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內容提要：逐步實現基本，公共服務均等化已成為我國現階段公共財政建設的重要內容三本文擬對公共服務均等化的若干理論問題加以闡釋，在此基礎上，指出了我國公共服務均等化的現狀和問題，并提出了相應的對策。

關鍵詞：公共財政，公共服務均等化，轉移支付制度

2005年10月11月中共十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟租社會發展第十一個五年規劃的建議》要求，要“按照公共服務均等化原則，加大國家對欠發達地區的支持力度，加快革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區經濟社會發展”。2006年1Q月11日中共十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會壬義和諧社會若干重大問題的決定》進一步提出，“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化。”公共服務均等化問題已成為當前我國經濟社會發展中的一個重要熱點問題。

一、公共服務均等化的若干理論問題

(一)公共服務的涵義與分類：

1.公共服務的涵義。在研究公共服務的涵義時，主要應從以下兩個角度進行分析：(1)公共服務屬于服務范疇，因此，首先要弄清何為服務？從經濟學角度看，服務是相對于生產來說的。根據產業結構的劃分，三次產業中，第一產業是農業，第二產業是工業和建筑業，這兩個產業是物質資料的生產部門，生產出來的產品具有實物形態。笫三產業屬，于服務行業，不生產物質產品，只提供勞務服務。因此，服務也稱勞務，即不以實物形式而以提供活勞動的形式滿足人們的某種特殊需要。在我國，第三產業即服務行業又可分為4個層次：第一層次是流通部門，包括交通運輸、郵電通訊、商業等；第二層次是為生產和生活服務的部門，包括金融、保險、房地產、公用和居民服務業等；第三層次是為提高科學文化水平和居民素質服務的部門，包括教育、文化、科學、衛生等；第四層次是為社會公共需要服務的部門，包括國家機關、政黨、社會團體等。(2)公共服務屬于公共物品范疇。公共物品和服務與私人物品和服務相對應。公共物品具有兩個基本特征：消費的非競爭性與受益的非排他性。這里的公共物品，包含著公共服務的內容，區別只在于，生產領域的公共物品是有形的，而服務領域的公共物品—則是無形的。因此，有關公共物品的分析擔適用于公共服務。與公共服務相對應的是私人服務，私人服務通過市場來提供，公共服務則主要由政府來提供。有些服務是介于公共服務與私人服務之間的準公共服務，既可以私人通過市場提供，也可以由政府提供，還可以由私人和政府共同提供。這里所講的“提供”，是指“掏錢”，由誰掏錢就是由誰提供。政府提供，主要是通過財政支出來實現的。通過上述兩方面的分析，—可以看出公共服務的內容，既包括第三產業中的第四層次，即國家機關通過直接提供勞務，為社會公共需要服務，也包括政府通過財政支出向居民提供教育、衛生、文化、社會保障、生態環境等方面的服務。

2.公共服務的分類：基本公共服務和一般公共服務。什么是基本公共服務？這有各種不同的理解。一種觀點認為，所謂基本公共服務，是指直接與民生問題密切相關的公共服務。中共十六屆六中全會《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，把教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等列為基本公共服務，就屬于這種情況。另一種觀點認為，基本公共服務，應是指純公共服務，因此不能籠統地講文化、教育、科學、衛生、社會保障等是基本公共服務，只能提其中的義務教育、公共衛生、基礎科學研究、公益性文化事業和社會救濟等，屬于基本公共服務。還有一種觀點認為，基本公共服務是一定發展階段上最低范圍的公共服務。筆者認為，基本公共服務，應該是指與民生密切相關的純公共服務。除去基本公共服務以外的服務，都屬于一般公共服務，如行政、國防、高等教育、一般應用性研究等。

(二)均等化的涵義與標準

1.均等化的涵義。“均等化”，就字面理解包含均衡、相等的意思，而均衡有著調節、平衡的過程，最后達到相等。當然，這里的相等，只能是大體相等，不可能絕對相等。均等的內容包含兩個方面：一是居民享受公共服務的機會均等，如公民都有平等享受教育的權利。二是居民享受公共服務的結果均等，如每一個公民無論住在什么地方，城市或是鄉村，享受的義務教育和醫療救助等的公共服務，在數量和質量上都應大體相等。相比之下，結果均等更重要。

2.均等化的標準。有3種理解：一是最低標準，即要保底。“一個國家的公民無論居住在哪個地區，都有平等享受國家最低標準的基本公共服務的權利。”“這個均等化我們理解就是要托一個底，是政府應該提供的諸如普及義務教育、實施社會救濟與基本社會保障這類東西，對其應該保證的最低限度的公共供給，必須由政府托起來。”二是平均標準。即政府提供的基本公共服務，應達到中等的平均水平。三是相等的標準，即結果均等。這3個標準并不完全矛盾，實際上這是一個動態的過程，在經濟發展水平和財力水平還不夠高的情況下，一開始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目標是實現結果均等。當然，要做到結果大體均等，政府的供給成本就不能是均等的。

公共服務均等化，或者說基本公共服務均等化的終極目標是應當使人與人之間所享受到的基本公共服務的均等化。由于個人總是處于某個地區或城市和鄉村之間，為了實現這一終極目標，可以階段性地通過實現地區之間和城鄉之間基本公共服務的均等化，進而實現人與人之間的基本公共服務的均等化。目前，學術界關于公共服務均等化問題研究的文獻，大多都是從地區之間和城鄉之間的公共服務均等化的角度來談的，因此，公共服務均等化應當包括地區之間的均等，城鄉之間的均等和人與人之間的均等。

(三)均等化的理論基礎：福利經濟學和公共財政的重要特征

20世紀20年代，英國經濟學家庇古開創了福利經濟學的完整體系。為實現福利最大化的目標，庇古考慮到兩個問題：一是個人實際收入的增加會使其滿足程度增大，二是轉移富人的貨幣收入給窮人會使社會總體滿足程度增大。據此，他提出了兩個基本命題：國民收入總量越大，社會經濟福利就越大；國民收入分配越是均等化，社會經濟福利也就越大。庇古的這項貢獻對公共服務均等化起到了基礎性的影響。由于公共服務也是由國民收入形成，對公共服務的分配能對國民收入的分配起到重要作用，能夠增進社會福利，促進社會福利最大化，特別是政府財政收入占CDP比例較高的時候。公共服務資源一般由政府掌握，主要由政府通過財政支出等手段予以配置，如果出現配置失當的情況仍然要由政府自身來糾正。庇古的國民收入均等化思想對公共服務均等化具有啟示性意義，政府應當通過公共服務均等化來實現全社會福利最大化。

公共性是公共財政的本質特征。這是因為，政府是整個社會的代表，政府的財政收入來自于全體社會成員，因而，公共財政支出也必須用于全體社會成員，即要求政府必須對所有經濟主體和社會成員提供“一視同仁”的服務。在“一視同仁”的政策下，政府及其公共財政在為社會提供服務的過程中，對所有的社會成員應該是公平對待的。而在“區別對待”的政策下，政府及其公共財政實際上只著眼于和偏重某些經濟成分、某些社會集團和少數乃至個別社會成員的利益。政府為社會提供服務時的“一視同仁”，是具體通過公共收入、公共支出和轉移支付制度來實現的。

二、我國公共服務均等化中存在的問題

在分稅制的條件下，公共服務均等化的實現機制主要包括3個方面的內容：建立公共服務型政府，完善公共財政制度；合理劃分各級政府的事權和財權關系；建立均等化的轉移支付制度。目前，我國在這些方面都存在不少問題。

(一)公共服務型政府仍未建立，公共財政制度尚不完善

1.政府用于公共服務方面的投入不足。目前我國的政府職能轉型滯后，尚未實現由“經濟建設型政府”向“公共服務型政府”的轉型，政府的“缺位”與“越位”狀況并存，突出表現在用于公共服務方面的投入嚴重不足。義務教育、公共衛生、基礎科研和公益性文化事業是公共服務最典型的項目，政府最應該擔負起提供這部分公共服務的責任。而從1993年以來的政府支出情況來看，政府對這方面投入的力度不夠大。表1的一組數據較能體現這種情況：

從表1可以看出，基本建設支出占國家財政支出總額的比例始終保持在12%左右的水平(這部分支出大量地反映在預算外)，沒有呈現較大幅度的下降；行政管理費占國家財政支出總額的比例，1978年為4.71%，1993年為11.54%，21304年上升到14.25%；文教科衛支出占國家財政支出總額的比例不僅沒有增大，反而從1993年的20.63%下降至21)04年的18.06%。由此可以看出，政府對基本的公共服務的投入比重過低。

2.地區間和城鄉間公共服務差距懸殊。嚴格意義上的公共服務均等化，是指向全國各地的居民提供在使用價值形態上大體相同水平的公共服務。我國地區差距較大，提供同樣使用價值的公共服務，其所面臨的成本是不一樣的。尤其對于我國西部地區，提供與東部地區同樣的公共服務，其所需要的成本往往是更多的。因此，在我國目前情況下，為使公共服務均等化，應當使西部地區的人均財政支出比東部更大才能滿足均等化的要求。下面選取1995—2004年全國各地區的人均財政收入和財政支出的數據來看地區間的差距情況，同時選取變異系數這個指標來對差距情況加以衡量，變異系數的值越大，則全國各地區人均財政收入(或支出)差距越大；反之，則全國各地區人均財政收入(或支出)差距越小。

圖1描述了1995—2004年全國各地區人均財政收入和支出的變異系數變化情況。從中可以看出，在中央政府對地方政府轉移支付后，全國各地區人均財政支出的差距不僅沒有呈現減小的趨勢，反而地區間的差距在不斷拉大。也就是說，如果考慮到提供同樣使用價值的公共服務所面臨的成本問題，實際的公共服務差距比人均財政支出反映的差距還要大得多。

事實上，通過選取部分公共服務項目的人均支出額來看，東部、中部和西部的公共服務的水平差距不僅沒有縮小，反而還有擴大的趨勢。這里選取生均教育費用支出的指標來看這一趨勢。

1998年，我國普通小學生均教育經費支出平均為625.36元，最高的為上海2621.16元，最低的為貴州296.44元，最高額與最低額的比值(即極差率)為8.84。2003年，我國普通小學生均教育經費支出平均為1295.39元，最高的為上海7030.12元，最低的為河南677.43元，最高額與最低額的比值為10.38。可見，從1998年至2003年，就最高額和最低額的差距來看，全國各地區普通小學生均教育經費支出的差距呈擴大趨勢。就城鄉公共服務差距而言，這種差距已經成為導致城鄉收入差距的重要因素。城鄉公共服務供給的嚴重失衡，使農村居民、尤其是農村貧困群體難以獲得基本的公共服務，并由此導致他們最基本的生存權和發展權得不到保障，直接限制了農村人口素質的全面提高。

有學者估計，城鄉間義務教育、基本醫療和社會保障等公共服務的差距將2004年我國名義城鄉收入差距3.2:1的比例擴大至5:1到6:1的水平，公共服務因素在城鄉實際收入差距中的比例大概為30%～40%。也有學者估計，在導致收入分配差距的各種因素中，教育因素大概占20%。

(二)各級政府間的事權與財權關系劃分不清，基層政府財政相當困難

目前，我國各級政府之間的職責劃分不清，不規范，即事權不清。在此情況下，各級政府間事權層層下放，而財權和財力卻層層上收。目前基本公共服務的事權，主要由縣鄉基層財政來承擔，像義務教育、公共衛生、社會保障和福利救濟等支出大都由基層財政負擔，例如，據調查，我國的義務教育經費78%由鄉鎮負擔，9%左右由縣財政負擔，省負擔11%，中央財政負擔不足2%；又如，預算內公共衛生支出，中央政府僅占衛生預算支出的2%，其他均為地方政府支出，而在地方政府，縣、鄉共支出了預算的55%～60%。而在許多國家，這些基本公共服務大多由中央和省級財政負擔。另一方面，從財權和財力來看，基層政府沒有稅收立法權，沒有舉債權，也沒有獨立的主體稅種，收入主要依靠共享稅，使其掌控的收入極其有限，而轉移支付又不到位。據統計，目前擁有占全國人口70%以上的縣鄉財政組織的收入僅占全國財政收入的20%左右。可見，財力與事權的不匹配是基層財政困難的根本原因，也是基層政府提供公共服務能力不足的關鍵。

(三)轉移支付制度總體設計存在缺陷，形式過多，結構不合理

目前我國中央財政對地方財政的轉移支付包括財力性轉移支付、專項轉移支付、稅收返還及體制補助4種方式。其中，財力性轉移支付又包括：一般性轉移支付、民族地區轉移支付、縣鄉財政獎補資金、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付和年終結算財力補助等方式。此外，按照轉移支付形式的性質劃分，可以分為以下幾大類：

1.稅收返還、體制補助和結算補助，這幾部分是1994年分稅制財政體制改革后財政轉移支付的主要組成部分，其性質是維護既得利益，是舊體制的延續，不具有均等化功能。

2.一般性轉移支付，是在支付過程中按規范和均等化的原則進行，這是國際上通常稱為的均衡性轉移支付。

3.專項轉移支付，服務于中央宏觀政策目標，用于增加農業、教育、衛生、文化、社會保障、扶貧等方面的專項撥款，目前這些重點項目主要用于中西部地區。但其核定并不規范，加之往往被層層截留和被擠占、挪用，其性質屬于非均等化轉移支付。

4.其他轉移支付，包括民族地區轉移支付、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、“三獎一補”轉移支付等，其性質屬于專項轉移支付，但在一定程度上又具有均等化的性質。目前，財政部門將這部分轉移支付連同上面的一般性轉移支付合在一起，稱作“財力性轉移支付”。

以2005年為例，對上述4種性質的轉移支付加以分析，如表2和圖2所示：

1994年后轉移支付的方案設計對分稅制改革的順利進行和平衡各地區財力起到了非常重要的作用。但是總體來看，仍存在著制度設計上的缺陷，具體表現在以下幾個方面：

第一，轉移支付形式過多，相互之間缺乏統一的協調機制。目前，世界上絕大多數國家將轉移支付也分為均等化的一般性轉移支付和專項轉移支付兩種萬形式，且一般性轉移支付占轉移支付的絕大部分。而我國轉移支付形式過多，且各種形式的轉移支付在均衡化的過程中有所交叉，管理混亂。

第二，稅收返還的制度設計不利于公共服務均等化的進行。新體制下采取的稅收返還制度，是在保證既得利益的基礎上進行的，這對1994年的“分稅制”的改革起子重要的推動作用。中央對.地方上劃的稅收按基期年如數返還，并逐年遞增，稅收額多的地區得到的返還額多，其財力充裕，而稅收額少的地區得到的返還額少，財力依舊不足。稅收返還占中央對地方轉移支付的比例較大，2002年稅收返還占到中央對地方轉移支付總規模的41%，2005年稅收返還也占中央對地方轉移支付總規模的33%。這種對所有地區無差別的基數稅收返還，不僅未解決因歷史原因所造成的財力分配不均和公共服務水平差距大的問題，反而在新體制下肯定了這一差距，這也不利于緩解地方收入分配不合理、不公平的現象。

第三，一般性轉移支付規模過小。在轉移支付形式中，真正屬于均等化轉移支付形式的實際上只有一般性轉移支付，其所占比重很小，目前只占轉移支付總額的10%，因此，均等化作用有限。

第四，專項轉移支付規模過大，且運行不規范。專項轉移支付是著眼于解決地區間具有外溢性的公共物品或公共服務的提供問題，著眼于國家宏觀調控、促進各地協調發展和調整產業結構、優化資源配置的政策目標。但是，目前對專項轉移支付的準人不甚明確，專項轉移支付規模過大。2005年，專項轉移支付的數額占中央對地方轉移支付數額的31%。此外，部分專項轉移支付項目設置交叉重復，分配制度不夠完善，資金投向較為分散。

三、對我國推行公共服務均等化的建議

(一)建立公共服務型政府，完善公共財政制度

在市場經濟中，市場對資源配置起到基礎性的作用。政府應該對市場機制失靈的領域發揮作用。政府要繼續推進政企、政資、政事分開，政府與市場中介組織分開，杜絕對企業生產經營的直接干預，把工作重點真正轉移到為市場主體服務和創造良好發展環境上來。政府不能以犧牲提供公共服務為代價專注發展經濟，更不能介入市場能夠配置資源的領域與民爭利。要樹立正確的政績觀，建立體現科學發展觀與構建和諧社會要求的經濟社會發展綜合評價體系，實現政府職能的轉變。

(二)完善財政體制

應當進一步明確中央政府與地方政府以及地方各級政府之間在提供義務教育、公共衛生、社會保障和生態環境等基本公共服務方面的事權，健全財力與事權相匹配的財政體制。由于各類公共服務具有不同的性質和特點，各級政府承擔的事權責任，也應有所區別。例如，社會保障和生態環境等公共服務，由于涉及面廣和具有更大的外部性，主要應由中央政府和省級政府提供，由縣級政府管理；義務教育和公共衛生等公共服務，應由中央、省和縣三級政府共同承擔，各級政府承擔的比例，應視各地經濟發展水平而定。在經濟貧困地區，應全部由中央與省級政府承擔，通常情況下，以省級政府為主；在經濟中等發展地區，應由三級政府共同承擔，但中央和省級政府應負擔50%以上；在經濟發達地區，應由三級政府共同承擔，但以縣級政府承擔為主。總之，在提供基本公共服務的事權劃分上，應改變過去傳統的按事務的隸屬關系劃分的辦法，以便使財力與事權能夠相匹配。明確事權劃分后，應通過法律制度固定下來。

(三)完善均等化的轉移支付制度

1.試行縱向轉移與橫向轉移相結合的模式。世界各國大都實行單一的縱向轉移模式，即中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的財政轉移支付模式，只有德國、瑞典和比利時等少數國家實行縱向與橫向混合的轉移模式。我國東部與中西部地區差距過大，中央財力又十分有限，單靠中央對地方的縱向轉移，實現地區間公共服務的均等化，將會曠日持久，遙望無期，難以實現。我國東部發達省區支援西部不發達省區已有一定的政治思想基礎，如發達省區與西藏、青海等省區之間的對口支援，只是尚未形成制度，更何況目前我國東部發達地區的經濟發展水平和收入水平已接近一些發達國家的水平，有條件、也有義務從財力上支持不發達地區的發展。東部發達地區支援中西部不發達地區，有利于加快地區間的協調發展，提高國家整體經濟發展水平，從而最終也有利于東部地區經濟的發展。因此，可以在目前以縱向轉移模式為主的同時，試行橫向轉移支付。

2.完善轉移支付形式

第一，取消稅收返還和體制補助。稅收返還的制度設計為1994年的分稅制財政體制改革起到了重要促進作用，是中央對地方財政轉移支付的重要組成部分。但是，這種制度維護了地方的既得利益，是舊體制的延續，同時稅收返還的數量巨大，不利于公共服務均等化的實現。因此，不能將其永久化和固定化，甚至擴大化。目前已經具備了取消稅收返還的條件。為了減少阻力，可以規定一個過渡期(如3～5年)，分步實施，逐步到位。

體制補助是1994年分稅制改革后從舊的財政分級包干體制中延續下來的轉移支付形式，屬性和政策目標不明確，隨著時間的推移，這種形式的均衡化效果進一步減弱。建議盡快取消體制補助，將其并入一般性轉移支付。

第二，調整財力性轉移支付。現行財力性轉移支付主要包括：一般性轉移支付、民族地區轉移支付、縣鄉財政獎補資金、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、年終結算財力補助等。這里，除一般性轉移支付外的其他類型的財力性轉移支付都是因為中央出臺某項政策導致地方財力不足引起的，或者用于某些專門事項的。這只能作為一種過渡性措施，而不能使其制度化，否則，如果每出臺一項政策，就增加一項財力性轉移支付，勢必會造成財力性轉移支付的混亂和不規范。因此，應當將財力性轉移支付整合為一項統一的一般性轉移支付。

第三，科學界定專項轉移支付標準，控制準人條件和規模。首先，要科學界定專項轉移支付的標準，即要明確具備什么條件才能列入專項轉移支付。通常來看，列入專項轉移支付的項目，應是具有外溢性、突發性、特殊性、非固定性等特征的項目。根據專項轉移支付應具備的上述特征，像義務教育、公共衛生、社會保障和一般性的扶貧等支出都不應列入專項轉移支付的范疇。其次，要控制專項轉移支付規模。專項轉移支付，只能是次要的、輔助的形式，因此，規模不能過大。此外，要加強對專項轉移支付項目的監督檢查和績效評估，防止被截留、挪用，提高其使用效果。