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摘要：通過科層管理理論與扁平化管理理論的概述比較，來分析科層管理理論與市管縣體制的類似性，進而指出扁平化組織理論對我國省管縣財政體制改革的啟示。

關鍵字：科層管理；扁平化；市管縣；省管縣

一、科層管理理論與扁平化管理理論概述

1.科層管理理論概述。傳統層級結構的管理理論,源于經典管理理論中的“管理幅度理論”。管理幅度理論認為,一個管理者由于受其精力、知識、能力、經驗的限制,所能管理的下屬人數是有限的。隨著下屬人數的增加,可能存在的相互人際關系指數增加,信息量和管理難度也大大增加。當下屬人數增加到一定程度時,就超越了管理者所能有效管理的范圍。由于受有效管理幅度的限制,就必須增加管理層次,管理層次與管理幅度呈反比。正是在這種理論指導下,有些大型跨國公司的管理層次多達18層,甚至二十幾層。如IBM公司就是一例。

不可否認,這種理論確實起過積極的作用,在相對穩定的市場環境中,不失為一種效率較高的組織形式,因為它保持了組織的協調和統一。但是其弊端也是明顯的,因為它的組織結構層次太多,因而信息、指令的傳遞極其緩慢,而且在傳遞過程中難免失真和扭曲,從而導致效率低下;同時,這種結構對快速變化的外部環境的適應能力極差。而目前的現狀是:一是企業組織規模越來越龐大;二是外部環境快速變化。Intel公司總裁葛洛夫有句名言:“現代社會,惟一不變的是變化。”管理層次的眾多就缺乏對變化的快速感應能力和適應性。因此,減少組織的管理層次就順理成章了。

2.扁平化管理理論概述。要克服科層結構的種種弊端,筆者認為,最好的辦法是實行扁平化。可以這樣說,扁平化管理理論就是對傳統科層管理理論的一種否定。其理論體系大致是:(1)強調擴大管理的幅度;(2)企業在分工的同時,更強調系統的觀點;(3)強調分權管理,各層級之間的聯系相對減少,各基層組織之間相互獨立;(4)減少中間層次以使企業快速適應市場變化的需要;(5)信息化和靈活指揮。通過采用上述措施,使組織達到扁平化。

“扁平化”組織結構由于管理層較少，所以，同傳統的組織結構相比，它的信息傳遞速度快、失真少，有利于提高管理效率；組織結構精干高效，管理費用少；便于高層領導和基層人員直接溝通，及時掌握市場和生產經營情況，快速決策；管理幅度較大，有利于下屬主動性和首創精神的發揮，有利于管理人才的培養。扁平化管理理論在現今社會里之所以大行其道,就是因為它適應了快速變化的外部環境,使組織能適時調整自己的對內對外策略,適應了超大型企業管理的需求,適應了新經濟的發展。在現代社會中,一個組織如果不能迅速地調整自己的策略,不能適應這種快速變化的外部環境,不能實行扁平化的管理,公司就會破產,政府將會跨臺,文明也將崩潰,從而回復到野蠻狀態。

二、科層管理理論與市管縣體制的類似性分析

市場經濟體制的確立、區域經濟的形成、城市化進程的加快,市管縣體制所產生的初始效應日趨式微,并逐漸偏離其改革初期之目標,其弊端和現實局限性越來越突出。

憲法規定：我國行政區劃是中央—省—縣—鄉四級制，而事實上，在省縣之間還存在著地級市。從整個體制背景來看，當代中國政府體制可劃分為中央、省區、地市、縣、鄉鎮，層次高達五級。如此繁多的層次所帶來的直接后果就是機構臃腫龐大，效率低下，不僅增加了機構和編制，更重要的是影響國家行政管理體制的正常運行，使得上下級政府之間的信息傳輸和反饋多了道程序，不僅降低了信息傳遞的速度，而且使信息在傳遞過程中受到主觀干擾的機率大大增加，容易導致信息失真，結果不僅降低了政府行政管理效率，而且影響到上級政府決策及中央政策的貫徹執行，并造成多頭領導，人浮于事、相互扯皮的官僚主義現象。大量的理論研究成果表明,行政組織每多出一個層次,信息的失真失落率就會成倍增加。從科學管理角度而言,信息傳遞的中間環節要盡可能減少,以縮短決策層和實施層的行政距離,便于上下溝通,提高工作效率。市管縣體制的設計,人為地制造出一個中間層級,省縣之間權力被層層截留,信息溝通受到阻滯,這在信息網絡高度發達和交通十分便利的今天更是不合時宜。在一定程度上，市管縣體制與企業的科層管理理論具有類似的特點。三、扁平化組織理論對我國省管縣財政體制改革的啟示

財政體制改革需要從外部尋找參照模式。突破現行體制的改革，需要從現行體制外部尋找一種有借鑒或仿效價值的參照模式。我國的經濟體制改革，在傳統的社會主義計劃經濟體制之外，尋找到了一種改革的參照模式，即一般意義上的市場經濟體制，由此建構社會主義市場經濟體制。財政體制的改革同樣需要外部的參照模式。企業與政府盡管是兩種不同的組織，但它們之間存在相通之處，企業經營管理體制中某些行之有效的做法，可以通過一定程度的改造后為政府所借鑒或效仿。從理論和實踐來看，適度參照企業模式改革傳統財政體制有一定的可行性。

作為一個宏觀組織結構,在信息化和知識化時代應建立以“地方為主”(localness)的扁平化模式。根據管理學原理,層次少,信息傳遞速度就快,決策層能夠盡快地對信息加以處理,并及時采取相應的糾偏措施;由于信息傳遞層次少,信息失落失真的可能性較小,這樣也有利于保證國家政令的統一,減少“腸梗阻”,避免官僚主義,提高辦事效率。同時,隨著層級的減少,權力下移,基層權力相應增大,這樣基層就可以根據情勢變化迅速作出反應,同時,扁平化結構還有利于調動基層的積極性、主動性和創造性。目前,少層級-大幅度結構也是世界上大多數國家實施的管理模式。根據目前世界上191個國家和地區的初步統計,地方層次多為二、三級,約占67%,超過三級的只有21個國家,占11%（見表1）。如印度,實行邦-縣-區三級制;美國國土面積與我國相近,也實行州-市二級制與州-縣-鎮三級共存制;日本是一個有1億多人口的大國,也只有都、道、府、縣與市、町、村二級制。在我國歷史上,秦至民國末2100多年中,290年為二級制,占13.6%;610年為虛三級制,占28.7%;600年為實三級制,占28.2%;276年為三、四級并存制,占13.0%;350年為多級制,占16.5%。不管是從理論還是現實，橫向比較還是縱向比較來看，宏觀組織借鑒企業微觀組織領域所適用的扁平化理論，這種做法不僅可行而且將會是有效的。省管縣財政體制改革正是扁平化理論的具體運用，來自省級的財政指令不必經過地市一級,而直接下達到縣(市),從而減少管理層次,增加信息指令的傳遞速度和信息保真。

表1各國行政層級數統計

層次無級別一級二級三級四級及以上

數量1032606821

說明:由于政區的復雜性,同時限于資料缺乏,有些國家的層次可能有些出入,但作為統計結果,基本上可以看出總體狀況。參見劉君德:《中外行政區劃比較研究》,華東師范大學出版社2002年版,第338頁。

參考文獻：

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