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中國自古以農立國，靠天吃飯，由于地理、氣候等原因，一直自然災害不斷。有清一代，旱災、水災、蟲災、瘟疫等，或南或北，幾乎無年無之①。一旦災害發生，人們就會遭受水淹、饑荒、凍餒、疾病、死亡、流落等生命財產損失，形成社會危害。因而國家社會需要有一定的救災體制，這一體制既受技術水平和物質財力等“硬性”條件制約，同時也依賴于制度設計與效能管理等“軟性”條件。這兩方面綜合形成的救災體制，反映著國家的社會管理能力及社會合作水平，標志著人們對災荒的抵御能力，體現著社會制度的文明程度和人們的生活質量。近十數年來，我國學術界對災荒史已經有了不少研究成果，有關清代災荒史也有一些深入研究的論著。②這些論著或是概括性綜合研究，或是地方災荒史研究，或是對某一個案研究，使我們對于清代災荒史有了日益清楚的了解。其中陳樺和劉宗志著《救災與濟貧———中國封建時代的社會救助活動1750～1911》一書，對乾隆以迄清末以政府為主導的救災史流變作了深入研究。指出清中葉乾隆時期，由于救災體制比較整備，財政投入較多，國家救災的成效較好。而清后期由于內憂外患及社會變動，社會救災活動中民間力量的作用上升，與此同時，由于國家財政投入減少和吏治腐敗，致使“社會救助中封建國家作用下降”③。這一結論是就傳統救災體制的框架內，從國家層面觀察所得出的，就其內在邏輯而言是令人信服的。然而，清后期、特別是清末新政時期，國家制度多有變更，作為社會危機管理的救災體制有無變化?其效能如何?與以往救災體制有何異同?對于社會公共管理演變有何意義?這些問題該書尚未論及。本文即擬對這些問題作進一步探討。

要探究清代救災體制的前后變化，就需要考察不同時期救災體制的制度設計和實際效能的變化，而要考察救災體制的效能，又需要考察基層救災實踐及其功效。清朝救災體制是國家主導，以官府系統實施，縣、府等基層組織是直接面對百姓、實施救災的第一線，考察救災體制的實際運作及效能，就需要從這種基層救災的實際案例入手。選擇清代前后期基層救災的案例，在以往史料紛繁而又分散的狀況下實非易事;幸而近年有中國人民大學的幾位學者編輯出版了《中國荒政書集成》④，匯集了清代文獻167種，包括多種官方文獻與私人撰述，其中有不少記述基層救災實況的官私文獻，是我們探討上述問題的資料寶庫。下面就從中選取乾隆二十年(1756)江蘇如皋饑疫、光緒二十四年(1898)山東惠民水災及宣統二年(1910)直隸保定府防疫等前后三次基層救災的記述文獻，作為救災體制實際運作的三個典型案例，通過比較分析，考察救災體制在清代前后的變化、實際運作及效能的差異，以期揭示清代社會危機公共管理體制的演變及其所得啟示。

乾隆江蘇如皋饑疫:惡性案例

清代國家有一套報災、勘災、賑濟的法定程序，由受災當地省、府、州、縣官員組織實施，主要承當者和實施者是最基層的縣官。縣官作為直接面對民眾的“父母官”，在本地受災時，有責任上報災情、勘查災民、申請賑濟，并組織當地官民，對災民進行放糧、發款、賑粥、賑衣、救護、醫療、收容、恢復生產等賑濟活動。法定的救災體制雖然對一些原則性的程序有明文規定，如地方發生災害需及時上報，基層官員需隨時勘查災情呈報，對災民情況要調查登錄、造冊上呈，政府以此為據撥發賑濟糧款及減免賦稅，上級官員要進行巡查監督等等。但由于實際操作并無具體的程序規則，救災體制的組織化程度低下，而各地及災害情況又千差萬別，所以救災的具體實施缺乏制度保證，很大程度上依賴于基層官員的個人素質及能力。如果縣官的責任心差或能力低下，不能盡職盡責，甚至品質惡劣、貪污中飽等，就會使當地救災不力，甚至加重災害，使災民非但得不到應有的救濟，還有可能遭受更大的損害。《亥子饑疫紀略》⑤一書對乾隆年間江蘇如皋饑疫災害的記述，就是這樣一個典型案例。乾隆年間承平日久，政治穩定，吏治比較清明，經濟相對富裕，尤其與內憂外患、國勢衰敗的清后期相比，更堪稱“盛世”。有研究表明，乾隆時期國家財力對河工、荒政有較多投入，救災體制也比較整備。⑥江蘇如皋屬經濟比較富裕地區，民間有一定積存。這次災害的起因，本非十分嚴重的大災，只是因雨而饑、由饑而疫的連鎖災害，半是天災，半屬人禍，導致民人死亡甚多。《亥子饑疫紀略》是如皋一位災后幸存的民間士人的私人記述，簡略而真實地記述了饑疫災情的親歷親見，后附有五首他人所作的記災民謠，反映了從民人視角所看的這次災害及縣官的救災情況。

是:乾隆二十年(1756)如皋一帶自春至秋連月“霖雨不止”，城鄉皆受淹，四鄉“田禾皆腐”，顆粒無收，導致當年冬季發生饑荒，人口相繼死亡，繼而引發瘟疫，導致死亡人口眾多，直至第二年秋才漸行緩解。從這一民間人士的記述中可以看到，在這長達一年多的受災期間，負有守土護民之責的縣官消極無為、應對無方、救助無力、管理不善，甚而貪污勒索、借機肥己，集中反映了基層救災實踐的種種弊端。其主要表現如下:

1．饑民凍死，官不過問。當年秋冬饑荒初起，城內有民辦慈善機構普濟堂收養饑民，但官不予管理。十二月初七開始連降大雪，至達尺余。在饑寒交迫之下，城內開始連日死人，普濟堂聚集的饑民，在第一場大雪當日即死二十余人，第二日又死十余人，城內“他處或三五人或六七人不等，無日無之”。對此駐守城內、負有護民之責的縣官卻不予過問，“有司莫之問也”，不見采取任何救助措施，致數日之內，即出現“饑民死者尸相枕藉”的慘象。

2．糧價高昂，官不平抑。饑荒之時，管理市場、平抑糧價以濟糧荒，本是為官的職責。如皋饑荒初起時，由于糧食緊缺，城內糧商借機抬高糧價，饑民買不起糧，遂出現沿街搶食的現象。“饑民或三十人、五十人不等，沿店搶食，賣熟食者皆受其害”。食店執其人告至縣衙，而縣令并不加責管，“反命開店者釋之”，同時又不采取任何措施，致使饑民紛起搶食成風。縣學生趁縣令到文廟上香之時，面稟糧商富戶為獲利而故意提高糧價，“請親查發囤”。而縣官反不高興地說:“彼貴買貴賣，安能強之使賤乎?”經過眾人的反復“強請”，“縣官不得已，乃詣各碾坊，封其棧”，官定低價出售。但由于督查不力，“不二日，而價昂如故”。這位記述者責問:“不知縣官何以不問也!”隨后有外地米商運來七船米，但“縣官勒令每百石以十石入官備賑，始許發賣”，又不給予任何補償，米商不耐盤剝，遂即駕船逃走。“由是遠近聞風，米商相戒不入皋境，而米價之昂日甚一日”，對此縣官又不采取任何措施，遂使糧價高昂不下，饑荒綿延日久，不得緩解。

3．賑濟無方，疏于管理。饑荒起后，“千里民枵腹”，“赤身度嚴寒”、“老樹皮食盡，草根煮當麥”、“老者死溝渠，少者當街鬻”。面對如此嚴重的災情，縣官不及時向上司報災請賑，“縣官邀近功，荒不報州牧”。民間慈善機構普濟堂收住饑民，在官辦粥廠之先，還有士紳自行拿出糧米煮粥在普濟堂分發，次日又買炊餅數千散發，皆不敷饑民分食。而縣官對于民間這些自發的救災活動不予組織，直至大雪死人十天后的十二月十六日，縣官才依例行救災規制而勸賑募米，“命吏胥執簿勸紳士捐米賑粥”，在普濟堂開設粥廠，放粥賑濟災民。對于粥廠的管理，雖然按例行管理規制，“每廠撥吏胥十余人，計口授籌，按籌給粥”，但由于饑民眾多，官辦人員管理不善，致領粥處十分擁擠混亂，“能奮力擁擠者得食，弱不能前者餓死”。而知縣并不親自坐鎮督查，偶然一至，被饑民抓住難得面見父母官的機會，“饑民以不能得粥群訴，縣官不理。及歸署，饑民萬人隨至。縣官命閉縣門，以鞭擊之。饑民呼噪，聲震遠近”。縣官不僅不接受饑民的求訴，整頓放粥秩序，反而鞭打饑民，并欲抓捕帶頭向其稟告民情的士子，扣以“倡首鬧賑”的罪名，予以壓制。結果是施粥情況愈加混亂，“各粥廠天初明即揚旗鳴鑼，饑民聞鑼奔赴”，致“擁擠顛踣，踐踏死者甚多”，對這些情況“監廠官莫之察也”，致使災民饑餓而死者眾多。

4．瘟疫流行，不予救護。饑饉致死者人數眾多，縣官不予救護，也不組織掩埋。起初有兩個士紳自行購買千片蘆席，施以收埋死尸。后死人增多，“久之無人收殮，皆推入河”，以致春暖以后，到處“臭穢薰蒸”，遂引發瘟疫。自翌年三月瘟疫開始流行，得病數日即死，傳播很快，“一家病，則合村皆病，次及他村”。人們爭相求醫購藥，藥店內治熱病的幾味草藥“價增十倍”，稍解醫道者皆稱“精理時疫”胡亂行醫，“每過街巷，悉呼號拉視”。縣官對此也放任自流，不加管理，致使疫情持續擴大，一直遷延至八月天氣轉涼，才自然消歇。因瘟疫而死亡的人甚多，有全家乃至全村染病，多人死亡，如“王家莊三十家，計百人，存者七人。孫家莊計七十家，存者三人而已”瑏瑡。

5．借機盤剝，貪污肥己。首先是第一任縣官知災不報，無所作為，繼而看到饑荒嚴重，即裝病辭職，逃避責任，“縣官知難治，脫身告病篤”。后來接任的新縣官則是個利欲熏心的貪官，面對眾多災民因饑疫而死的慘狀，不管“四方餓莩積成堆”，“死尸滿城壕”，反而借勸捐賑災之名，設立多所勸捐機構，強制商賈士紳捐輸錢糧，以刑罰逼迫而搜刮來的錢糧，不用來盡力救濟災民，而是中飽私囊。一首民謠說:“幾日新官來，假公濟私欲。托言辦大差，百計斂財帛。復設八大家，布成貪婪局。沿門搜富戶，遍地起大獄。脂膏銀數萬，納作縣官祿。”當地有錢的典商紳富的資財幾乎被縣官盤剝殆盡:“典商亦有錢，紳士亦有谷，縣官剝削盡，公事難接續。”瑏瑢另一首民謠也罵縣官只顧趁災荒而盤剝民財，“日聚吏役謀貨財”，盤剝民財的手段強硬狠毒，“如狼似虎亂投刺”，“假公而濟私，因之以為利，草菅民命堪垂淚”，“半月知縣已萬金”。這樣的父母縣官，不僅不能救災賑民，反而使災民在天災之上又加“官災”。民人雖盼望上官來查辦，卻“鎖拿貪污總不來”，最后指責官僚制度之弊，悲嘆“官方不整萬民災”。瑏瑣這次如皋之災，起初的雨災為天災，而其后的饑荒與瘟疫，很大程度上是由于縣官失職與貪污所造成的人禍，導致人民多有死亡，遭受巨大損害。自翌年正月下旬，即“道路死者無數”，“賣子女者無算”。因饑而死亡的人數眾多，無人收斂，或推入河中，或掘深坑裝死尸，“尸上加尸，不分男女，坑滿再穿(掘)別坑”，導致瘟疫蔓延。瑏瑤正是官員的這種失職與瀆職行為，導致由饑而疫，并致死人眾多，由小災演變成了損失嚴重的大災。直至災害過去，江蘇巡撫和西江總督對這個縣官的劣跡才有所“訪聞”，于是“札飭”知州予以“確查”，又經知州、道員、布政使、按察使等多級官員的“揭報”，才最終查實縣官:“或藉捐賑以肥己，或因事婪贓而枉法”，“到任未及一年，贓法累累，聲名狼藉”，奏請將其革職。瑏瑥從上官的查處中也可看到，其罪名是貪污賑款、貪贓枉法，主要是違反了經濟制度，而對其救災失職導致民人遭受大災、損失巨大卻并未提及。可見乾隆時期的救災體制對于官員的救災職責方面，并無相應的制度法規，救災的失職因而缺乏懲治的法律依據，結果是對于救災的實施缺乏監管與制約。

光緒山東惠民水災:良性案例

傳統救災體制下如果地方官個人素質好，有責任心和能力，加之上級官員有一定的督查，可能實施救災能取得較好效果。這樣的案例也不少。如光緒二十四年(1898)夏間，山東境內黃河決口，沿河地區受災，惠民知縣邱柳堂在主持該縣救濟水災過程中記下的《災賑日記》瑏瑦，記述了他在持續半年多的水災和饑荒期間，恪盡職守不辭勞苦地組織救災，就是這樣一個良性案例。光緒二十四年(1898)六月間惠民縣一帶連降大雨，二十五日處于黃河上游的鄰縣濟陽河堤決口，殃及惠民縣，全縣被淹。《災賑日記》就是惠民知縣邱柳堂自六月二十三日至次年正月十二日共二百天時間里，逐日記載的水災及賑濟情況。他主持的災賑事務主要有:

1．親臨河堤，督守堤防。惠民縣處于黃河下游北岸，另有徒駭河、沙河穿過縣境，河工防汛是縣府的重要政務。邱柳堂在兩年前到任，即注重防河護堤，“兩年奔馳河上，創設調夫局，境內管轄七、八十里，幸不為害”瑏瑧。光緒二十四年(1898)六月，當地連降大雨，邱知縣接到黃河水有決口泛濫之危的訊息，即連續多日下到徒駭河、沙河沿岸查勘督理河道堤堰、調集民夫防營搶險。這編日記即起始于他六月二十三日上河堤督查。二十五日，他正在查勘河堤，獲知上游鄰縣濟陽黃河決口，水至惠民境內，知“事已不可為，一時神魂俱失”，即“沿堤飛諭民夫歸修護莊堰”，徹夜布置調派，“調夫修守”境內沙河。瑏瑨次日，他又部署“分諭各押號、各首事，星夜調夫守沙河”，并分派吏役乘船分赴“被水各村救護放餅”。瑏瑩在此期間，邱知縣每天都親至河堤及沿河村鎮督查布防護堤，無分晝夜，有時來不及回縣署，就住宿在途中村鎮。在大雨滂沱、汛情危急的夜晚，他仍在河堤，“夜二鼓，天黑不見人，大雨如注，出巡”，親自督率吏役民夫堅守河堤。瑐瑠但他的職權管不了鄰縣黃河的決口，因而最終未能阻止河水侵漫境內，惠民全境一百三十里皆遭水淹，“黃水為災，合境幾無干土”瑐瑡。但邱知縣盡力督守堤岸，對防止境內河流潰堤、延緩水淹還是起到了一定作用。

2．親往勘查災情，挨村散餅緊急放賑。在七月初三大水侵漫縣境、各村被淹后，邱知縣立即轉入救濟災民，發餅救饑。他督率吏役，迅即搜集購置民船數十只，購買鍋餅，連日乘船下鄉，挨村查勘災情、發放鍋餅以救濟災民，“每莊三二十斤、五六十斤不等”，僅四天之內，就分發鍋餅二千二百斤。瑐瑢散發鍋餅只是救一時之急，在獲得賑款后，自七月中旬起，邱知縣開始布置放賑。他諭令各村首事造冊上報災民情況，并親自率吏役，連日乘船挨村進行查勘核實，對貧困災民散發銀錢進行急賑。如八月十二日，勘查了嶺子莊孫家莊等七個村莊;八月十四日，勘查了傅家莊、牛家莊等七個村莊。在這些受災村莊，“均擇鰥寡孤獨輩予以急賑”，“見有流民，或家有淹斃人口者，均賑濟之”。至八月十五日急賑事竣，在近二十天時間里，共勘查并散發急賑村莊132個，戶5968，大小人口近3萬，發放京錢二萬零四百六十千文。

3．督辦粥廠，嚴加管理。此后八至十月間，邱知縣繼續辦理勘災查賑、協濟鄰縣河工秸料等事務。至十月又開始依制辦理冬季賑濟事務:開設平糶局、采買漕米、平抑糧價，并于十五日“出示冬三月開粥廠，收養貧民。令(各村)首事進戶口冊，領(貧民)同來食粥，如無住處，除廟宇外，予席片，搭席棚宿焉”瑐瑤，著手辦理粥廠放粥事務。邱知縣幾乎每道程序都親自督辦，甚至親自執行，嚴加管理，使得放粥賑濟過程井然有序。其施行程序如下:

(1)查剔貧民人口:十月十五日出示開設粥廠諸項事宜，令民人通知。自十月十六日開始，邱知縣親赴各村查剔貧民人口，散發賑票。他親率吏員下到村莊“挨戶查剔”，發放賑票，“無不到之村”。至二十七日，全縣各村都核查剔除完畢，統計“鰥寡孤獨老幼殘廢及衣不蔽體”的極貧人口6984人，次貧人口23732人。

(2)發領粥簽:十一月初一日開始，按查實各村進冊貧民人口發領粥簽。“簽分循環，用紅綠二色。附近災民，先期由首事造冊呈縣，查明真貧實苦，按名發給循簽，俟開廠放粥時，繳簽領粥，換給環簽，逐日循環繳領，以杜冒濫重復之弊。”瑐瑥

(3)開廠放粥:十一月初三日在城隍廟開廠放粥，“廠中安設大鍋灶二十四座，大水缸四十口”，派定夫役，嚴格管理柴米，制定煮粥程序。此后“每日黎明開廠放粥一次，貧民憑簽領粥，并分男、女兩廠”，分派吏役幕友“照料發放”、“稽查彈壓”。

(4)安置遠途災民:由于僅縣城設置粥廠，有遠途來領粥不及回家的災民則予設法安置:“災民距城較遠，及外境流民，內有老弱病殘者，雪地冰天，往返領粥，甚非易易。俾于城內附廠左近廟內，搭蓋窩棚，由官發給干草、席片，以資棲止。其有實系御寒無具者，酌給捐備棉衣。”

(5)勸捐粥銀:為維持冬季三個月粥廠放粥，除向上官請領賑銀之外，還自行勸捐:“官為倡捐，次及鹽(商)、當(商)，次及殷實富戶，不稍勉強，不拘多寡，隨緣樂助。”瑐瑨他帶頭捐銀三百兩，以為倡導，眾商隨捐，使得粥廠糧米有繼，得以持續。

4．發放賑錢、棉衣、籽種。自十一月二十日開始，邱知縣又開始督辦發放賑錢、棉衣等事宜，他連日派吏員并親赴各鄉，按村發放，八天之內，即“一律散放完竣”瑐瑩。十二月二十七日，又主持挑選極貧270余口發放賑錢，使災民平安過冬。接著又布置春種，即使在除夕、元旦兩日，他都無暇年節，一直在布置分派吏役下鄉查看災情和春種，正月初二日，他又親赴七個村莊“查戶口、津貼籽種”瑑瑠。此后直至正月十二日，邱知縣都一直在督辦向各村發放籽種、布置春種事宜，或在署布置調派，或親赴平糶局督同發放。而其日記即到此日為止，整個救災賑濟的事務也到此基本完成。由于邱知縣的積極辦賑，使該縣雖有大水來時溺斃人口，但沒有因饑寒而“餓斃”的人口，避免了往往水災過后導致、瘟疫，民人因饑寒瘟疫而死，而這正是以往常見的禍患。正是邱知縣盡職盡責實施救災，才將這場水災給人民造成的損害降到較低，體現了傳統救災體制最好的效果。邱知縣在其日記中所記述的救災情況，可能有炫美遮丑的成分，但這些畢竟是他在行事過程中隨手據實札記的紙片、后稍加整理而成，主要事實應距實際不遠，而且記實多而議論少，因此是比較客觀的記錄。在此日記的前序后跋、上司評語等文字中，也可看到上司及縣民對他為官盡責和賑災成效多有贊語。如從京師來此施放義賑的一個官員在所作序中說:“訪諸鄉父老，皆稱邑侯純齋柳君賢。……勤勤懇懇，惟以百姓疾苦為憂。叩以鄉村災形，應聲答如指掌紋，非躬歷日久，恐未易至此。”序中還說道，在當地曾親見邱知縣“赴鄉數次，出則數日始回署”瑑瑡。十二月初九來此查賑的欽差大臣溥良，也當面對他稱贊道:“聞官聲甚好。”瑑瑢溥良回省后向省官稱贊邱知縣辦賑認真而廉潔:“查過省東十五州縣，當以惠民縣為第一，以錢數、口數無一不符。”瑑瑣這些都說明這位邱知縣確實是一個模范實施救災辦賑的優秀縣官。邱知縣之所以辦理救災賑濟卓有成效，上下交口稱贊，首先是由于其個人為官良好的素質:

第一，具有盡職愛民的責任心。從邱知縣的日記中可以看到，他在主持救災賑濟事務中，時時以災民疾苦為憂，常自我警示作為父母官要盡職盡責。當他得知鄰縣黃河因防洪不力而決口時，認為是其縣官失職，不由嘆道:“為民父母，不力求盡職，則貽害豈淺鮮哉!”瑑瑤他在乘坐小舟、冒著風雨勘災放賑的途中，雖吃盡辛苦，但目睹災民受災的慘狀，想的依然是自己的職責，時常發出感嘆:“作官當與民同憂”，“為民父母不能救民死，何以靦顏對赤子”，決心“吾將平糶煮粥以盡分內事”。

第二，不辭辛勞，親自下鄉督辦賑事。在大水浸淹全境后，邱知縣即親自乘坐小船，挨村勘查災情，散發鍋餅和賑款救濟災民。沿途他大多在船上吃餅充饑，夜則蜷宿于小船過夜，風吹雨淋，備嘗辛苦。他作《勘災行詩》記述其情景:“八百村莊付黃流，日日歷勘駕輕舟，舟小進退不自由……蹲踞一似階前囚。渴飲黃泉食干糇，向晚泊舟無干土，席地不堪容衾裯。……傾盆雨至風颼飗，衣衫盡濕使人愁。”他雖飽嘗冒著風雨蜷宿于狹窄小船上的辛苦，但是看到沿途村民房屋被淹，只能在屋頂樹梢棲身，還要忍受饑餓及風雨秋寒，“居民幾與魚鱉儔……老幼啼饑聲啾啾”，對比之下，他又感到自己忍受這種困苦算不得什么:“災民危苦竟如此，回視舟居勝高樓。”他就是這樣不辭辛苦地勘查全縣災情，“如此輾轉十余日，八百災區履己周”。瑑瑦作為一個縣太爺，勘災放賑等事務，如果他自己主要在官署運籌調度，而委派吏役下鄉實際執行，于制度也似不為不可。但從邱知縣逐日所記日記中可見，他在整個辦賑的七個月共二百余天期間，大多時間是親下鄉間，挨村辦理賑災諸務。他在此日記自序中也說:“余查災放賑，在外者多，在署者少。”瑑瑧一位曾到此放義賑的人也述其親見邱知縣“赴鄉數次，出則數日始回署”瑑瑨。另一人讀日記后作跋，稱贊他自大水淹縣境后，“駕輕舟遍歷鄉村，或六、七日一回署，或十余日一回署，風櫛雨沐，星飯水宿”瑑瑩。邱知縣不辭辛苦，親自下鄉辦理賑務的作為，確實是比較突出的。

第三，加強管理，督辦有方。依辦賑制度，發放賑濟錢物時皆需登記造冊，以防侵吞冒濫之弊。問題是有些官員不認真執行，或造假蒙騙，以公肥私，這并不鮮見。邱知縣則每次主持發放鍋餅、賑錢、賑糧、棉衣、籽種等賑濟物資時，都認真地逐一登記造冊，務求其實。當他查到有村莊辦事者“報災不實”、冒濫領賑等情況后，即嚴責申斥，甚至“笞責”嚴懲。瑒瑠對于所辦賑濟事宜，也無不認真籌劃，或制定詳細規則，親督執行。如粥廠煮粥所需木柴，需先按每鍋用量“如數秤出，點交火夫承領”;煮粥小米則事先分鍋秤出后，“裝盛布袋封記，鎖存空屋，俟夜間煮粥時，逐一點交飯夫人等承領”;還明示辦粥人員:“如有怠玩徇私情弊，一經查出，輕則立時更換，重則枷刺示儆，不稍寬貸”。他甚至連日坐鎮粥廠，嚴格督查發簽及放粥，隨時查核剔除不合格人員，以防濫領。每日放粥完畢，還要仔細點驗收回的粥簽，查出自造假簽，即予以掌責懲辦。為加強管理，邱知縣還制定了開辦粥廠章程十四條，按照這些規條進行管理，開廠十天以后，就使“粥廠較前大有頭緒”，他仍不稍懈，仍日赴粥廠親自督查，在這種管理下，領粥貧民雖每日約二千人，但放粥井然有序;瑒瑡其他賑濟錢物，也無不嚴格管理。

第四，上司督查，制度監管。清傳統救災制度，也有一套官員監察系統。如縣官作為第一線的基層辦賑官員，其勘災辦賑等諸務，均須向上司即知府稟報。知府也要時加巡查。同時，這次水災由于是黃河決口引起的數縣大災，因而清廷派有欽差大臣專職巡查。這些巡查、監督制度，對于基層地方官的賑災實施也起到一定的監督、促進作用。

在日記中可以看到，自七月后邱知縣經常向上司知府稟報救災賑濟情況，也有知府、省巡撫、河防局的札飭。自八月開始普通賑濟后，常有知府來巡查。十一月開粥廠第六天，查賑的欽差大臣即乘船來巡查。“由是此來彼往，絡繹不絕。……欽使、隨員、測量生、武弁、洋人幾于到處布滿。”這些上面派來的各種人員來來往往，邱知縣接待照應、派夫征役，感到很是擾亂，“辦差非常棘手”瑒瑢，甚至認為也是一災:“查河欽使、隨員、洋人測量生，星羅棋布，到處居民不安，非災而亦災也。”上級官員“往來災區，迎送維艱……亦非災而災之類也”。瑒瑣但來自上級的這些巡查巡視，對于基層地方官辦理賑濟事務，也是一種檢查和督促。如他需根據規定，向知府“具無餓斃人口甘結”瑒瑤。這與乾隆時如皋一案例中，看不到上司督查與監管，縣官的失職瀆職行為得不到及時糾正相比，顯然監管效果要好得多。但從中也可看到，這種來自上級的巡查給基層救災增添了煩擾和負擔，同時，這種巡查缺乏有效的正規制度，而主要以官員個人之間的接觸了解為主，也給基層官員個人的蒙混作假或私人情面等留下空間。

宣統直隸保定防疫:體制轉換

前述兩個案例，都是傳統救災體制下的基層救災實踐，反映了救災的實際效能主要在于基層地方官的個人素質，而制度監管、上司巡查難以保證。這一體制一直延續至清末。但是，就在清朝滅亡前的宣統年間，卻因一場大疫災，使傳統救災體制發生了一次根本性大轉換。這就是宣統二年(1910)秋冬至次年春發生的東北及直隸、山東鼠疫。

這場鼠疫最早在宣統二年(1910)九月起于黑龍江中俄交界的滿洲里，人染病后無藥可治，2～7天內即死亡，而且可通過唾液呼吸傳染，故傳染性極強，迅速沿鐵路線人員的流動由北向南，蔓延至東三省全境，繼而直隸、山東，直至次年二三月間才漸次撲滅，導致東三省死亡4．2萬人，直隸、山東死亡人口逾千。無論是規模還是兇險程度，這都可謂一場大疫災。這場“兇險異常”瑒瑥的大疫，之所以能在數月之內從蔓延肆虐至阻緩撲滅，一個關鍵因素是采用了一套全新的救災體制，即近代“西醫”防疫救災體制。這一新體制是清廷迫于形勢、外力和內部呼吁而采納的。清廷任命在歐洲學醫有成、后任天津官辦西醫院醫官的伍連德為總醫官，主持采納一套完全新的西醫防疫制度，不僅在東三省全面推行，后直隸和山東也一體仿效。

保定府及直隸南部深州、冀州、定州、河間府地區，也是疫情波及地區，雖不如東三省地區嚴重，但自宣統二年(1910)十二月中下旬出現疫情，直至翌年三月中，三個月內延及十六州縣，一百多個村莊，死亡千余人。主持這一地區防疫事宜的保定知府延齡，將此次防疫的上下行公文、章程等文牘資料匯為一編，名為《直隸省城辦理臨時防疫紀實》瑒瑦，為我們留下了保定地區此次防疫的原始資料，可以使我們從中了解新防疫體制的基層實施過程及其效能，以比較其與舊體制的差異。

保定地區防疫事務的實施，可分為三個層面，即機構設置、防治實施及管理督察，下面分而述之:

(一)專設防疫機構，管理組織化、制度化

1．設立專門防疫機構，建立專職防疫隊伍，進行層級化管理。宣統二年(1910)冬十二月，是東三省疫情最盛之時，且隨民工返鄉之際向直隸、山東蔓延。二十四日，延齡得到報告，距保定城四十里的滿城湯村，發現有自長春返鄉的小工及其家人染病身死，這是保定地區首例疫情報告。直隸布政使遂督令延齡等立即派西醫前往撒藥消毒處理，并派兵“前往圍扎，禁絕往來”。二十七日成立了保定防疫會，布政使任會長，保定知府延齡為提調，開始“商聘中西醫士、購覓藥材，并諭工巡總局加添除穢車輛、人夫”。同時，在西門外火車站和東門外分設檢驗所，并設立養病室、隔離病室。保定地區防疫開始全面展開。翌年正月十五日，又仿照定章而改設保定防疫局，負責辦理保定府、河間府，及直隸南部深州、冀州、定州等地的防疫事宜。延齡任局長，以工巡總局局長為副局長，派吏役、警察，延聘醫生、士紳等為專門辦事人員，并發給薪水。下屬州縣凡發現疫情地方，也令設立防疫分局，并給專辦人員以薪金補貼。這種專設機構保證了人員的專職辦事，是防疫實施的組織保障。瑒瑧

2．詳定章程規則，規范程序操作。自十二月二十七日保定防疫會成立，至翌年三月十五日防疫局裁撤，作為專設防疫機構共運行了近三個月，在此期間辦理各項防疫事務，皆仿有定章。延齡書中匯集的章程規則即有《臨時防疫事務局章程》、《天津衛生總局防疫章程》、《普通防疫規則》、《病院章程》、《檢疫所章程》、《調查客店章程》、《保定學界防疫檢驗所規則》、《派赴各州縣執行辦法》等。這些章程規則，或由省發下，或自行訂立，對各項防疫事務的工作內容和操作程序作了具體規定，使辦事人員可按統一規則操作，有章可循，規范執行。這種規章化、規范化是自上而下推行的。如民政部與直隸巡警道、交涉司、海關道、衛生局，共同商訂保定防疫局“防疫辦法”四條，規定了保定防疫局的具體工作內容，如:在保定火車站和通行道旁設立檢驗所;隨時檢查客店;“令各地方官，將逐日查驗情形報告保定防疫局”;“凡有染疫村莊，由保定防疫局派員前往如法消毒，并撥派兵隊，分扎各該有疫地方，遮斷交通，俾毗連無疫之村不致再受傳染”。瑒瑨保定防疫局即根據這一辦法156執行。關于辦理常規防疫事務，有章程規定其具體操作程序。如保定防疫局的一項日常工作，就是派委員和醫官前往下屬各州縣地方巡查，實施防疫，因而定有《派赴各州縣執行辦法》瑒瑩九條，對于操作程序規定得相當具體:一、每至各州縣一村莊，可先向各村人民演說疫癥傳染之利害，當面散給告示淺說……二、每至各州縣，如查詢有染疫村莊，立即設法隔離，以杜傳染。一面飛報省城防疫局，以便派醫前往。……總以速為妙，不可稍遲。三、各委員均須酌帶藥水、硫磺，以為預備……四、遇有各州縣疫斃人口，務飭其即速如法深埋……五、每至一州縣，務須勸其即速設立防疫分局，招集本地紳董、警察，協同辦理。如下屬縣防疫分局報告發現疫情，保定防疫局一面須立即派委員和醫官攜帶藥物錢款前往處理，一面“諭令該縣紳董，派員分赴合境各村，曉諭防疫辦法，并施散防疫藥料”瑓瑠。

3．隨時溝通信息，上下聯系緊密。光緒六年(1880)，直隸總督李鴻章在天津創設電報局，后電報局遍設各地，因電報方便快捷，瞬息可達，遂成為清官府系統傳遞信息的重要通道。這次保定防疫，延齡與天津、北京等官署之間的主要聯絡方式就是電報。在他匯集防疫局三個月的上下往來文牘中，以收發往來電文最多，達113件，平均每天1～2件，對方主要是在天津的省隸總督和布政使，還有交涉司、衛生局、巡警道等衙門的官員，以及與北京民政部、京漢鐵路局，甚至與河間府也有電報往來。電報的迅捷，使下面的報告和上面的指令即時可達，隨時溝通，行政效率大為提高，也大大方便了上面的具體指導與督促。此外由于京漢、京津鐵路的便利，保定至天津間的公文傳遞也很方便，在此三個月間，共收到駐天津的省官札批51件，發給下屬州縣官員的批示74件。三個月中，保定防疫局總計收發電文、札批、批示等公文共238件，平均每天2～3件。這就意味著，保定防疫局每天的工作都與上下保持著快速、密切的聯系，形成了一個緊密靈敏的管理系統，由此保證著防疫事務的組織化和高效率，這是沒有電報和鐵路的時代不可企及的。

4．經費保障防疫，安撫救濟災民。防疫需要投入大量物力人力，需要大筆經費，清廷給予了經費支持。直隸總督在給軍機處的一份電奏中，歷數防疫所需各項用款:“凡建設病院及留驗、隔離處所，添用華洋醫員，覓購藥品器具，制備衣糧，安撫行旅，疫情較重民戶，則焚其屋宇，優給償金，由東抵關小工，則恤其饑寒，給貲留遣，種種用項，浩穰不貲。”瑓瑡因此，在保定防疫會剛成立時，主持此事的省布政使即“飭直隸省分銀行先后撥墊款項”，后經清廷批準先后幾次給直隸防疫專項撥款。第一次是啟動防疫時“準在津海關稅款項下撥銀十萬兩”瑓瑢。一月之內已撥用經費二十余萬兩，后又由大清銀行和交通銀行借銀三十萬兩。正是銀行這種吸儲社會資金的近代商業金融機構，為救災急需提供了國庫所無法獨立承擔的經費支撐。

保定防疫經費即從省費中支出，直隸防疫分天津、保定和榆關三區，若三區均分的話，保定也有近二十萬兩經費，由此保障了防疫的順利展開，發現疫情地方，即迅速展開防疫措施，由于有經費保障而能夠及時處置疫情。如最早在滿城縣兩個村莊發現疫情，得到比較及時的處置:“此次疫災先后傷斃多人。幸蒙藩憲專員會同該令駐扎附近，籌備設局，撥醫消毒防遏，卒獲不再蔓延。”而得以如此及時處置的一個重要條件，是有經費保障:“所有撫恤銀錢、米鹽、醫藥、棉衣，用系公款，已由王直牧開折呈報。”瑓瑣由于經費相對充足，不僅保證了設立防疫機構和設施，進行隔離、消毒等防疫事務，還能對災民進行一定的困難救濟和損失補償。如按定章的補貼救濟包括:隔離期間的衣食生活、焚毀衣物的按值賠償、發給新衣棉衣、貧困家庭的銀米救濟等。

(二)采用科學方法，按既定程序防治這次鼠疫由于染疫即死，無特效藥，且易于傳染，西法防疫主要通過隔離、消毒、預防等措施予的西法防疫“定章”，嚴格依照規定程序“如法”進行防疫。這些程序和措施主要有:

1．由專業醫生主持執行。保定防疫局聘有16位中西醫官(專業醫生)，其中有9位西醫、7位中醫，以西醫主持，中醫輔助。西醫中有兩位美國長老會醫院的美國醫士，華人西醫中有4個畢業于京師協和醫學堂、南洋醫學堂等，有兩個為保定陸軍醫官，還有一位山東婦嬰醫院畢業的女醫士，專門負責日驗火車站往來女客。瑓瑤這個中西醫生組成的混合專業醫療隊伍，承擔著具體執行保定地區十六州縣的防疫醫療工作。

2．按固定程序具體操作。防疫所有步驟皆按“定章”施行，如在車站、路段、疫區設檢驗所，對往來人員進行檢疫。地方村莊一旦發現疫情，即派委員、醫生前往，按統一程序進行處理，主要步驟是:查驗、處理尸墓、隔離接觸人員、消毒房屋器物、焚毀舊爛衣物、撫恤救濟、宣傳防疫知識等。如最早在滿城湯村發現疫情，即派兩位陸軍醫官前往“檢驗，將被災各戶男子十七名齊集該村外學堂，為臨時避疫醫院，用硫磺藥水薰浴，換著發去棉衣，即住醫院。又婦女、幼孩大小二十一口，亦聽開導，入另院自行薰洗。所有災戶房屋、衣物，如法薰消毒氣。有損壞者，許償值。酌購米鹽，備住院人口一星期之用。眾咸知感”瑓瑥。另有深州染疫后，知州親赴督辦照章實施防疫，他在給保定總局稟文中詳細報告了他們如法操作的具體步驟:先從調查入手，令各家遍撒石灰。遇有病人，速給醫藥。凡有因疫身死者，將其房屋灑以藥水，熏以硫磺，粘貼封條，鎖固七日。其常用之衣服什物破爛者，酌給估價，付之一炬。……每村審擇潔凈房間二處，分設男女澡盆，雇備男女仆役。凡有曾侍病人及曾因疫死之家中各人，皆令分別淋浴，另備凈室供給飲食，留住七日，方準回家。一面出示諭禁，凡因疫身死之家，如與別村有親戚友誼，暫時不準通報，拒絕往來，以免傳染。并將死人速即棺殮深埋;其實在無力者，酌給棺木，以防暴露。無疫各村，亦各令其如法防護，不稍疏虞。瑓瑦在疫情危急的情勢之下，這位知州職責所在，又有定章在案，他自須竭力督辦。在他們的全力組織撲救下，疫情終于漸趨減弱。由上可見，正是由于既有防疫“定章”，又有規定操作程序，并在官府系統督導和組織下切實執行，使得疫情得到了有效控制。

3．制訂條例廣為宣傳預防。這次防疫的重要環節是預防，需從日常生活細節入手。如何使普遍缺乏衛生知識、又大多不識字的廣大城鄉民眾，能夠了解預防知識和具體方法，也非容易之事。保定防疫局依上面發下的成法，采取了多種措施，廣為宣傳，具體指導，普及防疫知識。

一個措施是制定條例辦法，張貼散發，使民眾周知。如早在延齡最初接到直隸總督電諭，籌辦防疫之始，保定地區尚未發現疫情，也尚未成立防疫會，延齡即令負責治安的工巡總局在保定城內街衢廣貼告示，按照防疫規章，開列多條防制疫病方法，令“城關四鄉各色人等知悉，一體遵照”。內如:“防疫首以清潔為要”;“住居房院內外，務須勤加掃除”;“食品須要蓋藏嚴密”;“飯具用時先以熱水洗滌”;廁所等處鋪散石灰;燒毀爛紙朽物;捕殺老鼠及填塞鼠穴;以及多養貓等，十分詳細而具體。瑓瑧在防疫局成立后，又頒發了正式的《普通防疫規則》，內容更為詳細具體，并分別開列了針對個人家庭內的“個人防疫事宜”和針對公共場所的“公共防疫事宜”。

第二個措施是散發宣傳材料，普及防疫知識。防疫局置備多種宣傳材料，有天津總局等處發下來的，也有自行編寫、印制的。如有天津防疫會送來的防疫傳單、有東三省防疫講習所醫官講授的《防疫約言》冊子、通俗防疫傳單《白話防疫淺說》、抄印報紙刊登的《防疫白話演說》，還有醫官等人撰寫的防疫方法、官紳呈送的“救疫丹”等治疫藥方。這些宣傳材料，由防疫局派人在城鄉各處廣為散發。

采取這些防疫措施，其效果如何?起初疫情初現，人有疫死，民人以為尋常病死，不知上報，也無從防治，遂至相互傳染。最早出現疫情的滿城湯村，由長春返家的小工及其家人染病身死，該村1582012．1共染疫死者36人。后由于官方開始防疫，施行及時，使疫情較快得到了遏制。

保定地區勢頭兇猛的疫情蔓延，在出現一個月后已有所扼制。正月二十八日，直督電奏軍機處“月余以來，各處籌備……幸以防范認真，檢查嚴密，不致傳播為患”瑓瑨。后來逐步控制，最后至三月初基本消滅，沒有再出現傳染。三月初二延齡據各州縣報告稟告直督，染疫各州縣已“均經先后消防完竣”，“疫氣消滅，地方安靜，民情熨貼”。三月十二日延齡稟省督，據委員詳查，各州縣被災村莊，“均經省局員醫檢查消毒，酌給撫恤，疫斃墳墓依法用灰封密。旬余以來，并無再有傳染，實系一律肅境。現擬十五日撤局”瑓瑩。這場歷時兩月余的鼠疫終被撲滅，保定防疫局也于三月十五日裁撤，防疫工作宣告結束。這場疫災保定地區共蔓延16州縣，染疫113村，死亡1093口。瑔瑠保定地區雖屬波及地區，但人口比東北稠密，防疫難度較大，因此與東北三省死亡4．3萬人的平均數相比，還是要少得多。從疫情起勢之猛，傳染之快，到最后被扼制，直到撲滅，應歸于防疫體制的成效。保定地區的這場疫災雖系自然災害，但其被阻扼，直到撲滅，主要應歸于人為體制因素。延齡和省官都認為:“此次疫癥雖系天災，撲滅之方實關人事。”瑔瑡所謂“撲滅之方”，亦即制度、體制，而不是官員的個人素質。防疫確有成效，其原因主要應歸于實行了新的防疫體制，進行制度化、組織化、程序化管理，有系統化制度的保證，有統一規章的規范，從而避免了官員個人素質及職責的偏差、個人行為的隨意性所造成的弊害，因而這可以說是制度化社會管理的成功。結語以上選取的這三個案例，雖然水災、疫災有所不同，分屬蘇、魯、冀不同地域，但都是比較普通的基層救災案例，并非極端，因而其反映問題也具有一定的普遍性與代表性。同時，三案各處乾隆、光緒、宣統三朝，縱貫清朝前后時期，跨越古代與近代，相互比較進行考察，可以看到由救災體制所代表的社會危機公共管理體制，在清中后期的一個半世紀里，伴隨社會變動而經歷了從傳統模式向近代模式的轉換。

首先，這一轉型過程表明，體制性質而非官員素質是決定救災效能的決定因素。在傳統救災體制下，救災措施缺乏具體的規章制度，而主要依靠官員個人素質與能力，導致救災的實施沒有制度保證，因而有較大的偶然性和隨意性，難以保障救災的效能。而近代制度化、規章化、專業化較強的救災體制，則大大減少了個人的隨意性因素，使得救災措施和程序有制度保障，因而能取得較好的實效。救災是一種社會危機管理，也最能集中體現社會公共管理的功能，清末救災體制轉換及其效能的相關關系，可以對我們思考如何進行社會公共管理提供一些歷史啟示。

其次，體制組織化是社會公共管理的制度保障。傳統救災體制，雖有官府系統予以主導和組織，但機構組織松散，制度指導與監管薄弱，使基層官員的個人自由空間大，難以有效發揮上下的組織力量進行危機管理。而新式救災體制，有專設機構、上下嚴密的組織系統和聯系，使得組織能力大大增強，上下各方力量得到有組織、高效率地集中發揮。可見社會公共管理需要較高的系統化、組織化。

最后，官民力量的整合，使救災成為集中全社會力量共同進行的公共事業，使救災效能比較顯著。傳統救災體制下，主要靠官方力量，民間雖有自發的救災力量，但多為個體與個別行為，而基層官員對其或是任其自然，或是將其作為搜刮對象，較少有效的組織與整合。而新的救災體制，充分利用了組織化的民間力量，如地方諮議局、商會、教育會等，在災害發生后，官方立即通過與這些民間組織的聯合，建立官員與“紳董”合作的救災機構進行聯合行動，使官民力量整合起來協同實施救災。民間力量通過組織化，不僅未成為官府的異己或對立力量，反而成為合作力量而被納入官府主導的社會管理組織系統之內。同時，官方調動官辦銀行的財力緊急救災，也使吸儲官民資金的商業性銀行，成為用來應付社會危機的金庫，以補充國庫財力的不足。這些都使得救災變成了官民合力應對的公共管理事業，因而效果較好。

從以上研究可見，清末由于救災體制轉換，在鼠疫救災過程中，實行了組織化、制度化、專業化、官民合作化程度較高的新式近代救災體制，使得救災實踐得以彌補國家財政投入減少和吏治腐敗的缺陷，能夠更全面、更有效地動員官民各方力量進行防疫救災，救災效能比較顯著。這是社會管理制度近代轉型的體現。可見清末“社會救助中封建國家的作用”并未下降，反而在體制轉型中更加開放、多元、強化而有效。救災體制轉換所顯示的效能示范，彰顯了新式救災體制的優勢，促進了社會公共管理模式的近代轉型。