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毫無疑問，對鄉鎮政權的評價，在當前媒體和學界幾乎全是負面的情況下，就不難形成一邊倒的結論：鄉鎮政權是加重農民負擔的“罪魁禍首”。鄉鎮政府對于加重農民負擔等問題的確負有責任，但從本質上來講，三農問題究竟有多少可以罪責于鄉鎮呢？

一、強勢的城市權力大舉進入了農村。

隨著承包制后農村經濟的全面繁榮，農村曾一度成為了中國經濟的發動機。那時，“老大靠了邊，老二分了田”；“老二”的農民在城里的工人“老大”面前揚眉吐氣，伴“農”得雨，就連鄉鎮干部也被社會稱為吃得香的“香”干部。這樣的好日子沒過多久，居住在城里的政策制訂者們，迅速出臺了名目繁多加強對農村管理的法律法規，從縣城到京城的各個居住在城市的強勢部門紛紛印發紅頭權力文件，大舉進入了鄉村。而這些國家法律政策的制訂，采納的更多的是政府行政主管部門的意見、上層的意見、專家的意見，考慮的也多是部門的權威、部門的利益，而很少采納農民的意見和鄉鎮的意見，很少考慮農民的利益和鄉鎮的利益。

尤其是后來這些強勢的城市壟斷權力和強勢的城市壟斷資本高度融合，對各級政府制定政策的影響越來越大。他們通過對媒體和學界提供支持與贊助的方式為他們說話，甚至游說“人大”為他們立法；更何況這些強勢的權力部門本身就有制訂行政法規的權力。從中央的各部委開始，到省、市、縣的各個部門，均相繼出臺了有利于部門利益、有利于部門管理、而不符合實際情況、不方便群眾、不易于基層操作的、對農民和鄉鎮政權具有很強約束力的法律法規政策文件。隨著一系列法律法規的出臺，各個部門招兵買馬，相繼在鄉鎮建立了各部門系統相對應的站所機構，也就是所謂的“七站八所”。就這樣，強勢權力部門迅速占領了農村各種利益的關鍵領域，實現了城市“權力”的全面下鄉。

二、瓜分鄉鎮權利爭奪鄉村資源。

盡管地方各級人民政府組織法至今沒有廢止，這些法律規定本該屬于鄉鎮政權的職能，城市的各個強勢權力部門，通過這種“條塊分割”的體制，以法律為后盾，依托設在鄉鎮的七站八所，在“依法行政”的名義下進行肢解，瓜分鄉鎮權利以爭奪鄉村資源。因而，鄉鎮政權就演變為城市的強勢權力設在鄉村社會的“聯合國”組織，“七站八所”是各個強勢部門派駐在“聯合國”的代表機構。于是，便造成了互相扯皮，互相推諉，權歸部門，責歸鄉鎮，殃及農民的局面。

諸如教育部門憑借《義務教育法》，對鄉鎮：先要求鄉鎮政府組織農民集資辦校，辦好學校之后，資產移交給教育部門，債務卻留在鄉鎮政府，而鄉鎮的巨額債務至少有三分之一以上是由于中小學校的危房改造和教育附加的短收而造成的；對農民：學生還是那樣讀書，老師也還是那樣教書，可不僅要人平攤派教育附加，連學雜費也要翻幾番，使農村中小學生的輟學率遠遠高于《義務教育法》出臺以前。

林業部門憑借《森林法》，對鄉鎮：植樹造林是政府的義務，森林防火重于泰山；對農民：林業規費高得使農民砍樹連的工資都賺不到，所以，鄉鎮政府是再也無法組織大規模的植樹造林了；特別是一旦出現森林大火，農民寧愿看火燒山也不愿上山滅火。

計劃生育部門憑借《計生條例》，對鄉鎮：法律規定省市縣的計劃生育主管部門擁有計劃生育的強制執行權、行政處罰權以及社會撫養費的征收權等權利，而管理的責任卻在鄉鎮政府，而且要在尊重人權的前提下把結扎、上環、流產、引產落實到位和社會撫養費代征到位，這幾個“到位”構成了“一票否決”鄉鎮的硬指標；對農民：使有錢人生二胎四胎無妨，無錢人舉家出外流亡；那些舉家外出打工占本地青壯年絕大多數的育齡群體，哪怕是天南地北，省市縣計劃生育考核方案卻要求鄉鎮政府促使他們一年要每隔一季度回鄉查孕一次，其余寄回查孕證明；這樣不便民的管理措施，往返昂貴的車費誰能為之承受？

水利部門憑借《水利法》，對鄉鎮：要鄉鎮組織農民自己投資投勞出田出地興建或維修水庫河壩；對農民：要每畝每年交40多元的水費。

電力部門憑借《電力法》，對鄉鎮：先要求鄉鎮政府組織農民集資辦電，且資金缺口由鄉鎮財政補足，叫做“人民電力人民辦，辦好電力為人民；人民沒錢怎么辦？人民有難政府上”。對農民：人平集資100多元辦電，再交每度2元左右的高價電費，特別是在近三年出臺的網改和戶改政策，所有由農民和鄉鎮集資創辦的電力設備，在農民每戶上交電力部門200元戶改費的前提下，要全部無償移交給了電力部門才能有資格進行網改。

交通部門憑借《公路法》，對鄉鎮：要想富，先修路，要求鄉鎮政府組織農民集資修路，特別是當今中央撥巨款作為民心工程的油路“鄉鄉通”，每公里撥了35萬元，可仍然要鄉鎮每公里配套資金數萬元，還要每公里出資十多萬元搞好路基才能得到“鄉鄉通”的申請資格；而這筆款項是不容許向農民集資的，為了得到中央的每公里的35萬元投入地方基礎設施建設，為了不因錯過機遇而成為歷史罪人，鄉鎮政府只得咬牙四處借貸和募捐。對農民：修好路后，無論是農用貨車還是拖拉機摩托車，統一要向交通部門交養路費。

還有其他部門及其法律法規，每一部法律法規后面都保障著部門的利益和權力特別是向農民收錢的權力，每一部法律法規后面都養了一大隊人馬。這樣一種“政府是部門的政府”的局面，實質上是國家的權力部門化，部門的權力利益化。鄉鎮與同科層的部門相比，中央沒有“鄉鎮工作部”，省市各級也就沒有相應的部門，所以鄉鎮政權除了那個只保障省市縣政權而不保障鄉鎮政權的地方人民政府組織法外，只有從上到下滾滾而來的義務，而利益和權力沒有法律保障。

三、政策不配套使鄉鎮權處于兩難境地。

1、近幾年的農村政策互相矛盾。一方面，中央各部委出臺了一系列面向農民收錢的文件，比如鄉統籌（農民負擔條例）、特產稅（農稅條例）等等，容許了各級政權積極行政，就等于授予了向農民增加負擔之“矛”，作為國家機關的抽象行政行為，自然應該具有很強的約束力，因而這個“矛”必然是無堅不摧的；而另一方面，黨中央國務院相繼出臺了一系列減輕農民負擔的文件，并授予農民有權拒交不合理負擔這個保護農民免受傷害的“盾”，這個“盾”自然應該是無堅能摧的。這一對“矛”“盾”就這樣在最底層的鄉鎮尖銳地碰在一起了！一旦出現群體事件，就處分、犧牲鄉鎮干部。

2、有些政策在執行中很難把握。諸如農民負擔按不超過人平純收入的5%征收，這就在實際中就很難確定，而要農民認同的標準就更難。又如稅費改革，一畝地的產量誰能夠在產前核定呢？誰又能夠對千家萬戶的農戶進行產后核定呢？而且又是一定多年，農民怎么可能配合？如果一旦糧食市場大量過剩農民休耕也要交稅嗎？那么這個稅費改革的政策就規定了農民只有生產的權力，沒有不生產的權力，虧本也要耕種。還有就是山區的農戶只有人平三、四分地，自產自給也要交稅嗎？農民說稅費還是按人平分攤，因為耕地是按人口平分的。所以稅費改革在具體實施的過程中矛盾重重。

3、上級出臺的一些惠民政策，只給政策不給錢。特別是鄉鎮，什么都好說，就是沒錢。如義務教育，事關國計民生的大事，全社會都認為很重要，可具體落實需要錢，學校的危房改造要錢，教師工資要錢，但這個錢卻要發不出工資的“窮土地爺”鄉鎮出，財大氣粗的國家和省府只對城市教育感興趣。這樣一些上面請客鄉鎮買單的政策，可以說是惠而不實，但在農民眼里，鄉鎮政府就是國家，上面的政策是好的，好經卻給鄉鎮這些歪嘴巴和尚念歪了。而干部認為是上面把鄉鎮政權逼上梁山，各個上層部門向鄉鎮下達了一個個硬性指標，不向農民收錢就會“一票否決”，而向農民收錢增加農民負擔同樣是“一票否決”，無路可走就只有鋌而走險，一些不該發生的事情就這樣發生了。

四、財政包干體制加速了鄉鎮的財政危機。

1、鄉鎮財政為上級城市財政輸血。財稅任務是實行各級政府負責制，到鄉鎮以后就是由鄉鎮負最后的責任，也就是說必須由鄉鎮確保任務完成。由于農民的抗拒，完成國稅、地稅、農稅三塊任務至少有30?60%的缺口，這個缺口就是鄉鎮財政為縣級以上的各級城市財政填補的黑洞，填補的來源包括銀行貸款、民間借款、干部工資、拍賣資產、甚至計劃生育罰款。有個學者是如此地感嘆：“在我們一邊慶祝財政收入連年增長，一邊批評基層干部作風粗暴的時候，你可知道，那財政收入的“輝煌戰績”中也包含著農村基層干部的‘惡劣貢獻’”！

2、鄉鎮財政被縣級以上城市財政抽空。在“財政包干”和分稅制下，中央、省、市、縣均利用權力，制定優先保證自己的財政分配比例。于是，通過從上到下的上級財政優這樣一個不合理的財政分配制度，鄉鎮財政自下而上地流向了上級城市政府。

3、職能部門搶奪利益，嚴重影響了鄉鎮財政的改善。政府這樣層層發包，在市場經濟中來“自主經營，自負盈虧，自我發展”，最終形成的結果是所有的權力都來尋租，都來實現權力最大的利益化。由于各個職能部門以法律保障的權力為后盾，幾乎是全副武裝，相對于沒有法律保障如同赤手空拳的鄉鎮政權來說，具有絕對的優勢，使鄉鎮改善財政狀況的機會就變得微乎其微。比如一個鄉國土所，一年內的農民建房低于一定的數量就開不出工資，在這種情況下，對于國土所而言，控制建房占用耕地的公共目標就很容易被鼓勵建房占地以增加本部門收入的自利性目標所替代。對農民而言，國土所提供的是占用耕地許可收費，而鄉鎮政府收取的稅費是無償收費，同等的情況下，會優先國土所而不是先交稅，必須要建房的話哪怕是貸款也要交錢給國土所批地而絕對不會貸款交稅。

4、造成鄉鎮財政巨額債務并不斷攀升。鄉鎮的巨額債務是怎樣形成的呢？

一是包干義務教育是形成鄉鎮財政債務的一個首要原因。當時的鄉鎮財政當年度的收入至少有60%以上要用于義務教育。學校的危房急需要改造，人口高峰急需要新建學校，同時，不負責出錢的上級教育主管部門，對各地千差萬別的實際情況視而不見，對當時農村的嚴重經濟危機視而不見，不僅出臺了“一刀切”的現代化“雙基達標”政策，需要鄉鎮巨額投入；而且取消“民辦教師”使用“公辦教師”造成教師工資需求急劇膨脹。

二是包干完成稅費任務是形成鄉鎮財政債務的一個必然結果。在中西部地區特別是傳統的農業地區，自給自足的自然經濟占主導地位，工商業極為落后，可國、地稅不是按稅源而是按計劃經濟的管理方式下達任務，缺口就必然在所難免；在上面各級政府需要財政不斷增長的情況下，完成稅費任務的缺口就必然逐年擴大；因而形成的債務就必然逐年翻番。

三是農業基礎設施建設的投入是形成鄉鎮財政債務的一個沒有退路的選擇。首先是鄉道和村道的建設和維修。一旦路斷或不能通車，群眾就會指責鄉鎮政府不作為，鄉鎮干部就無法在那里開展任何工作。絕大多數村沒有任何集體收入，越到上面越有錢的中央、省、市、縣級政府，卻包干給了無錢的鄉鎮政府，甚至過境的縣際公路建設，也要由鄉鎮承擔一部分費用。其次是水利設施建設和維修。水利是農業的命脈，在傳統的農業鄉鎮就尤其重要。而自從聯產承包責任制以后，由于分散經營的農戶利益不盡一致，加上農產品的效益低下，農民基本上失去了對水利設施建設和維修的興趣。因此，這個責任同樣也推給了鄉鎮政府。

可以說，只要財政包干體制不迅速得到改變，鄉鎮財政的債務就必然會像雪球一樣越滾越大。

五、鄉鎮的財政危機引爆了政治危機。

1、巨額債務使農民喪失對鄉鎮政權的信任。所謂財政，沒有“財”，哪有“政”？對群眾來說，希望能夠依靠政府在困難之時施以援手，特別是希望能夠在經濟上予以支持；可鄉鎮政權自身難保，難以為靠；農民就自然拉開與鄉鎮政權的距離。有一句順口溜體現了這種現狀：“有吃有穿不求你，不批不斗不怕你，有了問題要找你，解決不了臭罵你，你來硬的要告你。”

2、財政包干體制導致與農民的利害沖突。在當前的國家財政包干體制下，采取的是逐級發包的形式，是“交足國家的，留足集體的，剩下全是自己的”這個農民承包經營責任制的翻版。且不討論作為國家的財政稅收可不可以像責任田這樣發包，而在中國的客觀實際是，地區之間兩極分化，城鄉之間兩極分化，貧富之間兩極分化。在這種情況下，國家的稅收政策應該是取富濟貧，而不是殺貧濟富。而我們國家目前確定各省的稅收基數仍然以1993年為基期，這顯然對發達地區非常有利，因為發達地區的稅收已經非常飽和，現在采取藏富于民的政策，以造成能夠吸納外地資源的“洼地”（這實際上是對中西部地區的不公平競爭）；同時也當心把稅收實征上來，中央會以此為標準來確定今后的基數。據筆者到廣東實地調查以及在發達地區稅務部門工作的同志提供的資料測算，估計全國的發達地區至少有近1000億元的稅金滯留在企業。在93年時中西部地區的縣域經濟，還存在著為數較多的國營企業和鄉鎮企業，而時隔十多年，這些企業已所剩無幾，因而這些地區的地方稅的主要來源就只能是農業。沉重的貨幣稅賦反而比經濟發達地區更沉重地壓在農民的頭上，這就是為什么1995年及以后農村群體事件頻繁發生、農民負擔居高不下的一個重要原因所在。

3）、財政困境導致鄉鎮政權權力的變異。“國家機關忙組閣，省級機關忙出國，市級機關忙‘外快’，縣級機關忙福利，鄉鎮機關忙工資”就是對在財政包干體制下各級政府處于不同狀況的真實寫照。當財政成為了鄉鎮政權的首選目標時，當正常的權力不能保證正常運轉時，權力就必然會尋求非法生存。首先要保證完成上級規定的稅收上繳任務，其次要保證鄉鎮本身的工資發放，還要保證鄉鎮政權的自身運轉。這就必然對那些能增加自身收入的事情感興趣，不僅要盡可能地多收稅,甚至不惜巧立名目搞罰款。一當鄉鎮政權的權力行為嚴重扭曲時，政權就開始處于非法生存狀態，引爆的問題遠遠不止于向農民榨取利益。

4）、提供公共產品的無力失去政權存在的合理性。在財政包干體制下，鄉鎮政權是“交足了國家的，滿足了上級的，留給自己是很不足的，用之于民是空白的”。可農民很明白，一個地方的財政和稅收是取之于民，用之于民的，當看到鄉鎮政權整天在以保工資為中心，對公益事業和鄉村道路建設以及水利設施、科技服務等無所作為時，感覺到所交的錢全是養了這些鄉鎮干部，而沒有辦任何事件，因而質疑鄉鎮政權存在的合理性。公務員之家版權所有

5）、財政危機造成基層干部隊伍人心不穩，并因此而造成大量的短期行為。巨額的鄉鎮債務，使絕大多數鄉鎮干部失去了對鄉鎮政權未來的希望。走的已經走了，沒有走了，在等待機會。有誰還會對長期行為感興趣呢？有個已經工作30多年，曾經當過多個地方的鄉長，已經退為主任科員的老同志，拿著一大把工資欠條，對筆者說，干了幾十年，沒想到會落到如此的下場。

當強勢的城市權力進入農村，以人事委任、責任下壓、部門立法為手段，使鄉鎮政權淪為縣級以上城市政權在農村的人，維持農村的秩序，便于政府的權力和社會的資本對農村各種資源的吸納，農民沒有了自己的政府。