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摘要：理性官僚制是適合大工業(yè)社會的生產(chǎn)和管理模式，從其誕生伊始就備受推崇，一時成為了社會的世界性命運，但由于這一模式不再試適應(yīng)信息化或后工業(yè)化時代的要求而日漸式微。以鼓吹分散化和競爭理念的新公共管理在滿足信息社會的推進對效率要求和改進僵硬行政體系的同時，也要帶來了一些治理難題。正確看待新公共管理將有助于我們深刻理解其發(fā)展的實質(zhì)，并使我們更加理性地借鑒此種模式。

關(guān)鍵詞：官僚制　新公共管理　超越與局限

源于西方公共部門管理的官僚制是一種以專業(yè)分工為前提，以法理性權(quán)威為基礎(chǔ)、非人格化組織、層級劃分等為特征的政府理性實踐范式，它與近代大工業(yè)化生產(chǎn)特征相適應(yīng)，并在一定的程度上提高了公共部門尤其是政府的行政效率。隨著后工業(yè)化和信息時代的到來，為提高政府面對復(fù)雜環(huán)境下的適應(yīng)能力，一種呼吁以企業(yè)家精神重塑組織的新公共管理運動開始出現(xiàn)并產(chǎn)生了一定的積極意義，新公共管理是官僚制面對知識經(jīng)濟時代和科技環(huán)境所帶來種種不確定性變革而來，它是對理性官僚制揚棄的一種組織制度。

一、官僚制的特點與局限

1.官僚制的特點。

在韋伯那里，官僚制是建立在法理性權(quán)威基礎(chǔ)上的一種制度，而不是讓政治價值關(guān)聯(lián)等非理性因素介入到組織，因此，韋伯事先把官僚的身份設(shè)想為“行政動物”，這樣的直接結(jié)果是政府官僚被剝奪成不具有個體情感價值和對不同政黨持有獨特見解能力的存在，“個人理性”，“政治中立”和“價值無涉”等觀念完好地詮釋了這種體制下官僚的特點，與這種行政價值觀對應(yīng)的是，官僚組織的設(shè)計原則也應(yīng)當(dāng)以理性為精神指導(dǎo)，并具有嚴密的分工和層級關(guān)系。官僚制組織具有下面幾個方面的特征：

（1）層級制。即在一種層級劃分的勞動分工中，每個官員都有明確界定的權(quán)限，在履行職責(zé)時對上級領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)；

（2）注重制度和法規(guī)。官僚制有明確權(quán)責(zé)的規(guī)章制度，公職人員根據(jù)法律或行政規(guī)章發(fā)號施令，并有法定的管轄范圍。

（3）注重個人專長。每一層級的行政人員都必須具有一定的技能，并且經(jīng)過特殊訓(xùn)練和考試才能成為組織正式成員。

（4）專業(yè)化分工。每一個崗位都有明確的職責(zé)范圍，每個管理人員只負責(zé)特定的工作。由此可見，韋伯提出的理性官僚制是以系統(tǒng)化分工為核心特征，將復(fù)雜的行政管理問題細化為重復(fù)處理的制度安排，它強調(diào)通過加強垂直控制來協(xié)調(diào)橫向部門的運轉(zhuǎn)，以此形成集權(quán)和富有效率的管理模式。

2.內(nèi)外制度因素的制約。

盡管在當(dāng)時大工業(yè)化社會背景下，官僚制成為將人的需要同組織目標(biāo)聯(lián)系起來的有力工具，有效解決了組織內(nèi)部協(xié)調(diào)和外部適應(yīng)的問題，但它面臨著最為突出的主客觀因素也令其難以維持發(fā)展：

（1）市場環(huán)境的沖擊。官僚機構(gòu)作為公共物品和服務(wù)唯一提供者的壟斷地位已經(jīng)在新的市場環(huán)境下有所動搖，70、80年代由私人部門發(fā)展起來的管理方法和技術(shù)被應(yīng)用到公共部門，政府通過補貼，委托和行政特許經(jīng)營權(quán)等多種方式實現(xiàn)間接提供服務(wù)，各種私人機構(gòu)，公司組織，獨立團體被允許參與到政府公共物品及服務(wù)的提供等等，這些交錯復(fù)雜的因素和嘗試正不斷促使著一種更加靈動和開放的原則加速形成，并以此帶動后工業(yè)化時期環(huán)境下政府變革的趨勢；

（2）行政二分邏輯的難以實現(xiàn)。將不同官僚視為行政法規(guī)執(zhí)行者和政策提案來源的兩個互不干擾層次是不真實和符合“理性”。在追求政府節(jié)縮經(jīng)費和提高行政效率為目標(biāo)的前提下，美國在80年代末通過的“第二法律”就確定了文職官員參與政策制定的規(guī)則來解決眾多復(fù)雜的立法工作，由此模糊了這兩種身份的邊界：官僚既是政策提案的重要來源，又是實際法規(guī)的制定者。現(xiàn)代官僚在政治生活中的作用也遠遠超出了其傳統(tǒng)的職責(zé)范圍，政府官僚的身份也由以往“行政動物”向更加復(fù)雜和理性的個體慢慢轉(zhuǎn)變。公共選擇理論的代表人物布坎南和塔洛克將“經(jīng)濟人”假說由經(jīng)濟市場推及政治市場時也提出類似的觀點，認為現(xiàn)代政治家除了其職業(yè)要求之外，還扮演著另一種特殊的“經(jīng)濟人”身份，這些身份的異化也說明了傳統(tǒng)官僚制所面臨深刻的歷史局限性，在后來更為復(fù)雜的環(huán)境下，官僚制所奉行的“政治中立”、“價值無涉”等理性情感也將變得更加難以維持。

二、新公共管理的超越與局限

伴隨著西方國家進入后工業(yè)化的步伐加快，作為在相當(dāng)長時間內(nèi)構(gòu)成傳統(tǒng)公共行政的官僚制弊端也日益凸顯，社會輿論各界對官僚體制所帶來的組織僵化，官僚制與現(xiàn)代民主的沖突，管理主義至上與政府公共價值之間矛盾的批評不絕于耳，正如歐文•休斯所說：“從80年代中期以來，發(fā)達國家的公共部門管理已發(fā)生了轉(zhuǎn)變，曾經(jīng)在本世紀的大部分時間中居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政管理那種刻板僵化、層級官僚體制形式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N靈活的、以市場為基礎(chǔ)的公共管理形式。”

1.新公共管理的超越。

公共管理實踐者和研究者對新公共管理理論范式和基本內(nèi)容作出了不同的概括。胡德(Hood)認為，新公共管理強調(diào)商業(yè)管理方法和原則在公共部門的應(yīng)用，因而具有以下特點：管理的職業(yè)化轉(zhuǎn)變；標(biāo)準和績效衡量；產(chǎn)出控制；單位分散化；競爭機制；私人部門的管理風(fēng)格；紀律與節(jié)約。政府再造大師奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中對新公共管理模式做出了歸納，并闡述其有別于官僚模式的新特點：“起催化作用的政府:掌舵而不是劃槳；社區(qū)擁有的政府：向公營、私營和志愿團體等提供催化劑，使之行動起來解決社區(qū)問題；競爭式政府：把競爭機制注入到提供服務(wù)中去；有使命感的政府：行動的力量來源于自己的目標(biāo)和使命，而非規(guī)章條文；講究效果的組織：按效果而不是按投入撥款；受顧客驅(qū)動的政府：給公民“以腳投票”的機會，讓“顧客”有所選擇；有事業(yè)心的政府：以花錢來省錢，為回報而投資；有預(yù)見的政府：能夠防患于未然，不是讓問題成堆后才提供解決方案；分權(quán)的政府：把控制權(quán)從官僚機構(gòu)那里轉(zhuǎn)移到社區(qū)，授權(quán)給公民實現(xiàn)自我管理；市場化的政府：市場機制取代官僚機制。新公共管理思想反映了人類進入信息化、市場化和知識經(jīng)濟時代對公共部門管理尤其是政府管理改革的必然要求，與傳統(tǒng)公共行政相比，新公共管理的超越主要體現(xiàn)在以下幾點：

1.1對市場競爭機制的引入。

市場機制允許更多的私營企業(yè)和組織加入到政府的服務(wù)外包行列，打破了官僚制對公共服務(wù)的壟斷，由此形成新的公私營合作伙伴關(guān)系。公私營合作伙伴關(guān)系的出現(xiàn)不僅是對新時期全能政府的否定，同時也是對長期以來政府被視為矯正市場機制、彌補市場缺陷和挽救失靈有效干預(yù)的質(zhì)疑，現(xiàn)在反過來，新公共管理主張讓市場這只看不見的手來塑造和推動公共部門的發(fā)展，讓公共部門和私人部門之間，公共部門機構(gòu)之間展開合作與競爭，以達到優(yōu)勝劣汰和精簡機構(gòu)的效果，在提供服務(wù)不打折的情況下又能控制一定的成本。

1.2強調(diào)職業(yè)化管理。

新公共管理認為，公共部門尤其是政府應(yīng)當(dāng)清楚自己做什么，如何做并向誰負責(zé)，讓公共管理人員真正成為管理者，而不是傳統(tǒng)的僅僅聽命于上級的行政官員。在新的管理體制中，行政人員和上級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的維持不再是以往的權(quán)威性約定，而是依托于彼此間的信任來創(chuàng)造更加寬廣的行動空間，授權(quán)也將取代任命成為更加普遍的責(zé)任形式。

1.3對組織內(nèi)部規(guī)制的松綁。

新公共管理反對官僚行政模式中過于重規(guī)章守則而輕績效優(yōu)化的做法，在官僚制那里，績效工作已淪為一種例行公事；新公共管理主張放寬規(guī)制，用績效實現(xiàn)目標(biāo)管理，即通過確定組織和個人的績效目標(biāo)完成工作來進行測評，由此促使規(guī)則驅(qū)動向任務(wù)型驅(qū)動組織的轉(zhuǎn)變。

1.4提供回應(yīng)性服務(wù)。

傳統(tǒng)供給制度抹殺了公民和社會團體異質(zhì)性服務(wù)需要的訴求，追求整齊劃一的服務(wù)，扭曲市場規(guī)則，造成了公共產(chǎn)品的生產(chǎn)浪費和低效；新公共管理則強調(diào)“公民即顧客”，通過轉(zhuǎn)變公民身份，以市場替代政府，給公民“以腳投票”即自由選擇的權(quán)利來提供回應(yīng)性服務(wù)，改變了傳統(tǒng)官僚制絕對剛性的供給手段，更好地實現(xiàn)了資源的有效配置。

1.5改善官僚的關(guān)系。

在傳統(tǒng)行政分開體系下，政客與官僚僅限于技術(shù)上的狹窄關(guān)系，即決策與執(zhí)行的關(guān)系，如今公共管理者日益卷入公共政策的制定和通常的政治事務(wù)，官僚和政治家的關(guān)系變得更加親密和靈活，這也促使著組織向更加扁平和靈動的組織模式轉(zhuǎn)變。得益于新公共管理，官僚和公民的關(guān)系也發(fā)生了積極的變化，市場機制的引入、顧客至上等理念改變了以往公民接受服務(wù)的被動地位，現(xiàn)時的政府不僅要良好地履行其職責(zé)，而且還要學(xué)會傾聽顧客們的意見，并以顧客的滿意度作為政府績效的評估標(biāo)準之一。資料整理自：彭錦鵬：《全觀型治理：理論與制度化策略》，《政治科學(xué)論叢》2005年第23期。

2.對新公共管理的理性認識。

新公共管理是在總結(jié)公共部門實踐經(jīng)驗和結(jié)合時代要求變革的產(chǎn)物，它試圖在公共治理中引入私營部門的管理經(jīng)驗和市場化運作模式對傳統(tǒng)的理性官僚制進行修正，從而使得官僚制政府適應(yīng)當(dāng)代社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，盡管新公共管理改變了傳統(tǒng)行政的研究理論基礎(chǔ)及實踐模式，日益成為當(dāng)代西方公共管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域的有力工具，但由于內(nèi)部存在的一些缺陷也導(dǎo)致其受到各方的批評，對于新公共管理的質(zhì)疑主要集中在以下幾個方面：首先是對私人管理理念的質(zhì)疑。批評者強調(diào)私人部門和公共部門的區(qū)別。私人部門的管理過程由戰(zhàn)略決定，確定目標(biāo)，預(yù)算評估，方案設(shè)計，目標(biāo)控制等形成，后一項工作的開展依賴于前項工作是否順利完成，換言之，如果政府的目標(biāo)難以具體化，那么后面的工作就很難進行，而在政府實際管理工作中，像這種明確的、優(yōu)先性清晰的任務(wù)是非常有限，其結(jié)果往往也是難以預(yù)測，這將導(dǎo)致目標(biāo)控制工作變得十分困難，在技術(shù)實現(xiàn)和政府職責(zé)兩者間的平衡存在著難以調(diào)和的矛盾，因而實際上是增加了管理難度。其次是政府的“企業(yè)家”身份。新公共管理要求政府對待公民猶如顧客，但在這種意識形態(tài)轉(zhuǎn)變過程中會造成政府過分關(guān)注市場和效率，忽視了公平和正義，損害了政府回應(yīng)性、責(zé)任心的民主價值，與政府的行政倫理背道而馳。有的批評者認為，以市場為基礎(chǔ)、公共部門私有化、顧客至上等為原則的改革措施也就意味著政府放棄部分公共管理職能，在新公共管理“顧客至上”的原則基礎(chǔ)上，將公民身份貶低為顧客或消費者而忽視了兩者間的內(nèi)在差別，造成了政府的服務(wù)過于以“三E”（經(jīng)濟、效率和效益）為追求目標(biāo)，民主社會化的基本價值（民主、平等、公正等）被拋向一邊，羅茨從“新的治理”視角分析新公共管理不足時也曾批評指出：“新公共管理沉迷于目標(biāo)之中，造成了20世紀80、90年代目標(biāo)管理的興起，忽視了及時調(diào)控和維持信任關(guān)系的重要性。”最后是競爭機制導(dǎo)致的碎片化。競爭機制提倡不同部門在提供一種或同類服務(wù)的時候以競爭者的身份參與到公共產(chǎn)品的供給中，但忽視了部門間的合作與協(xié)調(diào)，造成不同利益主體為追求最大化預(yù)算而加大了彼此間的離心力，最終難以聚合力量為公眾提供滿意的服務(wù)，帶來了碎片化的治理結(jié)構(gòu)。佩里希克斯（perri6）認為，推行新公共管理所強調(diào)的“分散結(jié)構(gòu)化”治理在功能上會導(dǎo)致一些前所未遇的問題，如轉(zhuǎn)嫁問題與成本、相互拆臺和干預(yù)、產(chǎn)品重復(fù)提供、目標(biāo)經(jīng)常沖突、缺乏必要溝通、在回應(yīng)需求時各自為政、服務(wù)效果不理想、倚重固有的專業(yè)干預(yù)，缺乏靈活手段等等，而這些問題也正是后新公共管想予以解決或力圖避免的。

三、結(jié)語

傳統(tǒng)的行政官僚是一種理想的設(shè)計，其理論著眼于政治學(xué)，而新公共管理理論則把眼光從政治學(xué)轉(zhuǎn)到經(jīng)濟和工商管理層次，借助于公共選擇理論及新制度經(jīng)濟學(xué)在官僚制的基礎(chǔ)上設(shè)計了一種以市場價值為取向的公共管理與決策模式，極大化豐富了官僚制的管理內(nèi)涵和新方法，但正如彼得斯所言，舊的原理一旦被后來出現(xiàn)的關(guān)于政如何運作的更為現(xiàn)代化的原理所取代時，舊的原理所能解決的問題可能又會重新出現(xiàn)。新公共管理在解決效率和靈活尺度等問題上契合了時代的發(fā)展要求，然而其極力鼓吹的分散化治理和推崇的貨幣理念也造成了政府忽視其根本的政治過程，導(dǎo)致種種新出現(xiàn)的治理難題。就行政改革而言，改革過程中反復(fù)出現(xiàn)的矛盾和曲折是在所難免的，我們不應(yīng)寄希望于一種完善無缺的理論模式來完成所有的工作，而應(yīng)當(dāng)辯證認識理論發(fā)展的過程連續(xù)性，不斷豐富理論知識和總結(jié)經(jīng)驗，才能更好服務(wù)社會。

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作者：陳曙亮 單位：廣西師范學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院