)監(jiān)督費(fèi)士（W.Fish）遭到清政府解雇，督辦洋務(wù)欽差大臣何桂清任命英國人李泰國為總稅務(wù)司，李泰國（HoratioNelsonLay）任命都德為江海關(guān)稅務(wù)司，外籍稅務(wù)司制度在江海關(guān)確立。此后，在赫德（RobertHart）的領(lǐng)導(dǎo)下英國人開始在各海關(guān)建立外籍稅務(wù)司制度，到1869年這一制度在全國范圍內(nèi)已基本確立。二、近代海關(guān)的行政制度的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制（一）海關(guān)行政組織主體框架新式海關(guān)建立之初，其組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制也并不健全。從1854年外籍稅務(wù)司制度初創(chuàng)到1948年外籍稅務(wù)司制度終結(jié)，其間經(jīng)歷了一個(gè)漫長的歷史過程。在海關(guān)建制史中，1869年以前是海關(guān)建制初創(chuàng)時(shí)期。這一時(shí)期的海關(guān)行政機(jī)構(gòu)可以用下圖來表示：