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一、泛北區域公共管理的內涵及意義

由于資源、稟賦等方面的諸多差異,各國家和地區之間客觀上存在著通過互利合作而實現利益最大化的相互需要,因而經濟全球化與區域經濟一體化成為當今世界經濟發展的大趨勢?；诖朔N大背景,廣西壯族自治區黨委和政府于2006年推出“泛北部灣區域經濟合作”的構想(此構想涵蓋了中國和文萊、印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、越南七個東盟國家之間的經濟合作。“泛北部灣”以下簡稱“泛北”),將廣西北部灣經濟區的開發與融入和推進泛北部灣區域經濟合作結合起來,并采取一系列務實措施積極推進。泛北部灣區域各方地緣相近、聯系緊密、互補性強、合作基礎好、潛力大,加強泛北部灣經濟合作,不僅有助于區域各方擴大經濟規模、有效吸納和配置資源、增強經濟實力,也有助于形成和強化各方比較優勢、聯合抵御和化解經濟風險、促進區域經濟安全穩定和繁榮。因此,泛北區域經濟合作構想提出后,得到了泛北國家的積極響應,東盟國家領導人都表示支持泛北部灣區域經濟合作。中國與上述國家之間在港口物流、旅游、交通、農林漁業、海洋、能源等方面的一些合作項目已經開始實施,初步成績喜人。2008年下半年以來,在全球金融危機的影響下,泛北經濟合作的步伐雖受到了一定的影響,但在泛北各方的共同努力下,泛北經濟合作仍然取得了逆勢增長的不俗成績,這也更加凸顯出加強泛北經濟合作的重要性。在泛北部灣區域經濟合作過程中,由于存在區域內多個主體的互動合作,必然面臨著一系列越來越外溢化和無界化的區域公共問題需要協調處理。要解決這些問題,單靠某一主體(如一國的中央政府或地方政府)運用傳統公共行政手段進行治理,已無法處理區域內多種具體的利益矛盾,且協調成本過高、實效性差、難以達到目標,因而需要區域內各個政府之間進行通力合作,建構與實施一種跨境(區)的泛北部灣區域公共管理。泛北部灣區域公共管理是指為了實現泛北部灣區域公共利益,區域內多元主體基于平等的基礎上運用對話、協商、談判、合作等方式對區域公共事務進行共同治理或跨國公共治理的活動和過程。其內涵主要包括:第一,泛北區域公共管理的目的或宗旨是解決泛北區域公共問題,實現區域公共利益。在泛北區域經濟合作進程中必然會產生大量的跨國或跨行政區劃的區域公共問題,嚴重影響泛北區域經濟一體化進程。這就需要建構一種有別于傳統的基于行政區劃剛性約束的行政區行政的新治理形態——泛北區域公共管理。它考慮的是區域各個主體的共同利益,而非單一主體的利益?；趨^域共同利益的考慮而協調相互關系,合作提供統一的區域公共服務,以消除區域公共問題。第二,泛北區域公共管理的主體是多元化的,既有代表官方的泛北各國政府組織,也有非政府組織和私營部門。它們彼此之間是一種基于平等關系的基礎上而建立的合作治理網絡關系。第三,泛北區域公共管理的治理方式或手段是采用對話、協商、談判、合作等方式對泛北區域公共事務進行聯合治理。泛北區域公共管理對于泛北區域經濟合作的重要性,主要表現在如下幾個方面:第一,制定和實施統一的泛北區域公共政策和規章制度,打破泛北地區存在的貿易壁壘,實現生產要素的自由流動和優化配置,促進區域經濟的發展。第二,制定和實施統一的泛北區域產業發展規劃,優化泛北區域內產業布局,形成產業聚集,帶動區域經濟的發展。第三,建立旨在縮小泛北經濟合作成員之間發展差距的發展基金,解決泛北的“問題區域”,推動區域經濟均衡發展。第四,提供統一的泛北區域公共服務,解決泛北區域公共問題,為區域經濟發展創造良好的區域發展環境。

二、泛北區域公共管理的進展情況及其績效

泛北經濟合作需要建構與實施泛北區域公共管理。三年來,在中國政府與廣西壯族自治區政府的積極倡導和推動下,在泛北各參與國的共同努力下,區域政府間合作從共識走向實踐,合作機制逐步建立,區域公共管理有了良好開端。第一,搭建了泛北經濟合作論壇這一交流平臺,合作共識業已形成。2006年7月以來,廣西連續主辦了五屆“泛北部灣經濟合作論壇”。在短短四年時間里,論壇主題越來越有針對性,交流越來越務實。各方對開展泛北合作的意義、機制、路徑、領域、模式及面臨挑戰的認識越來越清晰,部分共識正在變成現實。論壇影響力不斷擴大,正在成為各國政府官員以及各界人士討論推動泛北合作的重要平臺。第二,泛北各方在農業技術、漁業、港口物流、旅游、金融等領域簽訂了一系列合作協議或備忘錄。在港口物流合作方面,中國與東盟各國的交通部長共同發表了《中國-東盟港口與發展合作聯合聲明》,簽署了《中國—東盟海運協定》以及《中國與東盟航空合作框架》;在交通合作方面,中國與泛北各方正在加快推進交通基礎設施一體化建設,如中國政府已決定設立總規模為100億美元的“中國—東盟投資合作基金”,支持區域基礎設施建設;泛北各方正在加快完善南寧—新加坡經濟走廊的公路鐵路網;中越之間正在加快推進中越通道建設;在旅游合作方面,廣西北海至越南下龍灣等旅游航線已開通,泛北部灣海上旅游航線正在加快推進;在金融合作方面,2009年12月中國政府開始在廣東、長江三角洲地區、港澳地區、廣西和云南,開展與東盟的貨物貿易人民幣結算試點,2010年又批準在上海、廣州、深圳、珠海、東莞5個城市開展跨境貿易人民幣結算試點。中國與印度尼西亞、馬來西亞分別簽署了1100億元人民幣和800億元人民幣的雙邊貨幣互換協議,并將繼續擴大互換額度及簽約范圍;農林漁業、海洋、能源等產業的合作也已經開展。第三,穩步推進貿易投資便利化。為了加快泛北經濟合作,泛北各國政府(尤其是中國政府)積極推進貿易投資便利化,其重要舉措之一便是建設保稅物流體系,一個立足北部灣、輻射珠三角和大西南、溝通中國東盟的泛北綜合保稅物流體系正在加速成型。從2008年5月到2009年2月不到一年的時間里,中國政府就先后批準設立了廣西欽州保稅港區、憑祥綜合保稅區和南寧保稅物流中心,北海出口加工區也獲準拓展保稅物流功能。廣西北部灣經濟區保稅物流體系的建設已經成為泛北保稅物流體系的核心組成部分。與此同時,深圳前海灣保稅港區、廣州南沙保稅港區等保稅區的設立也使得泛北綜合保稅物流體系進一步完善。第四,泛北部灣經濟合作聯合專家組成立并開展工作。為加快推進泛北經濟合作的進程,在中方的倡議下,2008年7月30日,由政府官員和專家學者組成的泛北部灣經濟合作聯合專家組宣告正式成立,并相繼召開了三次工作會議,討論和研究泛北經濟合作的可行性問題,提出有關行動方案。第五,區域內地方領導人高層會議已初步形成一種制度。2007年4月,由中國北海市發起并承辦了首屆“泛北部灣區域經濟合作市長論壇”,當時與會的泰國、越南、菲律賓、印尼及中國等5個國家的16個泛北部灣城市共同簽署了《首屆泛北部灣區域經濟合作市長論壇北海宣言》。各方圍繞海上合作這一主題,就建立良好的機制、發揮各自優勢、不斷擴大和深化各領域的合作達成共識。之后又分別于2009年8月和2010年8月相繼舉辦了兩屆泛北部灣區域經濟合作市長論壇,進一步探討如何構筑泛北部灣城市交流合作平臺與合作機制,推動共同發展。在三屆論壇期間,相關城市間還簽署了“友好城市關系協議書”或“友好合作備忘錄”。目前泛北部灣區域經濟合作市長論壇已初步形成為一種制度,每年召開一次。隨著論壇的舉辦,各城市交流日益緊密,合作領域不斷拓寬且層次日趨加深。第六,成立了泛北部灣經濟合作中方秘書處。近年來,泛北部灣經濟合作有了較大進展,因而需要有專門機構來負責服務、執行和協調泛北部灣合作有關事項。2009年8月7日,作為中方參與泛北部灣經濟合作的辦事機構——泛北部灣經濟合作中方秘書處正式揭牌成立,秘書處設在廣西,主要職能是對國內各方參與泛北部灣經濟合作活動提供行政支持、信息服務、督促檢查及對外宣傳等。而廣西壯族自治區人民政府以及南寧等四市則分別成立了專門的北部灣辦公室來負責服務、執行和協調泛北部灣合作有關事項。第七,專門建立了北部灣經濟區官方網站——廣西北部灣網(),為泛北各方初步搭建了一個相互交流的良好平臺。中國政府在廣西北部灣網上及時動態地公布有關廣西北部灣經濟區的各項投資合作政策、發展規劃、北部灣辦公室動態、廣西新聞、經濟區地市新聞、泛北合作等信息,為泛北各方提供了一個及時了解廣西北部灣經濟區開發開放狀態的窗口。同時廣西北部灣網還設立了相關的友情鏈接,將廣西-東盟博覽會、廣西泛珠三角合作信息網、中國政府網、廣西區政府網以及南、北、欽、防等市級人民政府網等和信息網站鏈接在一起。泛北各國政府通過多個領域的溝通合作,有效地促進了泛北部灣區域的相互交流和經濟發展。2007年,中國與東盟貿易總額達到2025.5億美元,同比增長25.9%,提前三年實現雙方領導人提出的貿易目標。其中,中國與泛北部灣區域七國的貿易額達到1992.7億美元,增長25.8%,占中國與東盟貿易總額的98.4%。[1]32008年,盡管受到國際金融危機的影響,但中國與東盟雙邊貿易額仍達到2311.2億美元,同比增長13.9%。其中,中國與泛北部灣國家的貿易額達2269.2億美元,占中國與東盟貿易總額的98.2%。[2]2009年,中國對東盟外貿進出口2130.11億美元,其中與泛北部灣7國進出口達到2084.16億美元,占中國與東盟貿易總額的97.84%。[3]

三、泛北區域公共管理面臨的現實與制度障礙

雖然在泛北各國政府的共同努力下,該區域公共管理和區域經濟合作邁出了可喜的步伐,但泛北區域公共管理還面臨著諸多現實與制度的難題或障礙,主要表現在如下幾個方面:第一,泛北地區尚未建立合作的利益共享機制。追求利益的最大化是人們(包括政府在內)一切行動的出發點和歸宿點。在國與國的交往中,每個國家的政府都力圖追求自身利益的最大化,地方政府之間的關系也是如此。由于泛北經濟合作涉及到多個不同主體的利益(包括多個國家利益與多個地方利益),基于優先考慮自身利益最大化的不同主體在泛北經濟合作過程中必然會產生相互間的利益沖突。以港口為例,泛北地區是世界港口富集區,區域內東盟國家共有各類港口100多個。數量繁多的港口雖然對亞太經濟發展起到了重要的支撐作用,但這些港口存在著多層面、甚至是白熱化的競爭。這樣的競爭同樣存在于省際、市際之間,廣西的港口毗鄰廣東湛江港,由于貨源地雷同,兩地經常想方設法爭搶貨源;廣西北部灣防城港、欽州港和北海港為爭奪貨源也一直進行明爭暗斗。第二,泛北地區尚缺乏統一合理的區域規劃,產業結構和外貿結構趨同。目前廣西北部灣經濟區發展規劃僅局限于廣西,尚未能解決泛北區域產業結構和外貿結構趨同的問題。目前中國與泛北其他國家在經濟結構、產品結構、技術結構和產業結構等方面都較為趨同,經濟互補的領域較小。從中國國內情況看,各地基于自身利益考慮而進行的無序競爭同樣也導致了低水平重復建設現象嚴重,產業結構雷同。第三,技術性貿易壁壘和行政區劃壁壘凸顯,統一區域市場建設難度較大。中國—東盟自由貿易區已于2010年初建成,關稅壁壘的消除無疑有利于泛北統一市場的建設。但歷史經驗告訴我們,貿易保護主義是國際貿易中的頑疾。關稅壁壘的消除必然代之以花樣百出的非關稅措施而成為貿易壁壘,特別是技術性貿易壁壘,不僅是發達國家實施貿易保護的利器,近年來也越來越多地為發展中國家所應用。目前中國與東盟國家之間的技術性貿易壁壘問題已經凸顯出來,成為阻礙泛北統一市場建設的一大障礙。此外,就我國國內情況而言,行政區劃壁壘的存在和GDP至上的政績考核體系導致地方保護主義盛行,阻礙統一市場的形成;基于地方利益考慮而設立數量繁多的收費站導致區域市場被人為分割,交易成本增大。這種狀況在短期內顯然還難以消除。第四,政治互信有待提高。首先,中方與泛北其他國家對彼此的戰略取向仍存在著理解上的差距,需要彌合。其次,盡管中方與泛北5個國家(越南、菲律賓、馬來西亞、印尼、文萊)在消彌南海地區緊張形勢方面已取得較大進展,但南海問題仍未排除在雙方關系敏感問題之外。第五,泛北區域公共管理尚缺乏統一的組織和制度支撐體系。由前面的分析可知,泛北區域公共管理有了一定的組織和制度基礎,但整體而言其組織和制度化程度還比較低,法律約束力較弱,且存在著重大組織和制度方面的缺失。這種組織和制度方面的缺失,除了前述的缺乏統一泛北區域發展規劃外,還表現在如下方面:首先,缺乏統一的泛北區域協調合作組織,沒有一套制度化的議事和決策機制。雖然泛北各方已就泛北經濟合作達成共識,但由于泛北經濟合作涉及多層次、多領域、多部門、多國家,情況復雜,而且還處于可行性研究階段(可行性研究報告初稿2009年才完成),因而尚未建立起一個統一的泛北區域協調合作組織和有效的協調合作機制。目前已有的泛北經濟合作論壇只是一個泛北各方進行交流的平臺;聯合專家組也只是泛北經濟合作的智囊團,它只是提供意見和建議,而無法就泛北區域公共事務作出決策;泛北經濟合作中方秘書處以及廣西各級的北部灣辦公室雖然可以起到一定的協調作用,但其權限和職能有限,同樣無法就整個泛北區域公共事務作出決策。其次,沒有統一的泛北區域公共政策(包括法律法規)。泛北經濟合作必須要有各參與方共同遵守的統一的合作公約或合作規則的保障才能順利進行。然而,由于泛北地區目前尚未建立起統一的區域協調合作組織,因此泛北各方在商品市場、勞動力市場、教育、金融、信息、社會保障、環境保護、區域公共危機管理等方面還沒有形成類似于歐盟那樣統一的泛北區域公共政策,而是存在著很大的政策差異。這種政策差異將會阻礙泛北經濟合作的快速和深入發展。第六,泛北合作中各國在政治制度、價值觀念、經濟發展水平等方面存在較大差異。泛北國家在政治體制方面存在較大差異,而且區域內各個國家民族眾多、文化傳統多樣、宗教信仰不一。這種政治體制的差異、文化傳統、宗教信仰的不同,難免會在合作中帶來分歧。另外,各國的經濟發展水平也極不平衡,泛北部灣區域除了新加坡、文萊、馬來西亞和中國的廣東及香港、澳門經濟比較發達、人均GDP水平較高之外,其他國家和地區均為中等偏下發展水平,經濟實力不強。經濟發展水平的不平衡和整體落后性使得泛北經濟合作的空間難免受到抑制,給大規模、高水平的經濟技術合作帶來障礙。第七,缺乏區域性第三部門,難以形成協同治理。目前泛北經濟合作基本上是靠各方政府聯手推動的。政府聯手推動固然有其優勢,但也存在著政府失靈的缺陷,因此推動泛北經濟合作的深入發展不能僅僅依靠政府的力量,還需依靠泛北區域性第三部門的力量,如區域性行業協會,因為“以民間力量推動經濟合作,不僅具有降低成本、見效快的優勢,而且民間組織自身的思想框架少,沒有地區利益等方面的影響,而其在推動政府合作方面的作用也是不容忽視的”[4]。然而,泛北地區經濟發展落后,公民社會還不強大,致使目前泛北地區尚未出現區域性第三部門,不僅廣西北部灣經濟區之間尚未形成跨市的區域性第三部門,而且廣西、廣東、海南三省之間也未形成跨省的區域性第三部門,涵蓋整個泛北地區的跨國區域性第三部門更不用說了。區域性第三部門的缺乏將使泛北區域公共管理無法形成協同治理,而呈現出政府單中心治理的格局。政府單中心治理因政府自身的種種缺陷而存在著政府失靈的可能,這將會影響泛北經濟合作的深入發展。

四、建立健全泛北區域公共管理的對策

在各國政府的努力下,泛北區域公共管理邁出了可喜的步伐,但也還面臨著諸多的障礙,嚴重影響著泛北經濟合作和經濟一體化的深入發展,因此必須加快建立健全泛北區域公共管理。在建立過程中,我們除了需要吸收和借鑒國內外的有效經驗外,更需要因時、因地制宜,實現創新。

(一)利用現有的中國與東盟合作機制。由于泛北經濟合作屬于中國與東盟合作大框架下的一個次區域合作,因此在搭建泛北區域公共管理時需要把其納入到中國與東盟合作的大框架中進行考慮,并利用現有的政府協調合作機制。從1991年至今,中國—東盟關系和合作的機制框架逐漸成型。為促進合作和加強關系,雙方已建立了28個合作機制?？蚣軆茸罡呒墑e的機制是中國—東盟年度領導人會議。領導人會議為雙方關系確定戰略方向。中國—東盟外長會議為領導人會議提供協助。外長會議每年舉行一次,提供政策指導。中國—東盟高官磋商和中國—東盟聯合合作委員會為外長會議提供協助。高官磋商側重戰略和政治安全合作,聯合合作委員會主要協調中國—東盟整體合作,并管理中國—東盟合作基金。在領域合作層次,雙方在過去幾年里建立了一些機制,反映出合作的擴展和深化。中國—東盟合作現在已涵蓋政治和安全、經貿和投資、科技、信息產業、交通、打擊跨國犯罪和青年事務等領域。此外,中國—東盟商務理事會協助促進雙方私營部門和商界合作;東盟國家駐華大使組成東盟北京委員會,代表東盟常務委員會,協助促進中國—東盟關系。在東盟發揮重要作用的地區和多邊會議方面,中國和東盟也進行互動與合作。這些會議包括東盟與中日韓領導人會議、東亞峰會、亞太經合組織領導人非正式會議、亞歐會議和東盟地區論壇等。泛北區域公共管理應充分利用上述合作機制,同時也應加快建立泛北政府協調合作機制。

(二)加快構建多層次、網絡狀治理的泛北區域協調合作組織體系。為加快泛北經濟合作和經濟一體化的進程,必須加快構建多層次區域協調合作組織體系。在組織機構體系架設方面可以效仿歐盟、北美的做法。首先設立超國家機構——泛北區域合作委員會,下設若干機構。這些機構各司其職,并制定有關條約來規定各個機構的職能和管轄范圍,以保證組織的高效運作。其次,設立泛北經濟合作首腦級理事會(或稱泛北經濟合作首腦峰會),由泛北成員國的政府首腦或國家元首組成,泛北區域管理委員會主席、東盟主席亦參加理事會會議。理事會每年至少召開兩次會議,必要時召開特別會議,其職能是對泛北經濟合作的發展給予必要的推動,并確定泛北經濟合作的總體方針。盡管理事會是各成員國捍衛各自國家利益的重要場所,但同時它也是泛北經濟合作發展的主要推動者,在一定程度上是泛北經濟合作決策框架中的最高權威機構。再次,成立泛北經濟合作部長級理事會(或稱泛北經濟合作部長峰會),由泛北各成員國部長級代表組成。成員國政府根據會議討論事項委派相應部門的代表出席會議,討論總體事項時由外長出席。部長理事會的主要職責是負責協調泛北各成員國的總經濟政策,并擁有作出決定的權力。部長理事會主要代表成員國的利益,以調整各成員國的國家利益為其主要任務,同時也要兼顧泛北經濟合作的整體利益。部長峰會可在每年的中國—東盟商務與投資峰會后召開,以提升和取代目前的“泛北部灣經濟合作論壇”。其四,成立地區委員會,作為泛北經濟合作的咨詢機構。地區委員會由來自于各成員國地區當局的代表組成,其目的是讓地區參與泛北經濟合作的立法過程,以保障區域和地方的利益。地區委員會對范圍廣泛的地區發展問題進行討論,代表基層政府組織和民眾提出各類意見和建議。同時,泛北區域合作委員會和部長理事會在對教育等公共事務作出決策時必須與地區委員會協商。其五,成立經濟與社會委員會。這也是一個泛北經濟合作的咨詢機構,由來自不同部門的代表組成,代表雇主、工會以及中小企業、環境組織等經濟和社會集團的利益,可應泛北區域合作委員會、首腦理事會、部長理事會的要求或自發就泛北經濟合作有關事宜發表意見,提出建議。其六,成立泛北投資銀行。其目的是促進泛北經濟一體化、泛北的平衡發展以及各成員國經濟和社會的協調發展。泛北投資銀行主要通過提供低息或無息貸款,為泛北公共機構和私營企業的項目提供資金便利,以支持泛北落后地區的發展和產業轉軌,并促進泛北交通、通信和能源等方面的發展。該行由泛北成員國出資經營,享有獨立法人地位,下設行長董事會、總監理事會、管理委員會和審計委員會。

(三)加快泛北區域公共管理制度的建設。國際經驗表明,區域經濟一體化進程發展的快慢與是否有統一的開發規則和合作框架直接相關。以目前運作最為規范的歐盟為例,作為制度一體化的歐盟,每個階段都制定相關法律,成員國依此實施一致對內對外政策,經歷了由低到高的一體化形式。因此,在區域合作的進程中,區域政府間針對區域整體發展所達成的共識,必須要以制度性的合作規則來保證。這種區域合作規則應達到兩個基本要求:一是為合作行為提供足夠的激勵;二是對違規者予以懲罰。因此,北部灣開發合作的各方很有必要制定一個各地共同遵守的區域公約,以強化地方政府調控政策的規范化和法治化。待時機成熟再將這個公約上升為區域發展與管理法,實現區域制度架構的融合。需要特別一提的是,北部灣開發合作各方的區域合作規則的形成和有效運作,必須要有與之相適應的新型的“區域利益分享和補償機制”。在制定統一的開發規則和合作框架時應遵循以下基本原則:自愿參與、市場主導、政府推動、開放公平、互利共贏。

(四)實施多樣化的區域協調模式。

1.問題區域治理模式。從整體上說,泛北經濟合作屬于“弱弱合作”,在推動泛北經濟合作過程中,問題區域特別是落后區域的治理任務非常繁重。為了避免成員之間發展不平衡而導致的“合作博弈”破產,泛北區域公共管理需要將“協調和平衡發展”及“經濟和社會凝聚”定為其政策目標。這兩個政策目標的含義是,通過在泛北區域內對資源配置的調整及利益的公平分配,縮小成員之間的發展差距以穩固合作的基礎。實現這些政策目標的工具主要是兩個基金,即結構基金和凝聚基金。結構基金的宗旨是改善泛北成員國之間發展的不平衡狀況,它由幾個具有不同用處的基金組成:(1)泛北區域發展基金主要用于資助落后區域基礎設施建設、生產性投資、創造就業,以及促進地區發展項目和中小企業的發展。(2)泛北社會基金,主要用于幫助落后地區的職業教育、職業培訓和為創造就業的項目提供財政援助。(3)泛北農業指導和保證基金,這個基金一部分用于農產品干預收購和出口補貼,另一部分用于支持落后地區的農民及農村發展。凝聚基金主要用于幫助落后國家改善交通、能源和通訊網絡,建立統一的基礎設施環境。當然,基金資助應附有條件,即接受基金資助者應該按照區域合作的整體規劃做出相應政策配合。這一點非常重要,因為基金資助對象大多是發展較為落后的地區,而基金出資較多的則是相對發達地區,基金資助的附加條件實質上是一種權利交換,否則就會對發達地區沒有激勵。與此同時,泛北投資銀行也可以通過提供或擔保中長期信貸來促進落后地區的發展。

2.創新區域模式。泛北地區基本上處于“無技術工業化”,需要依靠技術引進和外源型經濟來實現工業化的起飛和推進,自主創新能力弱。目前泛北地區的產業分工,不論是水平分工還是垂直分工都是建立在資源差異化分工上,而不是建立在技術創新基礎上的。因此,推動自主創新成為泛北區域公共管理的一項十分重要的任務。只有具備了自主創新能力,泛北經濟圈才能成為一個在亞洲乃至世界有競爭力和影響力的區域。因此泛北地區需要研究和制定一個泛北地區互利共贏、趨利避害創新行動計劃,提出泛北地區創新政策發展的建議和方案。

3.跨界合作模式。邊境是一個國家領土主權的象征,邊界的存在將邊境地區在經濟上、社會上和文化上相互分割開來。由于其邊緣的位置,邊境地區在過去常常被國家(或地方)政策所忽視,致使許多邊境地區經濟發展落后,基礎設施嚴重不足。區域邊界經濟的落后,使其與經濟發達地區形成一個發展鴻溝,難以連綿成帶,必然影響區域經濟的發展。因此泛北地區需要采取一系列措施來開展形式多樣的跨邊境合作,快速推動邊境地區的發展和融合。泛北跨界合作模式本著“減少競爭,加強互補,合理布局”的原則,除了“兩廊”合作模式、中越兩國一制邊界合作模式、跨省(州)、市的跨區協作模式外,還可推行以下模式:第一,海南—越南的海—海型互補合作模式;第二,廣西—新加坡的政府主導型陸—海高落差互補合作模式;第三,廣東—馬來西亞的市場主導型?！８咛荻犬a業內合作模式;第四,云南—印尼的陸海型中低梯度產業互補合作模式;第五,廣東—文萊的商品—原料合作模式;第六,海南—菲律賓的?！Ｐ偷吞荻葟娀パa合作模式。

4.海洋共同開發模式。泛北經濟合作的一個非常重要的內容是海洋經濟合作。但目前泛北經濟合作面臨的突出問題是“南海問題”。如何克服各國在南海問題上的主權領土糾紛,達成各個領域共贏的合作機制,將是泛北合作面臨的重大挑戰。另外,泛北經濟合作中所涉及的一些項目,也直接涉及到南海主權和領土紛爭?！澳虾栴}”牽涉到多方,短期內難以解決,當事方只能在維持地區和平與安全的前提下,通過構建多層次的交往渠道和協商平臺,加強對話與合作,求同存異,秉持《南海各方行為宣言》的有關精神,擱置爭議、共同開發。在泛北經濟合作中需要由易到難,首先從不直接涉及南海主權糾紛的合作項目著手,以降低“南海問題”帶來的不利影響。然后再逐步擴大合作范圍,待各方建立起一定合作基礎后,再逐步過渡到對資源的合作管理與共同養護。最后,在階段性合作的基礎上通過協商與談判,簽訂區域性的政府間海洋資源合作協定,并建立相應的南海資源合作管理機構,以促進南海資源的合理開發與利用。如果泛北合作能在南海油氣等資源開發上實現突破,形成互利共贏的發展模式,則必將使南海變成和平之海、合作之海、友誼之海,也為爭議地區共同開發帶來一種新模式。

(五)推行多管齊下的區域協調手段。從本質上說,區域公共管理就是要借助政府這只有形之手調控因市場失靈而帶來的區域不平衡發展狀態。政府在干預的過程中必須采用法治、經濟和行政多管齊下的區域協調手段才能取得最大成效。首先,區域協調活動必須依法而行,這就需要我們構筑泛北區域協調合作的制度體系。此外,泛北各成員國也應制定促進區域協調發展的法律體系,以法治而非人治來促進區域發展。其次,借鑒歐盟的經驗,設計精細的多種扶持基金來促進泛北經濟合作發展。這些扶持基金主要包括結構基金、聚合基金、團結基金等。借助這些扶持基金的組合使用來落實區域協調政策,使落后區域能追趕發達區域,重構那些衰敗的區域,振興蕭條的農村區域,扶持城市或跨界地區的滯漲區域。當然需要指出的是,雖然區域協調政策的目的在于加強整個泛北經濟、社會和區域方面的聚合,但其首要關心的問題應該是創造就業,而不是把經濟增長當作區域扶持的第一目的。而且對受助區域的資格條件和扶持額度要全面把關,涉及區域面積、人口規模、GDP和失業狀況等。[5]233-234再次,規范行政干預手段。歐盟區域政策專家布魯克(Matthew•Brooke)認為,歐盟的區域差距調控不僅僅是錢的問題,而且是利用這筆錢去做什么的問題;區域政策的成功取決于項目及其有效執行。[5]235也就是說只有通過規范行政調控手段,區域協調發展政策才能最終落實到位。因此泛北區域協調需要建立起一套規范的行政協調手段,即用制度保障區域發展基金的籌集,確立區域援助的通用規則,建立嚴格的項目報批流程和科學合理的決策程序。此外,泛北各成員國在進行本國的區域行政協調行為時也應嚴格遵循政府間關系的法理尺度,中央(聯邦)政府或上級政府不要越權干預區域發展。

(六)鼓勵非政府組織積極參與,構建多元主體合作共治機制。一般而言,政府之間的合作是實現區域合作最重要的機制,但另一方面區域公共管理的主體又應當是多元化的,既包括代表官方的政府組織,也包括非官方的民間組織和私營部門,是區域政府與公民社會、私營部門等多元主體共同治理區域公共事務的“多中心”治理體制。[6]16-20非政府組織,特別是一些行業協會作為協調政府與企業、私人關系的一種組織形式,往往具有獨特的功能,在溝通政府與企業、企業與企業之間的關系方面起著橋梁和紐帶作用,處于中介地位。非政府組織可以承擔許多社會必須但又不宜或難以由政府和企業直接承擔的義務,成為政府宏觀經濟管理的參謀和助手,成為區域公共管理管理體制中不可分割和極其重要的組成部分。東南亞地區有許多商會、行業協會等非政府組織,絕大多數企業加入了有關的商會和協會。此外,東南亞華人華僑以互救自助為目的,以地緣、血緣、業緣關系為基礎,還存在大量以同鄉會、宗親會、行會等社團組織為基礎的華人華僑商貿網絡,這些民間力量完全可以在泛北合作中發揮作用,扮演重要的角色,成為實施泛北區域公共管理的一支重要力量。泛北合作參與國之間,彼此在政治制度、意識形態、文化傳統、發展水平等方面都還存在差異,如何求同存異,淡化政治色彩,盡量減少合作中的阻礙,是區域合作中必須解決的問題。而民間組織作為一種更為柔性、更具靈活性的治理主體,可以弱化地理疆界的局限性,使得區域問題的利益相關人能夠更自主地組合起來,從而在區域治理中發揮作用,收到事半功倍的效果。行業協會可以及時地為會員提供必要的商業信息和中介服務,為企業廣開通商之路,同時,還可以向政府部門反映經貿合作中的問題,并提出合理建議,下情上達,從而在區域公共管理中扮演獨特的角色,發揮獨特的功能。在泛北區域合作中,民間組織、尤其是各國和地區的行業協會之間應當建立廣泛、密切、長期的合作關系,政府應當鼓勵民間組織積極開展對流活動,發揮非政府行為的作用,依托各地區的民間組織、行業協會,共同舉辦各種促進經濟技術合作的研討會、展銷會、洽談會、招商會和論壇,給企業提供展示和交流的機會。