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摘要：公共政策是為公共所作的政策安排，公共政策必須體現公共性、公正性、合法性的倫理訴求。公共政策必須從公共利益出發，為公共利益而作。公共利益的訴求體現了公共政策的公共性、公正性、合法性，因而是公共政策倫理精神的基礎。

關鍵詞：公共利益；公共政策；公共性；合法性；公正性

公共政策是政府或者公共權威為處理公共事務、提供公共服務、實現公共管理而制定和實施的公共行為規范、行為準則和活動策略的總和。正如日本學者藥師寺泰藏所說：“‘公共政策’的意思與其字面意思相同，即為‘公共’而制定的政策。”公共政策是公共權威主體，為了公共目標，利用公共權力所制定與實施的總體性的策略選擇，公共政策必須具有公共性。作為政治系統輸出的主要內容，公共政策又是一種權威的價值分配，它具有極強的公共權威性的普遍的社會影響力，具有強制性、導向性、管理性、調控性與分配性的功能。公共政策憑借著公共權力的使用，對社會資源與價值進行配制，而且要求社會成員服從其利益選擇與利益分配。政治權力的使用必須證明其正當性，這是民主社會對政治權力使用的倫理要求。公共政策是政治權力使用的主要方面，與其他方面的政治權力運用一樣，這種強制性必須獲得人民的贊同，經過合法性的檢驗，否則就不合民主政治的要求。因而公共政策又必須具有合法性。所以，民主社會公共政策應當具有公共性與合法性的倫理精神，正是這兩種倫理精神才彰顯出公共政策的民主性。

一、公共政策應有的倫理精神

“公共性”是公共政策研究的邏輯起點，公共政策所以是公共政策，就因公共性而成為公共的政策。對于公共政策公共性的概念分析，研究者們進行了很多的闡述，這些闡述也極有建樹。在此我們試圖從倫理精神的角度對公共政策的公共性進行說明。作為倫理精神的公共政策的公共性主要表現為三個方面。

首先，公共政策是對公共生活需要的回應。公共政策是公共權力主體所作出的政治性的抉擇，但是這種抉擇并不是隨意而作出的，而是政府對公共問題的自覺回應。所謂問題就是主體對客體的期望與現實的差異，正是這種差異才導致了主體的不滿，因此想努力對其進行改造。一個社會存在很多問題，社會公眾也有不同的需要，這些需要都希望得到滿足。但不是所有問題都可以進入公共政策議程，必須通過政府政策進行解決。公共政策只局限于，而且應當局限于公共問題的解決。“當問題超出了當事人，其影響波及到不直接相關群體時，問題就轉化為公共問題。”公共政策是公共權力機構所作出的，而公共權力機構活動應當限制在其正當的范圍之內。對于只涉及到個體或相對較小范圍內的組織的問題，公共權力是不應當通過政策的方式解決，否則就是越權，影響社會自治，而對于那些影響公共生活應當由公共權力通過政策方式進行解決的問題，如果不通過政策的途徑加以解決，那么政府就是缺乏回應性，是無能的政府?！肮舱咧贫ㄖ凶顬橹旅腻e誤就是為解決一個錯誤的問題進行決策?！惫舱咦蚤_始就立足于公共生活，立足于回應公眾的要求。對公共生活的回應決定了公共政策的基本屬性，也是其公共性之倫理精神的根源。正如有學者所說，“政策絕不能僅僅理解成官方聲稱的目標，而且還包括廣闊范圍內的所有參與者之間被模式化了的行為方式，這樣人們才能夠了解將要發生的事情?！惫舱呤菍π袨榉绞降慕嫞魏我豁椆舱卟粌H建構了公共問題，建構了政府與公眾的關系，而且建構了在公共問題中參與政策的各方的權利與責任。

其次，公共政策是公共意志的表達與結晶。由于現實中公民參與政策的能力與積極性的局限性、也由于現實決策制度的局限性，現實公共政策制定都是政策精英所制定的，由少部分精英對公共問題進行決策，這看起是一個“民主的悖論”問題。這一民主的悖論只有通過公共論壇予以解決和消除。人民是國家的主人，人民有權決定自己的事務，涉及多數人的事務必須由社會的多數人共同同意，國家只是受人民委托而行使公共權力，這是民主社會的一個最基本原則。人民主權原則決定了公共政策必定是人民意志的表達與結晶?！耙粋€好的公共政策是多數人的意愿和利益的產物，它不是少數人的意志和利益的合成，”民主社會的公共政策應當體現公眾的利益要求。政治精英、“政策企業家”對公共政策進行決策何以合乎民主的要求？答案就在政策制定與執行的民主程序之中。公共政策是在公共領域中通過公共討論而制定出來的。公民作為國家的主人應當有權參與公共政策，民主的政府有責任通過公共媒體與其它的手段，讓所有公民都參與到政策的討論中，通過民主的公共論壇，使得公民的不同意見得到充分合理的表達，最后通過公民的理性商談達成對政策的共識。民主的公共論壇在公共政策過程之中起著決定的作用。公共利益是一個難以明確的概念，什么樣的利益需要才是公共利益的要求，這一問題的解決只有在公共論壇之中，通過平等公民的理性商談達成共識。任何政府的臆想性與強制性的要求都不會與公共利益要求相一致的。民主的公共論壇發揮著橋梁性的作用，它溝通政府與公民，使得公民之間、公民與政府之間有著平等的協商與理性的對話，而且還承擔著公共批判的作用，使得不同的價值得到理性的評判，以最終決定何種利益是最迫切需要的，最合乎公共利益的要求。政治精英與“政策企業家”在政策過程中的職責就在于匯總民意的工具性責任，而不得代民做主。只要公共意志自始至終都得到合理的尊重，公民在政策程序其民主權利得到充分的尊重，“民主的悖論”才最后被消除。公共政策是多數人的政策，應當表達多數人的意志與利益要求，也應當使少數人的合理利益得到滿足。如果公共政策只是反應那些在某些方面居于控制地位的集團與少數利益群體的利益，公共就偏離了其公共性要求，其公共性的倫理精神就要被喪失。

最后，公共政策應當體現公正的倫理精神。現代社會從本質而言是一個公平的合作體系，因此公正是現代社會最基本的，也是最重要的倫理要求與倫理精神?！罢嬖谝粋€主要理由就是確保所有的個人都能得到保護，以免受有權勢的個人或集團的強制?！爆F代政府是社會公正的主要維護者，政府存在的合理性也由此得到辯護。公共政策是政府活動的最主要方式，因此必須體現公正的倫理精神。公共政策的公正包括實質公正與程序公正兩個方面。從實質公正而言，公共政策應當體現社會公平的原則：一是公正無偏的原則，公平地對待任何一個當事人、利害關系人和社會公眾，應當尊重他們合理的利益要求，如果因公共需要而對某些人利益進行限制，必須是正當而慎審的；二是公民受益原則，任何一項公共政策的最終受益者最終都是公民，政府與國家不應當與民爭利；三是劣勢群體利益最大化原則，公共政策在利益的選擇與利益的綜合過程中，要對那些處于社會劣勢的弱勢群體有意識地偏向，使政策的最終結果使他們的利益得到最大的考慮與安排；四是分配普遍原則，公共政策的利益安排要使社會上絕大多數人的利益得到合理的重視，而不是僅僅只照顧部分人的利益，特別是在社會資源中占據支配地位的少數人的利益。總而言之，公共政策通過提取性、分配性、管制性與象征性功能，為公眾提供福利、安全、秩序與自由，這是公共政策的根本使命。只有完成了這一使命，公共政策才算是承諾了對社會公正的倫理要求。從程序公正而言，公共政策過程必須堅持公開原則，保護公民對公共政策的參與權、知情權、監督權與批評權。民主社會允許也應當允許公民參與到公共政策過程之中，他們有權發表他們的觀點，而且他們的觀點也有應當被政府重視的權利。他們應當可以通過意見表達機制，將自己正當合理的利益要求整合到政策之中。政府有責任通過合法的公共媒介，使公民的政策權得到充分的實現。“密室謀劃、暗箱操作”而形成的政策只是官僚個別的意志表現，而不是公共的民意表達，因而也不合公共政策的倫理精神。

最后，公益導向是公共政策所依據的法律規則與法律程序二次合法性論證的根據。公共政策是政府行為的主要方式，從現代法治國家的基本要求看，公共政策必須合乎法律的要求。合法律性，是公共政策合法性的前提。如果不遵循法律規則及其程序的要求，根本不可以獲得合法性。但合法律性與合法性是兩個不同的概念，合乎法律規則與程序不一定就具有合法性。從理論上明確合法律性與合法性兩個概念有助于更進一步理解政策合法性的內涵?，F實法律制定與執行都具有局限性，一是因為人類理性的限制，法律條文不可能窮盡現實中所有的問題，并對這些問題都進行合理的規范，特別是立法的穩定性與現實的多變性與復雜性的矛盾，使得法律的實施過程中出現一些現行法律與人民正當權利需要之間的偏差是必然的；二是，法律的制定不一定都是人民意志的表達，現實中也曾有過政治權力強制性立法的事實，比如法西斯政權就強制性制定與執行法律，這些法律完全不是人民意志的真實的表達。如果法律與人民意志或者人民正當權利有這種或那種不一致，這時依據這樣的法律制定并執行政策，那么政策的合法律性與政策合法性不一致，也根本不具有合法性。因此，政策所依據的法律規則與法律程序必須經過規則的二次合法性論證?！八^規則的二次合法性論證是指能夠為政治合法性提供論證的規則的合法性本身是需要證明的。”合法律的，并不是一定具有合法性，合法性不僅要合法律規則與程序的要求，而且要合社會價值規范，被人民所認同并自愿遵守的。因此，對這些作為依據的法律規則與程序要進行二次論證。這種二次論證事實上也就是對法律及其程序的倫理批判。如何對法律規則與程序進行倫理批判，批判的標準是什么？比瑟姆說：“規定權力的規則必須按照統治者和服從者共有的信仰來證明自身的合理性?！狈梢巹t與程序的合法性就在于其正當性之中，法律所以是正當的，就因為其不僅是統治階級的意志的表達，而且它是人民的意志的表達，體現了統治者與服從者共同的價值與信仰，換句話說，也就是法律所體現的規范與社會價值規范的同一性問題。我們前面已經指出，政治規范要與社會價值規范同一，政治規范就必須以公共利益為基本價值取向。法律規則與程序必須體現公共利益的要求，體現現代市民社會平等互利合作的要求。如果法律規則與程序與這一要求相沖突，并有損于公民正當權利，法律規則與程序就得受到倫理的批判并被修改，政策制定與執行也不可以依據這樣的本身就不正當的法律規則與程序，否則其合法性就要受到質疑。

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