前言：本站為你精心整理了解決新階段三農政策思路范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

改革開放以來，我國農村發生了舉世公認的巨大變化。但由于錯綜復雜的種種原因，我國“三農”問題的解決還遠遠未達到理想的程度。雖然長期困擾我國國民經濟發展的農產品供給不足的矛盾緩解了，但農業和農村經濟結構不合理、農業綜合效益不高、農民收入增長緩慢的矛盾日益突出；雖然我國人民生活總體上進入了小康，但還有大量的農村人口生活水平相當低下；雖然全民的教育文化水平和醫療衛生服務在穩定提高，但農村教育、醫療等基本社會事業的發展明顯滯后；雖然我們在加強農業基礎地位，改善農民生活條件上做了大量工作，但工農之間、城鄉之間、地區之間收入差距擴大的趨勢還未根本扭轉。解決新階段農業和農村發展中的各種矛盾和困難，不能就農業論農業、就農村論農村，必須認真貫徹黨的十六大和十六屆三中全會精神，牢固樹立科學的發展觀，切實貫徹統籌城鄉經濟社會發展的方針，改變原來計劃經濟體制下形成的城鄉分割的二元經濟結構。

一、當前農村發展面臨的主要矛盾和問題

當前農村經濟發展面臨的最根本、最突出的問題是農民收入增長緩慢問題。從1997年開始農民收入增長進入一個低谷期。1997-2002年農民人均純收入年平均增長3.97%，比改革開放以來24年平均值（7.33%）低3.36個百分點。可以說，現在既是建國以來農產品供應最充裕的時期，也是改革開放以來農民增收形勢最嚴峻的時期。

分析農民收入必須注意三個問題：一是觀察農民收入絕對不能僅看平均數。在農民收入平均增長速度的背后，掩蓋的一個很大問題就是，具體到糧食主產區和純農戶，相當一部分農民的收入是停滯甚至是下降的。據國家統計局提供的資料，2000-2002年，全國增收總戶占56.4%，收入持平農戶占1.6%，減收農戶占42%。二是要看到城鄉之間、不同地區之間、不同階層之間的收入差距擴大的局面不僅沒有改善，而且在不斷惡化。1997-2002年，城鎮居民可支配收入平均增長7.8%，比農民人均收入增幅高3.84個百分點，城鄉民居收入差距逐年拉大。2002年城鄉居民收入比達到3.11：1，比1978年的2.51：1擴大0.54，比1983年的1.82：1（改革開放以來最低年）擴大1.29，比1997年的2.47：1擴大0.64。三是雖然近年來農民收入出現了恢復性的增長，但基礎并不牢固，影響農民收入增長的一些根本性的、長期的、深層次的因素并沒有克服。

近年來我們進行了廣泛的基層調查，從政策層面對制約農民收入增長的深層次原因進行了分析。根據調查，我們將影響農民增收的主要因素歸納為以下幾個方面：

（一）農業增長越來越面臨明顯的需求約束

這幾年中央號召要大力調整農業結構，而從農民的角度來講，則是：種啥啥多，賣啥啥賤”。造成這種情況的深層次原因是農業增長開始面臨需求約束。從1996-2001年，城鎮居民收入每增加1元錢，用于食品的支出只有4分錢，這就是經濟學上的食品收入需求彈性，其數值只有0.04。現在市場上需求約束不明顯的農產品越來越少。中國城鎮居民的恩格爾系數已經降到只有30%，農民的恩格爾系數已經降到低于50%。自90年代以來中國城鄉居民的恩格爾系數急劇下降，這必然會在整體上影響農產品需求的擴張。農業的需求約束除了受長期的消費結構的變化影響之外，還受短期的經濟周期性波動的影響。近年來大量工人下崗，40%左右的農民收入下降，他們對農產品及其加工品的需求肯定會受到影響。從統計上看，從1998年以來城鄉居民對肉類的需求是絕對減少的。農業一旦進入了消費需求約束的階段，農業政策制定就面臨著兩大難題：第一個難題是通過增加農產品的產量來增加農民收入會變得越來越困難；第二個難題是通過提高農產品的價格來提高農民收入的潛力也會越來越小。

（二）農民非農就業不足，城鎮化進程明顯滯后，城鄉分割的二元結構體制尚未從根本上發生改變

在計劃經濟時期，我國不是隨著工業化的發展，逐步推進城市化，加速農村勞動力和人口向城鎮轉移，而是從體制、政策到各項管理制度上，都限制城鎮的發展和勞動力的流動，尤其限制農民進城就業和定居。我國工業化程度已經達到世界中等發達國家水平，但城市化程度卻只達到37.7%，比2000年世界平均城市化水平還要低10.3%。我國目前人均GDP僅有900多美元，但已經出現了嚴重的農產品需求制約，最基本的原因全是城鎮農產品消費群體比重太小。我國農民的就業極不充分，農村剩余勞動力轉移困難，最根本的障礙是城市化進程明顯滯后。2001年，我國農業GDP份額已經下降到15.2%，而農業就業份額仍高達50%。第一產業與非農產業人均創造GDP的比例，已由1990年的3.9：1，擴大到2001年的5.2：1。農村人口非農化和城鎮化進程緩慢，農民比重過大，導致農業相對勞動生產率過低，這是“三農”問題的癥結所在。

改革開放前，我國城鄉之間一直未能建立起一種良性的關系，導致城鄉二元經濟結構凝固化。在傳統的計劃經濟體制下，長期實行農產品統購統銷體制，工農產品不能平等交易，國家通過工農產品價格剪刀差，從農業部門取得了巨額的資金，農業的基礎地位長期受到嚴重削弱；在城鄉分割的二元結構體制下，城鄉之間要素不能自由流動，大量的農村勞動力被束縛在土地上，農村就業嚴重不足；由于實行農村農業人口與城市非農業人口兩種戶籍制度，造成城鎮居民與農民權利和發展機會的不平等，加劇了城鄉結構的失衡，使城鄉關系遭到了嚴重扭曲。改革開放以來，隨著市場機制的引入和作用領域的擴展，城鄉聯系顯著增強。但是，迄今為止，原來計劃經濟體制下形成的城鄉分割的二元結構體制尚未從根本上發生改變。現在農民外出就業仍面臨著不公平的環境，對農民外出就業仍然有很多歧視性的政策。這種歧視性的政策主要表現在四個方面：一是對農民外出就業的不合理的行業和工種的限制；二是對農民外出要求的各種證件太多；三是對外出民工的收費過多過濫；四是在一些地區仍存在粗暴對待民工的現象。

（三）農民稅負重，農業稅收制度不完善

目前，農村稅費制度改革的試點。工作已在全國全面推開。從試點情況看，稅費改革后，農民負擔總體上有所減輕，特別是稅費改革有利于規范農村分配關系，有利于推進鄉村機構改革，有利于改善干群關系，緩解社會矛盾。目前農村稅費制度改革仍然屬于試驗性質，這項改革仍然是在舊的城鄉利益格局還沒有從根本上得到改變的背景下進行的。農村稅費改革后，農業稅是按土地的常年總產量計征的，沒有考慮當年總收入扣除生產耗費后的實際所得，這個常年產量既包括農民銷售的商品糧，也包括農民的口糧和種子糧等。也就是說，沒有把農產品作為商品，而以農產品的產出來計稅，從而出現了有的農民種地賠錢還得照章納稅。農業稅稅率統一為不高于常年產量的7%，附加稅率統一為不高于正稅的20%，合計為不超過常年產量的8.4%。大多數地方實際執行的稅負都是8.4%。無論是與我國歷史上的農業稅率相比，還是與其他國家農民承擔的稅負相比，按土地常年總產量征收8.4%的農業稅，稅率都偏高。農村稅費改革后征收單一農業稅的辦法雖然在總體上減輕了農民負擔，但卻會造成稅負不公，在減輕非農戶和兼業農戶負擔的同時，加重了純農戶的負擔。城鎮個體戶的增值稅有月銷售額600-2000元的起征點，工薪階層所得稅也有月收入為800元的免征額。而農業稅并沒有起征點和免征額，無論土地常年產量是多少，是自用還是外銷都要納稅，按全額計征，這不符合稅收公平原則。

（四）國家對農業和農民的支持與保護體系不健全

這主要體現在：

1、國家財政支農資金投入總量不足，支農資金投入結構不合理。如果按WTO協議計算口徑，1996-2000年，我國農業支持總量分別為1083億元、1267億元、1826億元、1709億元和2200億元，分別占當年農業總產值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。按照相同的口徑，發達國家的支持水平約為30%-50%，巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發展中國家約為10%-20%。在WTO規則允許的12種“綠箱”政策措施中，我國使用了6種（政府的一般服務支出、食物安全儲備、國內食物援助、自然災害救助、生態環境保護和地區發展援助）。“黃箱”支出在1996年-1998年計算基期內年均297億元，占農業總產值的1.23%，與談判允許的8.5%（1740億元）相比，我國“黃箱”政策的支持空間還有1443億元。政府財政農業支出用于人員供養及行政開支部分大體維持在60%左右，而用于建設性的支出比重不高。在財政農業建設性資金中，用于大中型帶有社會性的水利建設比重較大，而農民可以直接受益的中小型基礎設施建設的比重較小。在政府農業投入中，直接用于流通環節的補貼過高，而直接用于生產環節的補貼很少。1998年以來，政府支農投入中，每年用于糧、棉、油、糖流通的補貼在500-700億元之間，占政府農業支持總量的30%以上。而一些關系農業發展全局的基礎性、戰略性、公益性項目，如農業品質改良、重大病害控制、食品安全保障、社會化服務體系建設等，或者沒有財政立項支持，或者缺乏足夠的投入保障。財政農業支出實行分塊管理，部門分割嚴重，有限的資金不能形成合力，資金使用效果差。

2、農村資金嚴重外流，農戶和農村中小企業獲得貸款非常困難。農村信用社是農村資金外流的重要渠道。1978-2000年期間，通過農村信用社農村資金凈流出4519.2億元。農村信用社凈流出資金中有一部分以存款準備金、轉存銀行款的形式流向中央銀行，還有相當部分的農村資金被農村信用社通過購買國債和金融債等方式大量轉移。郵政儲蓄機構的性質決定了它只吸收存款，資金轉給人民銀行，自己不發放貸款。近年來由于郵政儲蓄轉存款利率水平過高，為4.131%，高于金融機構在人民銀行1.89%的存款利率，且無任何風險，儲蓄規模迅速增加，到2002年12月郵政儲蓄存款余額為7369億元，其中65%來自縣及縣以下地區，鄉鎮及所轄農村占34%。

90年代中期以后，隨著農業銀行商業化改革進程的加快，農業銀行金融資源的配置不再局限于農業和農村，其機構網點正逐步從農村收縮，農貸款的增幅趨緩，占比開始下降，業務也日益向城市和工業靠攏。目前，農業貸款僅占農業銀行各項貸款余額的10%，農業銀行支農力度減弱。雖然農村信用社是直接覆蓋廣大農村、網點眾多的正規金融機構，但為農戶提供的貸款非常有限。據統計，全國農戶貸款面為25%。農業貸款占農村信用社貸款的比重1990年為46.2%，2000年降低到34.2%。在各大商業銀行紛紛撤出農村以后，僅靠農村信用社系統的信貸實力，根本無力解決農民貸款難的問題。作為專營農副產品收購資金的供應和管理的農業政策性金融機構，隨著糧棉購銷市場化進程加快，糧棉流通領域政策性經營空間縮小，農業發展銀行糧棉收購貸款業務量出現大幅下降，農業發展銀行支農作用明顯弱化。

（五）農村義務教育，醫療衛生、社會保障等社會事業發展嚴重滯后

1、農村義務教育投入格局與我國當前的整體財政分配格局極不適應。總體來看，我國農村義務教育的投入是不斷增加的，從1994年的485.5億元增加到2000年的919.97億元，其中預算內農村義務教育經費支出從1994年的286.8億元增加到了2000年的597.66億元。但是，我國財政預算內衣村義務教育投入嚴重不足。1994-2000年，預算內農村義務教育經費占農村義務教育經費總額的比重為57.7%。長期以來，我國政府間教育投入的大致格局是：中央和省級的教育投入主要用于高等教育，較少用，于基礎教育；基礎教育投入的職責基本上由基層政府承擔，特別是農村基礎教育投入主要由縣鄉政府承擔。中央和省級政府對義務教育只承擔補助貧困地區和少數民族地區的責任。根據我們對湖北省襄陽縣、河南省鄢陵縣和江西省泰和縣的專題調查，襄陽縣1991-2002年教育經費中各級財政預算撥款占40.7%，其中，鄉級財政占到了34.4%，縣財政占到了6.3%，省級以上財政專款僅占0.1%。泰和縣2000年教育經費中各級財政預算撥款占58.9%，縣財政占13.3%，鄉級財政占到了45.7%，全縣教育投入中來自省級以上的財政專款正常年份只有20萬元左右，從2001年開始有中央下撥的危房改造專款135萬元。鄢陵縣2000年教育經費中各級財政預算撥款占58%，縣財政占9.2%，鄉級財政占到了48.3%，來自省級以上的財政專款幾乎沒有。從三個縣的情況看，教育支出約占縣級財政支出的50%左右，而在鄉鎮一級則占75%左右。應當看到，過去隨著義務教育管理層次逐漸下放，基層政府和農民承擔了發展農村義務教育的主要責任，這種分級辦學體制在加重了基層政府和農民負擔的同時，在客觀上也遲滯了農村教育的發展，造成了農村與城市之間以及地區之間義務教育機會不平等的延續乃至擴大。2001年6月國務院公布《關于基礎教育改革與發展的決定》，明確了縣級政府對本地農村義務教育負有主要責任，要求教師工資由縣級政府負責統一發放。2002年4月中央又強調指出，農村義務教育要實現從主要由農民承擔轉到主要由政府承擔、政府的責任從以鄉鎮為主轉到以縣為主兩個重大轉變。農村義務教育“以縣為主”的管理和投入體制的確立，對解決當前農村義務教育發展面臨的突出問題和困難發揮了重要的作用。但也應看到，中西部地區相當一部分縣、市，經濟發展水平不高，政府財力薄弱，基本上是“吃飯”財政，由縣級政府負責統一發放教師工資仍面臨著很大的困難。

2、農村公共衛生和預防保健工作薄弱，廣大農民缺乏基本醫療保障。很多地區鄉村衛生服務機構設施條件差，經濟效益較差，難以吸引高素質的衛生人員。政府衛生預算支出在城鄉之間的分配極不合理。1991-2000年，政府農村衛生預算支出累計只有690億元，僅占政府衛生總預算支出的15.9%。1991-2000年期間，我國政府衛生預算支出增加了506.71億元，而用于農村的衛生支出只增加了63.08億元，僅占12.4%。由于農村公共衛生服務資金嚴重不足，許多公共衛生服務項目必須通過收費彌補服務的成本，影響了計劃免疫、婦幼保健等公共衛生服務項目的開展，導致近年來部分地區兒童計劃免疫任務不能完成等問題。農村中某些已經得到控制的地方病、傳染病的發病率出現了反彈甚至死灰復燃。一些農村地區職業病和環境污染所致疾病明顯上升，對農民健康造成新的威脅。改革以前，有85%的農民參加了合作醫療，

但20世紀80年代以后，合作醫療大面積滑坡。現在只有10%的村有合作醫療，而且主要集中在發達地區。1991-2000年我國農村衛生總費用中政府投入比重由12.54%下降到6.59%，社會衛生投入從6.73%下降到3.26%，而同期農民個人支出從80.73%上升到90.15%。目前，廣大農民缺乏基本醫療保障，基本上處于自費醫療的狀態。由于缺乏醫療保障體系，農民的醫療費用大幅度上升，明顯超過子農民的承受能力。1991年到2001年，農村衛生費用年均增長12.8%。而農民的收入增長率僅為7.7%。目前，農民看不起病、因病致殘、因病返貧的問題在貧困地區十分突出。

3、農村目前除養老保險和醫療保險在小范圍進行改革試點以外，其他社會保障項目基本上沒有建立起來。長期以來，我國城鄉社會保障制度處于分割狀態。在城鎮，我國已初步建立起了包括企業職工基本養老保險、職工基本醫療保險、最低生活保障等在內的社會保障制度的基本框架。與城鎮社會保障制度相比，農村社會保障制度的建設還非常薄弱。農村目前基本上是依靠以集體土地承包經營為基礎的家庭保障模式，農村社會保障仍然是以國家救濟和鄉村集體辦福利事業為重點，除養老保險和醫療保險在小范圍進行改革試點以外，其他社會保障項目基本上沒有建立起來。

（六）農村市場經濟體制還有待完善

這突出表現在三個方面：

1、農村土地制度不夠規范。一是農村土地使用權流轉制度不夠健全。主要是一些地方采用行政手段，直接收回農民的土地承包權，搞強制性的土地流轉；有的地方在收回農戶承包地后，甚至不對農戶作任何經濟補償。二是現行土地征用地制度對農民明顯不公。現在農民上訪中有60%與土地有關，其中30%又跟征地有關。現在征地問題已經成為農村很尖銳的矛盾。從1987-2001年全國征用耕地2，400萬畝，因為征地有3，400萬農民失去土地或部分失去土地。現在地方政府的口號是“吃飯靠財政，發展靠土地”，要“以地聚財，經營土地，經營城市”。現在國家每征一畝地，鐵路、公路給農民的補償是5，000-8，000元。我們現在一些重大的基礎設施建設，征地款都沒有打足。工商業用地對農民的補償一般是每畝2-3萬元，發達地區是3-5萬元，而且這些錢不是直接補償給農民本人，征地款到村里之后如何分配又是一個很尖銳的問題。農民講基層政府在80年代是“吃肚皮”，因為當時最富的單位是搞計劃生育的，鄉一級政府的計劃外收入主要靠計劃生育罰款。現在則是“吃地皮”。現行的征地制度有三個問題，第一是征地范圍過寬，很多征地不是為了公共利益，比如搞房地產；第二是對農民的補償太低；第三是對失地農民的安置問題，現在采取“一腳踢”的辦法，一次性給予補償金之后就不再管了。在一些城鄉結合部，出現了所謂的“四無農民”，即“種田無地，就業無崗，社保無份，告狀無門”。這種情況已引起了中央的高度重視。

2、農民進入市場的組織化程度低。中國現有的農民合作經濟組織包括社區集體經濟組織、專業合作經濟組織、供銷社和信用社等。政府發展農民合作經濟組織，采取了“兩條腿走路”的方針，一是改造舊的農民合作經濟組織，即主要是對農村供銷合作社進行改造，使之成為農民的合作經濟組織。1995年中央在《關于深化供銷合作社改革的決定》明確要把供銷合作社辦成真正的農民合作經濟組織。二是發展各種新型合作經濟組織。根據農業部農村經濟體制與經營管理司統計，目前，全國建立了14萬個比較規范的農民專業合作經濟組織，其中包括的各種形式的專業協會、專業合作社和股份合作社。直到今天，真正意義上的農民合作經濟組織并沒有形成大的氣候，在為農民提供技術、信息、資金、物資和產品銷售服務等方面發揮的作用還很有限。目前各種類型的農民專業合作組織普遍存在規模不大，覆蓋面小，實力薄弱，管理制度不健全和穩定性較差等問題。社區集體經濟組織主要承擔政府下達的各項任務，帶有比較濃厚的行政色彩，大多數鄉村集體組織往往只具備對社區內部事務進行管理的職能，而明顯缺乏對農戶提供服務的功能。1995年中央5號文件《關于深化供銷合作社改革的決定》明確要把供銷合作社辦成真正的農民合作經濟組織。從實際情況看，盡管供銷社在探索“民辦”體制方面行了探索，但由于歷史包袱太重、人員過多、管理不善、機制不活等各個方面的原因，供銷社無法參與市場競爭，經營萎縮，虧損嚴重，在農村流通領域的主渠道作用已基本喪失。目前，相當一部分基層供銷社實際上已經名存實亡，喪失為農民服務的能力。在體制上沒有真正代表農民利益的組織和團體。建立農民協會的設想雖然80年代末就提出來了，但一直沒有付諸實施。

3、糧食流通體制改革嚴重滯后。糧食流通體制存在的主要問題有：國有糧食企業政企不分、政策性業務和商業性業務不分、儲備和經營不分的現象仍然非常普遍；我國糧食的統一市場還未形成；國家貯備糧功能定位不明確，儲備規模過大，成本過高，時效性差；糧食部門冗員負擔重，虧損掛帳數額巨大，難以消化。

二、解決我國“三農”問題的政策思路

對于解決“三農”問題，應該說中央的思路越來越明確。1998年中央就提出了農業和農村的發展進入新階段的科學判斷；1999年中央提出新階段農業和農村發展的主要任務是推動農業和農村經濟結構的戰略性調整；2000年又提出農業結構戰略性調整的核心目標是增加農民收入；2002年中央提出增加農民收入要采取綜合性措施“多予、少取、放活”；2003年中央又提出要把解決“三農”問題作為全黨工作的“重中之重”。這是新的中央領導集體在“三農”問題上的鄭重承諾。黨的十六報告明確提出了“統籌城鄉社會經濟的發展”的重要論斷，提出了解決“三農”問題的指導思想。十六屆三中全會又進一步提出了統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求的新的發展觀，這就為解決新階段的“三農”問題指明了方向和道路。

（一）確保國家糧食安全，推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合效益和競爭力

2000年至今，糧食已連續4年產不足需。今年的糧食總產量可能要跌至8800億斤至8900億斤。在這種背景下，糧食安全成為人們關注的問題。應清醒看到，如果今后糧食繼續減產，糧食產需缺口在現有水平上繼續擴大，就可能出現糧食供求偏緊的局面。從中長期看，由于人口增加，耕地減少，城市化加快，人民生活水平提高，我國糧食需求將呈剛性增長，糧食供求關系將是偏緊的。糧食是關系國計民生的特殊商品，確保糧食安全是一項長期的戰略任務。我國糧食問題從總體上要主要依靠自己解決，完全自給自足或依賴他人都是不可取的。因此，今后幾年糧食政策應由過去幾年適當控制糧食產量轉向促進糧食產量的合理回升，以保持糧食供求的基本平衡。要把保護和提高糧食生產能力作為確保國家糧食安全的基礎。必須要嚴格控制各類建設用地對耕地尤其是基本農田的侵占。要積極研究和推廣先進的農業節水技術，同時，提高我國水資源的利用率。要強化糧食增產的科技支撐體系建設。國家對糧食生產的支持和保護，應主要體現在對糧食主產區的支持和保護上。現有的各種國家支持農業的投資要向主產區傾斜。而且，要進一步研究開辟支持主產區的新的專門資金來源渠道。

推進農業結構的戰略性調整，必須研究擴大農產品需求問題。擴大需求主要是兩個問題：第一是加快農產品加工業發展。沒有中間需求，沒有農產品加工業的帶動，農業結構的調整是很困難的；第二是擴大出口。農產品出口對帶動農業結構調整、增加農民收入發揮著越來越重要的作用。現在我國農產品出口面臨的最大的問題是技術壁壘。要盡快解決出口農產品質量不高，加工程度低，相關政策支持和服務不夠問題，著力提高出口競爭力，積極應對復雜的國際農產品貿易環境，力爭使農產品出口上一個新臺階。

（二）加快農業剩余勞動力轉移的步伐，加快農村人口的城市化進程

增加農民收入，關鍵要解決好農民的就業問題。要繼續發展農村二三產業，重點發展農產品加工業，發展勞動密集型產業，發展服務業。農民過去是棋盤上的一顆棋子，沒有流動的活性，改革就是要讓農民具有活性，能夠自由流動。要取消針對農民工制定的限制性就業政策，公平對待民工。各級政府要取消對企業使用農民工的行政審批。簡化農民外出就業手續，取消專對農民工設置的各種不合理的證件，清理各種針對農民工的不合理收費。要建立覆蓋城鄉的職業教育和培訓體系。現在中國流動人口有1.4億左右，有些人已經在城市居住了很多年，但仍然不能融入到城市中。要完善對流動人口的管理制度，加大戶籍制度改革力度。城市發展規劃和社會各種公共服務規劃應該有效服務于全社會，而且，應當將外來人口的管理費用納入財政預算。大中城市要進一步放寬農民進城落戶的條件，允許外來人口按職業或者居住地入戶。農村居民在城鎮就業并落戶后，在住房、參軍、子女入托，入學等方面享受與當地城鎮居民同等的待遇，履行相應的義務。農村居民在城鎮就業并落戶的，在沒有納入城鎮社會保障體制前，可繼續保留土地承包權，并可享受原集體資產的收益分配，繼續保留農村的宅基地使用權。戶籍制度改革的目標是允許農民自主進城定居，讓戶口只具有標志居住地的意義，在戶口失去特殊福利含義的條件下實現城鄉居民的平等權利。這樣有利于從根本上解決城鄉居民兩種身份、就業和待遇不平等的問題，有利于城鄉經濟協調的發展。

（三）逐步降低農業稅稅率，創造條件建立統一的城鄉稅制

十六屆三中全會明確提出了這樣的要求。就糧食生產而言，農民從中獲得的利潤是微小的，甚至是無利可圖的。稅費改革后按土地常年總產量征收8.4%的農業稅，根據我們的調查，這樣高的稅率，幾乎抽走了糧食生產的全部剩余。也就是說，小規模的糧食生產基本上無稅可征。在農業稅的稅基中，包括下農民的口糧、農民的醫療支出等，對農民用于基本生存的收入征稅是不合理的。這說明在稅收制度上對農民明顯不公。“以稅惠農”的辦法最能保證農民直接受益。世界上只有極少數國家在生產環節向農民征稅，絕大多數國家都是城鄉統一稅制，對農業不單獨收稅。現在正在試點的農村稅費改革，實質上是對傳統農業稅制進行的改良。目前農村稅費改革試點方案所要達到的目標還不是最終目標。我國農業稅制度改革的總體思路是：適應社會主義市場經濟的需要，按照建立公共財政體制和現代稅制的要求，逐步減少、以至完全取消專門對農民設置的稅制體系，使農民作為納稅人取得與其他社會成員平等的納稅地位，逐步統一城鄉稅制。考慮到現階段我國經濟發展水平和國家財政的承受能力，建立城鄉統一的稅收體系，可以采取分步到位的方式。農業特產稅的總額已不足我國目前財政總收入的百分之一。在近年財政收入每年以兩位數增長的背景下，應該說，除少數地區外，絕大部分地區已經完全具備了取消農業特產稅的條件，中央已決定取消農業特產稅。考慮到一下取消農業稅對財政影響大，可由中央統一確定分期減征幅度，逐步降低農業稅稅率，比如，可將農業稅稅率每年遞減，力爭及早實現取消農業稅的政策目標。農民作為一個社會階層，應該有納稅義務，取消對農民單獨征稅的稅種后，把農民的稅收負擔納入相應的稅收系統。可以對農民征收所得稅。由于個人所得稅設置了免征額，可以將絕大多數農民排除在征稅范圍之外，只有規模化經營的有收入所得的農業生產者才承擔稅負。取消農業稅后，還可以把農產品稅納入增值稅體系。

（四）調整國民收入分配結構和財政支出結構，繼續加大財政對農村和農業的支持力度，切實改進對農業和農村經濟的金融服務

建立財政支農資金穩定增長的機制，關鍵是要增加投入總量，并優化財政支農資金使用結構。按照建立公共財政體制的要求，要調整財政支農資金的使用方向，轉變補貼方式。要逐步減少對流通環節的補貼，要將主要農產品市場風險基金（如糧食風險基金）轉為對農民的直接收入補貼。要充分利用WTO的“綠箱”政策，增加農業科研和推廣、質量安全和檢驗檢測，農產品流通設施、農民培訓等方面的投入。逐步將縣以下以改善農民基本生產條件和生活質量為重點的中小型基礎設施建設納入各級政府基本建設投資的范疇。

近年來，農村資金嚴重外流；農業銀行支農力度減弱，農業發展銀行支農作用弱化，農村信用社獨木難支，農戶和農村中小企業獲得貸款非常困難，農村金融機構不良貸款占比較大，農村存在較高的金融風險，從根本上解決當前我國農村金融中的突出問題，必須以促進農村金融市場的發展為目標，推行農村金融體制的整體改革。農村金融體制改革的重點：一是解決農村信用社普遍存在的所有權不清晰、法人治理結構不完善、管理水平較低以及缺乏有效的激勵機制和內部人控制等問題；二是通過加強對金融中介的監管，放松利率管制等，創造一個促進農村金融市場發展的有利環境：三是重新對農業銀行、農業發展銀行和農村信用社進行功能定位和調整，建立一個更完善、更有活力的真正為“三農”服務的農村金融體系。此外要從農村實際出發，研究有利于增加農戶和企業貸款、有利于改善農村金融服務的其他途徑和辦法。

（五）繼續加大政府對農村義務教育的支持力度，切實改進農村公共衛生服務，逐步縮小城鄉社會保障水平的差距

長期以來，公共財政對農村社會事業的支持有限。要讓公共財政的陽光普照廣大農村，讓公共財政的雨露滋潤億萬農民。解決公共財政對農村和農民的支持問題，必須逐步增加對農村教育、農村醫療衛生和社會保障等社會事業的支持力度。

目前，98%的縣已經將農村教師工資發放上收到縣，最近兩年政府對農村義務教育的支持力度明顯加大。去年農村義務教育總投入中政府預算內支出占到了78.2%，中央財政的投入占到了農村義務教育總投入的28%。即使現在農村義務教育投入中政府投入已占了大頭，也應該清楚，這種投入還是低水平的，遠不能滿足農村義務教育發展的要求。由于過去欠帳多，農村義務教育發展面臨的一些突出問題遠沒有得到解決，如拖欠教師工資問題、學校公用經費不足問題、大量危房問題、教育負債問題等。在教育投入中，投入小學的社會收益率是最高的。而國際經驗表明，政府將錢投在補貼學生的學費和課本費上，效果會更好。1907年日本就實行了6年的免費義務教育，1947年又實行了9年免費義務教育。優先發展教育100年前就成為日本的基本國策，這是日本成為經濟強國的重要原因。最近國務院關于農村義務教育的文件提出爭取2007年農村困難家庭享受“兩免一補”。就我國的總體經濟實力和財力來講，今后應該有能力在免除農村義務教育學雜費和書本費方面，逐步實行免費的義務教育方面走的更快些。實現這一目標，要求進一步加大中央和省級財政對農村基礎教育的支持力度。

中央已明確要求今后中央及地方政府每年增加的衛生事業經費主要用于發展農村衛生事業。這是從增量角度增加農村衛生投入的重要舉措。應當看到，目前，農村衛生投入的大頭在地方政府，由于相當一部分縣鄉財政保工資都困難，每年對農村衛生增加的投入十分有限。實踐證明，如果不對目前的衛生籌資體制進行改革，政府所提出的所有的農村衛生目標的實現都要大打折扣，不同地區之間的差距就不可能縮小。對農村衛生籌資體制進行根本性改革，一是要在中央和地方各級政府之間合理界定責任；二是要在城鄉之間公平分配衛生資源，三是要完善中央對貧困地區的轉移支付制度。

政府的主要職責應是強化農村公共衛生服務。在農村地區，近60%的門診服務消費是由村衛生室或私人診所提供的。僅有四分之一是由鄉鎮衛生院提供，而其他的14%由縣級和市級醫院提供。國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定提出，村衛生室承擔衛生行政部門賦予的預防保健任務，提供常見傷、病的初級診治等職能，但目前對村級衛生機構幾乎沒有財政支持。要對鄉衛生院重新定位，并增強公共財政對村級衛生室的支持。

中國農村人口多，政府財力有限，短期內難以在農村建立覆蓋面很寬的醫療保障制度，只能把有限的資金用于最急需的地方。而對廣大農民來說，疾病威脅主要是重大疾病，這是他們無力承擔的風險，發展大病統籌合作醫療是適應農民要求的。要將建立以大病統籌為主的互助合作醫療制度作為完善農村醫療保障制度的重點。大病統籌互助合作醫療制度的建立必須與農民的承受能力相適應，堅持自愿原則。完

善其他形式的農村合作醫療制度。條件成熟的農村地區，也可以鼓勵農民參加商業醫療保險。

完善農村社會保障制度，要從中國農村的實際出發，堅持城鄉一體化的政策導向，堅持分階段、逐步完善的原則，堅持地區差異原則，加大政府對農村社會保障的投入力度，優先解決農民的基本生活保障問題，建立多層次的農村社會保障體系，逐步縮小城鄉社會保障水平的差距，最終建立城鄉一體化的社會保障體系。要探索加快建立農村最低生活保障制度。最低生活保障是國民應該享有的基本權利，因此必須重視農民最低生活保障的建立。可以先從經濟發達地區起步，最終建立城鄉一體化的最低生活保障制度。要堅持家庭養老保障與社會養老保險相結合的制度，逐步提高社會化養老的程度。要把符合一定條件的農民工納入城市社會保障的范圍。農民工社會保障應按照他們的實際需求分階段、分層次、逐步推進。工傷保險制度是幾乎所有建立了社會保險制度的國家普遍優先考慮的保障項目，工傷保險制度應當作為我國最基本的社會保障項目盡快予以確立。國務院2003年4月27日公布的《工傷保險條例》擴大了保障范圍，將農民工包括在內，這個《條例》的實施，將使得農民工和城市企業職工在工傷保險面前不再有差別。對于已經在城市中有穩定的工作、穩定收入的進城農民，可逐步納入城市社會保障的范圍。

（六）在堅持農村家庭承包制度的基礎上，進一步推進農村的組織創新和制度創新

無論農村的組織和制度怎樣創新，土地承包關系的穩定是基礎，要依法確保農民的土地財產權。農民失地失業是將來中國社會穩定的最大威脅。我們的政策就是要讓農民保留一塊土地，讓他們能夠在城鄉之間雙向流動。

進一步完善農村土地制度，要明確界定農民土地承包權，增加國家對農民的產權保護，使農民形成長期的預期。建立“依法、自愿、有償”的土地流轉機制。土地承包權流轉要建立在長期穩定家庭承包制度的基礎下，在承包期內，不能采取強制手段，直接收回農民的土地承包權，重新進行土地發包。我國的基本國情決定，在相當長的時期內，土地是農民最基本的生活保障，要充分認識農村土地使用權的流轉和集中長期性。改革現行的征地制度，既要著眼于控制耕地征占規模，更要著眼于保護農民合法利益。要縮小征地范圍，提高征地補償標準，改革征地補償方式，積極引導集體非農建設用地的流轉。目前世界大多經濟發達國家或地區將土地市場價值作為征地補償依據，為了切實保護農民利益，必須以土地的市場價值為依據，實行公平補償，不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。征地補償的形式可以多樣化，比如，貨幣、就業安置、社會保險、企業股份等。在公共利益之外的非公益性用地，不再動用國家征地權力，而是在土地利用總體規劃和農地轉用年度計劃的控制下，改為征購。要修改相應的法律法規，除國家非盈利性公益事業用地先征為國有外，其它類型的土地都應允許在不改變集體土地所有權性質的前提下進行集體非農建設用地流轉。

積極引導農民走向多種形式的聯合與合作，是改革以來的一項基本政策。發展農民新型合作經濟組織，要尊重農民的意愿和選擇。要大力發展各種類型的農民專業合作組織，為農民提供科技、信息、資金、物資和產品銷售等服務。供銷社的改革，不應再過多地強調恢復其合作制的性質，而應該從各地農村的實際情況出發，因地制宜的推進。探索和支持以龍頭企業為主體，在自愿互助的基礎上建立各種農產品行業協會和社會性中介組織。

糧食流通體制改革的重點是放開糧食收購市場，促進糧食市場價格機制的形成。要深化國有糧食企業改革，把政策性經營和商業性經營的機構、經費和業務分開，國有糧食企業同其他企業一樣實行公平競爭。要加快糧食市場體系建設，促進全國統一市場的形成。要全面糧食放開經營后，一定的價格波動是必然現象，當糧價下跌時，會給生產者帶來風險。為了保護糧食生產和糧農利益，糧食流通體制改革要處理好放開收購市場、推進國有糧食企業改革與保護主產區和種糧農民利益的關系，要對農民給予直接補貼，而且要盡可能提高糧食風險基金中用于直接補貼農民特別是種糧農民的比重。公務員之家版權所有