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內(nèi)容摘要：農(nóng)民負擔經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段，1994年分稅制改革是其分界線。政府采取的措施主要包括控制并減少農(nóng)民稅賦、確定農(nóng)民應承擔的勞務、精簡機構(gòu)和人員、財政轉(zhuǎn)移支付和限制農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成本。從政策實施過程來看，農(nóng)民負擔的增減交替進行、農(nóng)民負擔增也政府減亦政府、農(nóng)民負擔項目日益合法化、減輕農(nóng)民負擔的政策制訂多落實少；從政府措施上看，減輕農(nóng)民負擔為改革開放創(chuàng)造了有利條件，但也有不足之處，主要體現(xiàn)在：措施"單兵突進"、農(nóng)業(yè)稅等據(jù)實征收不可操作、只給政策基層無法持久執(zhí)行。減輕農(nóng)民負擔公共政策再決策應該做到：構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政體制、構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給體制、構(gòu)建鄉(xiāng)村良性發(fā)展的制度變遷機制。

關(guān)鍵詞：減輕農(nóng)民負擔；公共政策；價值評估；公共財政；制度變遷

當前，農(nóng)民負擔過重是"三農(nóng)"問題的集中體現(xiàn)之一，是擺在政府面前的一個沉重的問題，因而到了必須深入認識，并需要從體制改革入手著重解決的一個重中之中的問題。黨中央和國務院從1985年開始，不斷采取公共政策調(diào)整農(nóng)民負擔，盡可能地減輕農(nóng)民負擔，但是農(nóng)民負擔在不斷"減輕"中穩(wěn)步攀升，問題越積越多，這就不禁讓人們重新審視我們所采取的減輕農(nóng)民負擔公共政策的成效。一項公共政策如果從低效方面出現(xiàn)路徑依賴，就需要對這項公共政策進行初始制度分析。

一、農(nóng)民負擔與農(nóng)民負擔成為"問題"的歷史背景

認識農(nóng)民負擔問題，必先認識農(nóng)民負擔內(nèi)涵及形成農(nóng)民負擔問題的歷史背景。

（一）農(nóng)民負擔的內(nèi)涵界定

"農(nóng)民負擔"是一個中性詞，它是指農(nóng)民作為獨立的經(jīng)濟主體，在自身進行消費和投資之外，向國家、集體和社會無償支付和承擔的一切費用、實物和勞務的總和。農(nóng)民負擔過重不僅是一個經(jīng)濟問題，也是一個社會問題和政治問題。農(nóng)民負擔本身不是一個"問題"，只有當農(nóng)民負擔過重，影響了農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，阻礙著農(nóng)村社會的發(fā)展，進而影響著整個國民經(jīng)濟的順利發(fā)展時，才成為了"問題"。

農(nóng)民負擔可以分為顯性負擔和隱性負擔。顯性負擔是指農(nóng)民向國家、集體和社會有關(guān)方面直接支付的負擔。與之相對應的隱性負擔是指通過不合理的價格因素，主要通過工農(nóng)業(yè)剪刀差形式暗中向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁的負擔。

顯性負擔從其性質(zhì)上可以分為四個部分：一是農(nóng)業(yè)稅收。主要包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等；二是"三提五統(tǒng)"（即村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌）。"三提"是指公積金、公益金、管理費，"五統(tǒng)"是指計劃生育費、民兵訓練費、衛(wèi)生事業(yè)費、教育費以及村干部提留費；三是農(nóng)民義務工；四是各種"三亂"，即各種針對農(nóng)民的亂集資、亂罰款和亂攤派。前三者屬于合法負擔，"三亂"則屬于非法負擔。

（二）農(nóng)民負擔成為"負擔"的歷史階段

農(nóng)民負擔真正成為農(nóng)民的"負擔"主要經(jīng)歷了兩個歷史時期：

1．第一個歷史時期（1978--1994年）

從1982到1986年，中央連續(xù)發(fā)了五個"一號文件"針對當時農(nóng)村的狀況進行的重大的經(jīng)濟體制改革，這一改革推動了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，主要是通過包產(chǎn)到戶（后來稱為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制）手段，調(diào)到了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，大大促進了農(nóng)村勞動生產(chǎn)率的提高，使農(nóng)村出現(xiàn)了空前的繁榮。此時的農(nóng)民負擔狀況是歷史上最好的，農(nóng)民負擔當然就不會成為"問題"了。

農(nóng)民負擔問題的出現(xiàn)就是在1984年中共中央下發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》開始的。根據(jù)農(nóng)村改革所取得的成就，《決定》將農(nóng)村改革所取得的經(jīng)驗推廣到城市中去，全面推進我國的經(jīng)濟體制改革。城市的改革困難更大，難題更多，決非一個"承包"了得。全面改革的進行，標志著農(nóng)村改革不再是改革的重點，中國決策層要將更多的精力，更多的資源放在城市改革，特別是國有大中型企業(yè)的改革上。此后農(nóng)民負擔逐步出現(xiàn)了問題。1985年我國農(nóng)村完成了"撤社建鄉(xiāng)"的體制改革，國家建立起了龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)以及更為龐大的村組組織。這一年國務院決定實行"劃分稅種、核定收支、分級包干"的新財政體制，這一"分灶吃飯"的財政包干政策，在各級政府和部門之間形成了明確的利益關(guān)系，致使數(shù)萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（即塊塊）都具有獨立的利益和增收欲望，都有追求地方工業(yè)化和現(xiàn)代化的強烈要求；此時，那些擁有國家權(quán)力又掌握著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展各個領(lǐng)域的部門（即條條），也都成為既有壟斷權(quán)力又追求利益的行為主體。

1985年在農(nóng)業(yè)產(chǎn)量持續(xù)增長的情況下出現(xiàn)的"賣糧難"，直接導致了農(nóng)民負擔問題的出現(xiàn)。為了減輕農(nóng)民負擔，黨和政府早在1985年采取了減輕農(nóng)民負擔的政策措施。中共中央、國務院在1985年10月下發(fā)了《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》，明確指出引導農(nóng)民負擔過重的主要原因在于各級機關(guān)及其領(lǐng)導，因為攤派和收費主要是上級機關(guān)和單位下達的。然而，農(nóng)民負擔并未因此減下來，隨著城市改革的擴展，經(jīng)濟體制在全國范圍內(nèi)進行著快速的制度變遷，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的工業(yè)品的價格逐步放開，農(nóng)民從事生產(chǎn)的成本日益增多，農(nóng)民的比較收益在減少。

90年代初開始的農(nóng)村各種達標活動，使農(nóng)民背上了沉重的負擔，農(nóng)民剛剛有所好轉(zhuǎn)的狀況，又陷入了困難之中。種田的比較收益減少，農(nóng)民種田的積極性減弱，農(nóng)業(yè)的投入也日益減少。農(nóng)民負擔日益增重之時，也是政府減輕農(nóng)民負擔的公共政策及法規(guī)不斷出臺之時：1990年《國務院關(guān)于切實減輕農(nóng)民負擔的通知》出臺；1991年《農(nóng)民承擔費用和勞務管理條例》下發(fā)；1992年國辦《關(guān)于進一步做好農(nóng)民負擔和勞務監(jiān)督管理工作的通知》下發(fā)；1993年中辦《關(guān)于減輕農(nóng)民負擔的緊急通知》下發(fā)；1993年中辦《關(guān)于涉及農(nóng)民負擔項目審核處理意見的通知》下發(fā)。這一時期，農(nóng)民負擔的增長與中央減輕農(nóng)民負擔的政策是同時進行的，農(nóng)民負擔也與政策俱增。

2．第二個歷史時期（1994年--今）

農(nóng)民負擔進入第二個歷史時期的標志是1994年進行的分稅制改革。

1993年12月25日，國務院通過了《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，分稅制改革從1994年1月1日開始實現(xiàn)。這一改革也有自己的弊端，這一弊端在鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)得極為突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政從20世紀90年代開始暴露出一系列嚴重問題。分稅制改革后，從中央到地方的財政狀況有句俗語概括為："中央財政很好過，省級財政也好過，地市財政也能過，縣鄉(xiāng)財政沒法過。"分稅后，稅費征收按先中央后地方，中央拿大頭，地方拿小頭；中央將一些優(yōu)質(zhì)稅源收為直管，省市依次效仿，因此，中央、省市財政較為充足，而縣鄉(xiāng)財政非常緊張。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府運轉(zhuǎn)失靈。要維護政府的運轉(zhuǎn)，向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁負擔成了唯一可行的選擇，因此，農(nóng)民負擔節(jié)節(jié)攀升。

從2000年開始，中央在16個省市實現(xiàn)稅費改革試點，其目的是通過將稅費合一，成為正稅，正稅之外再無費，以剛性的正稅，約束農(nóng)民只交正稅，同時也以剛性的正稅約束政府及部門，不能在正稅之外另收費。鄉(xiāng)村稅費改革一方面減少了鄉(xiāng)村兩級直接向農(nóng)民收費的權(quán)力，另一方面減少了政策外財力，鄉(xiāng)村財政收入迅速減少。稅費改革止住了亂收費，但是鄉(xiāng)村財政危機卻日益嚴重，特別是鄉(xiāng)村教育經(jīng)費危機顯現(xiàn)，鄉(xiāng)村公共設(shè)施投入也捉襟見肘，如何維護農(nóng)村政權(quán)的運轉(zhuǎn)、農(nóng)民教育的運行，都成了問題。農(nóng)民負擔和農(nóng)村發(fā)展，陷入了困境。2004年1月，中央下發(fā)《中共中央國務院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，成為改革開放以來中央的第六個一號文件。減輕農(nóng)民負擔進入了一個新的階段，能否取得減輕負擔的后果，需要解決的問題很多。

二、減輕農(nóng)民負擔公共政策的主要內(nèi)容

（一）控制并減少農(nóng)民稅賦

1．控制"三亂"

俗話說"頭稅（農(nóng)業(yè)稅）輕、二稅（農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）重、三稅（各種收費）是個無底洞"?？刂苼y收費、亂罰款和亂攤派的"三亂"成了農(nóng)村改革開放后政府的一項重要的任務。1985年的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》指出上級機關(guān)和單位，下達的名目繁多的各種派款收費的決定，增加了農(nóng)民負擔，因此需要做到：嚴加控制"集資"、"贊助"、"捐獻"等活動，更不準攤派指標；各級行政部門不得向農(nóng)民攤派辦公費、交通工具購置費、服裝費。這一《通知》的目的是要控制上級政府和部門的各種"三亂"（亂收費、亂罰款、亂集資）①，這也是最早提出控制農(nóng)業(yè)"三亂"的文獻。

1990年2月3日，國務院又下發(fā)了《關(guān)于切實減輕農(nóng)民負擔的通知》，進一步明確農(nóng)民合理負擔的項目和使用范圍，并明確規(guī)定農(nóng)民負擔的比例一般應控制在上一年人均純收入的5％以內(nèi)。這就為農(nóng)民負擔定了一個"高壓線"，所有的攤派、收費和集資都不得觸這一"高壓線"。同年9月16日中共中央國務院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》，首次概括出農(nóng)業(yè)"三亂"這一名詞，并使用了極為嚴厲的詞語要求自覺防止和抵制"三亂"的滋生和發(fā)展。

1991年12月7日，國務院將農(nóng)民負擔通過《農(nóng)民承擔費用和勞務管理條例》這一行政法規(guī)的形式確定下來了。國務院用法規(guī)的形式正面確立了農(nóng)民應該交的費用，也就從正面排除了非此收費就為"三亂"。這就給農(nóng)民確定和抵制"三亂"提供了法律依據(jù)。

1993年3月19日中共中央辦公廳、國務院辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于切實減輕農(nóng)民負擔的緊急通知》，關(guān)于村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費必須嚴格控制在上年農(nóng)民人均純收入5％以內(nèi)的規(guī)定繼續(xù)執(zhí)行外，其他涉及要農(nóng)民負擔費用的各種攤派、集資、達標活動和行政事業(yè)性收費，以及在農(nóng)村建立各種基金等，不論是哪一級政府或哪一個部門制定的文件或規(guī)定，一律先停止執(zhí)行，然后進行清理。

1994年中央實行分稅制改革后，地方財政的壓力增大，向農(nóng)民伸手的事件日益增多。1996年12月中共中央、國務院再次發(fā)文《關(guān)于切實做好減輕農(nóng)民負擔工作的決定》強調(diào)有的地方"三亂"禁而不止，并且通過虛報農(nóng)民收入超限額提取村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，因此要堅決把農(nóng)民承擔的村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費和勞務全面控制在國家規(guī)定的限額之內(nèi)，嚴禁面向農(nóng)村的亂收費、亂集資、亂漲價、亂罰款和各種攤派，取消一切加重農(nóng)民負擔的達標升級活動。之后，又有中共中央1998年10月通過的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干問題的決定》，也一再提出制止"三亂"。

2000年中央開始在一些省份試行農(nóng)村稅費改革，即并費入稅，稅外無費。全面禁止一切稅外之費。再一次從正面界定該收的，其余都是不該收的。

2．穩(wěn)定正稅

農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅這三種主要的"正稅"，長期以來保持著穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)稅從58年以來一直沒有變化，94年從農(nóng)業(yè)稅中分離出農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并開征了農(nóng)田上的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。屠宰稅也要求據(jù)實征收。從各地政策執(zhí)行情況來看，正稅基本上是穩(wěn)定的，農(nóng)民所反映的負擔不在正稅上，因為正稅相對來說比較輕而穩(wěn)定。

（二）確定農(nóng)民應承擔的勞務

改革開放初期，農(nóng)民出人出工的現(xiàn)象比較少，90年代前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于農(nóng)民的用工需要增加，諸如水利工程的維修、公路鋪石、公共設(shè)施建設(shè)都要求農(nóng)民出工，有的地方甚至要求農(nóng)民以幣代勞。在農(nóng)民的勞務和積累工越來越成為負擔的時候，1991年國務院下發(fā)《農(nóng)民承擔費用和勞務管理條例》明確規(guī)定，農(nóng)村義務工，主要用于植樹造林、防汛、公路建勤、修繕校舍等；勞動積累工，主要用于農(nóng)田水利基本建設(shè)和植樹造林。

（三）精簡機構(gòu)和人員

精簡機構(gòu)和人員是減輕農(nóng)民負擔的重中之重，政府精簡機構(gòu)和人員的決心是非常大的，采取的政策也不少。十一屆三中全會以后，每一次黨的全國代表大會的文件決議都要提到精簡機構(gòu)和人員問題。為了解決農(nóng)民負擔問題，黨中央和國務院從1985年下發(fā)的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》開始，就要求"鄉(xiāng)的黨政干部只許減人不許增人。村干部人數(shù)過多的也應精簡。"此后，一系列的減輕農(nóng)民負擔的文件，無不要求精簡機構(gòu)和人員。這些要求和政策在一定程度對于政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織的規(guī)模起到了一定的作用。然而，精簡機構(gòu)和人員畢竟是一個系統(tǒng)工程，也是我國改革開放最令人頭痛的問題，僅僅從減輕農(nóng)民負擔這個角度去精簡，現(xiàn)在看來，是無法達到目的的。

（四）財政轉(zhuǎn)移支付

財政轉(zhuǎn)移支付是中央政府采取的財政措施。中央實現(xiàn)減輕農(nóng)民負擔以來，特別是部分試點實現(xiàn)稅費改革以來，中央政財拿出很大一部分資金（2001年是100億，2002年是200億），用這些資金來解決因稅費改革，帶來農(nóng)村稅費減少而引發(fā)的財政缺口。

（五）限制農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給收費

中共中央、國務院從1985年《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》就開始要求："農(nóng)村社會主義建設(shè)需要辦的事情很多，但只能量力而行。要辦實事，講實效，絕不能擺花架子，更不能讓盲目大辦之風再起。"一些地方的黨政領(lǐng)導認為，當前的中心任務是加快經(jīng)濟發(fā)展，講減輕農(nóng)民負擔不合時宜，把減輕農(nóng)民負擔與發(fā)展經(jīng)濟對立起來；有的部門不考慮農(nóng)民的承受能力，認為發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)是為農(nóng)民辦好事，不是增加農(nóng)民負擔。針對這些錯誤思想，1996年《中共中央國務院關(guān)于切實做好減輕農(nóng)民負擔工作的決定》中指出："嚴禁一切要農(nóng)民出錢出物出工的達標升級活動。各級政府和部門在農(nóng)村開展工作，不得違反規(guī)定要求集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民出錢出物出工，不得脫離農(nóng)村實際定統(tǒng)一的標準、下統(tǒng)一的量化指標，也不得以檢查驗收和評比等形式搞變相的達標升級活動。"1998年中辦和國辦《關(guān)于切實做好當前減輕農(nóng)民負擔工作的通知》基本重復了上述規(guī)定。2000年實行的稅費改革更是將農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給范圍限制在"一事一議"，每年的公共產(chǎn)品供給收費不得超過15元。

三、對減輕農(nóng)民負擔公共政策的價值評估

（一）對減輕農(nóng)民負擔公共政策實施過程的評估

1．農(nóng)民負擔的增減交替進行

農(nóng)村改革之初，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前高漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入出現(xiàn)快速增長，此時的農(nóng)民負擔低于農(nóng)業(yè)收入的增長。這一時期農(nóng)村發(fā)展速度很快，農(nóng)民負擔不成為問題。從1983年至1998年，"農(nóng)民人均純收入增長12%，農(nóng)民三項負擔性支出年均增長9.7%。"（孫梅君，1998，P7）這一時期，雖然沒有出現(xiàn)農(nóng)民負擔過重問題，但黨中央和國務院早在1985年就開始下發(fā)《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》，這對農(nóng)民負擔增長的預防起到了效果，加上改革開放以來的5個"一號文件"，的確在很大程度上解放了農(nóng)民，提高了農(nóng)村的生產(chǎn)力。

1988年至1992年，農(nóng)民負擔在高位上運轉(zhuǎn)，"其間，農(nóng)民人均三項負擔性支出年均遞增16.9%，高于前期7.2個百分點；而農(nóng)民人均純收入年均遞增速度只有9.5%，低于負擔增速7.4個百分點。"（孫梅君，1998，P7）其原因是1984年全面推進改革后，城市改革成了中心，城市綜合配套改革的逐步實施，政策上向城市傾斜和工農(nóng)產(chǎn)品比價復歸，造成農(nóng)民收入增長的大幅回落，使得農(nóng)民負擔性支出增幅明顯高于收入增長幅度。這一期間政府把改革的主要力量放在了城市，城市改革需要花很大的成本，城市改革的難度遠遠大于農(nóng)村，農(nóng)村在這一期間，為城市的改革從經(jīng)濟上做出了很大的貢獻。工農(nóng)業(yè)的剪刀差，在這一期間比較大，農(nóng)民的負擔由此走向高峰。

1992年至1994年前后雖然只有兩年時間，但這兩年是黨中央和國務院重新重視農(nóng)村政策的兩年。1991年12月7日國務院公布《農(nóng)民承擔費用和勞務管理條例》，明確農(nóng)民應該承擔的負擔，1992年開始全面推行。1993年政府對農(nóng)民負擔實行嚴格的比例控制，明令取消了中央國家機關(guān)37項涉及農(nóng)民負擔的收費、集資和基金項目以及43項達標升級活動，糾正了10種錯誤的收費方法。當年農(nóng)民三項負擔額出現(xiàn)絕對數(shù)額的下降。這兩年政府重視了農(nóng)村問題，農(nóng)民負擔也就止住了迅猛增長的勢頭。

但是，從1994后開始實施的分稅制改革之后，縣鄉(xiāng)政府的財政壓力太大，農(nóng)民負擔反彈不可避免。1994年農(nóng)民負擔便以高出收入12.6個百分點的增長速度反彈，1995年農(nóng)民三項負擔性支出仍在高位運行。反彈的力度越大，黨中央和國務院壓制反彈的力度也就越大。1996年底，黨中央、國務院又進一步作出了《關(guān)于切實減輕農(nóng)民負擔工作的決定》后，負擔又回落。之后，反彈--回落--又反彈，如此反復。農(nóng)民負擔的增長和減輕更替進行，減輕負擔的政策在不斷地采取、不斷地出臺。雖然，這些政策對于壓制農(nóng)民負擔的增長起到了一定的作用，但我們從如此頻繁地出臺政策措施的行為中，看不到解決減輕農(nóng)民負擔的根本。政策出臺得越頻繁，政策的權(quán)威也就越下降。

2．農(nóng)民負擔增也政府減亦政府

自1985年以來，政府就明確指出了，造成農(nóng)民負擔增長的主要源頭在政府自身。中共中央、國務院減輕農(nóng)民負擔的最早的一個文件1985年的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》就指出了，農(nóng)民負擔加重"主要責任在各級領(lǐng)導，多數(shù)派款收費的決定，是上級機關(guān)和單位下達的。"為此，中共中央、國務院責成各部門和省、自治區(qū)、直轄市的黨政領(lǐng)導同志出面主持，對減輕農(nóng)民負擔問題進行一次徹底檢查，并采取斷然措施，切實加以解決。1990年中共中央、國務院在《關(guān)于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》中又指出："三亂"的出現(xiàn)，有體制改革不配套、經(jīng)濟過熱、法制不健全的原因，也有部分執(zhí)法人員素質(zhì)不高的原因，但"更主要的還在于有些地區(qū)和部門的領(lǐng)導缺乏全局觀念、群眾觀念和法制觀念，對''''三亂''''的危害性認識不足，管理不嚴，清理整頓態(tài)度不堅決，措施不得力，致使問題長期得不到解決。"1993年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關(guān)于切實減輕農(nóng)民負擔的緊急通知》中更加明確地指出："農(nóng)民負擔重的問題，表現(xiàn)在農(nóng)村，根子在上邊各部門。涉及農(nóng)民負擔的攤派、集資、達標活動和行政事業(yè)性收費及罰款等方面的許多文件來自中央國家機關(guān)和省級國家機關(guān)。"

由此可見，政府早就看清了農(nóng)民負擔的源頭在政府本身，主要來自中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市。而黨中央和國務院也就把減輕農(nóng)民負擔的責任交給了各部委和省、自治區(qū)、直轄市，責成其主要黨政領(lǐng)導主持這項工作，要求有關(guān)部門第一把手負責，立即行動起來，把涉及農(nóng)民負擔的文件清理完畢，作出表率。

農(nóng)民負擔增是上級政府，減亦靠上級政府。在增減的博弈行為中，具有明顯的制度性缺陷，黨中央和國務院對于當前的農(nóng)民負擔問題，采取的壓力重，省、自治區(qū)和直轄市對于下面各個層次政府的壓力也就加重，農(nóng)民負擔在總量上就會有所減少。而一旦壓力場消失了，減少的負擔迅速反彈。真是"成也蕭何，敗也蕭何"。減輕農(nóng)民負擔靠政府自覺是何等脆弱的機制！這么多年來，農(nóng)民負擔在中央的三令五申中，不斷地冒進，問題日益嚴重，就說明了這一政策實施中的治理模式出了問題。在這一治理的過程中，涉及到利益受損的農(nóng)民一方，處于制度的邊緣，農(nóng)民的權(quán)利與政府的權(quán)利完成不對等，農(nóng)民在權(quán)力失衡的情況下，又缺少利益的表達主體，因此，增負和減負的這種博弈，完成取決于擁有權(quán)力的政府一方。雖說，各級政府代表的是最廣大人民群眾的利益，但是，一旦政府自身的利益受損的時候，政府自利的偏好就會顯現(xiàn)出來。

3．農(nóng)民負擔項目日益合法化

80年初開始實行的農(nóng)村體制改革，主要實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，其核心就是"交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的"。這種分配體制，當初極大地解放了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但是，這種分配制度，保留了與相對應的統(tǒng)籌制度。這種統(tǒng)籌制度與土地產(chǎn)權(quán)不清有著密切的關(guān)系。實現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)村的集體經(jīng)濟事實上不存在了，而計劃體制下的政府萬能體制并未在農(nóng)村根除，因此，與事實并不存在的農(nóng)村集體經(jīng)濟形式相對應的土地所有制形式，成了農(nóng)民負擔的一個重要的載體。正是因為政府要向鄉(xiāng)村實現(xiàn)權(quán)力，因此才有了一個事實上并不存在的集體經(jīng)濟形式。"現(xiàn)行的農(nóng)村提留統(tǒng)籌制度，實際上沿用了''''三級所有、隊為基礎(chǔ)''''的收益分配方式，導致了一些過時不合理的事情合法化。從運行中看，它擾亂了農(nóng)村公共分配關(guān)系，與廢除制度的改革現(xiàn)實相矛盾。它人為地增加了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系的模糊，導致了稅、租、費分配關(guān)系的紊亂，同時為侵害農(nóng)民利益、增加農(nóng)民負擔提供了可能，是導致農(nóng)民負擔不斷加重的根源之一。"（馬曉河，2002，P17）

隨著城市改革的全面推行，農(nóng)村分配制度改革被進一步延遲。隨后，與集體經(jīng)濟形式相適應而建立起來的，旨在減輕農(nóng)民負擔的公共政策，在實施過程中不可避免地修補和延續(xù)原有分配制度。1991年國務院發(fā)表的《農(nóng)民承擔費用和勞務的條例》，就是以行政法規(guī)的方式將原來的分配制度進一步以法律的方法固定下來。這一行政法規(guī)的主旨是保護農(nóng)民利益，從正面確定農(nóng)民的負擔應該有哪些，除此以外，為不合法負擔。但是，這一法規(guī)卻從另一個側(cè)面，將農(nóng)民本不應該有的、適應并不存在的集體經(jīng)濟形式的負擔合法化。這一條例將直接面向集體經(jīng)濟的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌堂而皇之地要求農(nóng)民向集體交納，而事實上主要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交納，部分用于村委會這一自治組織的工資。"自從80年代初期，廢除了制度以來，在我國大多數(shù)農(nóng)村，鄉(xiāng)村作為集體，已經(jīng)不存在。因此，設(shè)立村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實際上就是對農(nóng)民超經(jīng)濟強制，變相地平調(diào)了農(nóng)民的財產(chǎn)，侵犯了農(nóng)民的財產(chǎn)所有權(quán)。"（馬曉河，2002，P18）

我們在研究減輕農(nóng)民負擔的政策文件時，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，在有關(guān)農(nóng)民負擔項目的博弈中，中央一面清理不合理的項目，一面又得照顧到部門和地方的利益，確立和承認一些項目為合法的，是可以向農(nóng)民征收的。雖然，確立一些項目，否定一些項目，在短期內(nèi)減輕了農(nóng)民負擔。但是，新確立的項目卻又以非常合法的方式得以存在，當新一輪負擔項目上來時，中央又和部門及地方政府進行博弈，新的項目又得以固化為合法的負擔。如此累積，農(nóng)民負擔在不斷減輕中增加，而且是以合法的方式增加著，重復著"黃宗羲定律"。②

4．減輕農(nóng)民負擔的政策制訂多落實少

從90年代開始，減輕農(nóng)民負擔的政策文件出臺的頻率是極其少見的，所使用詞語的嚴厲程度也是極其少見的。從1990年至2001年12年間，黨中央、國務院及其辦公廳就發(fā)了14個減輕農(nóng)民負擔的文件，有的甚至以行政法規(guī)形式出現(xiàn)。然而，一項公共政策的成效并不以發(fā)文件的數(shù)量為標準。恰恰相反，對于同一公共事務文件越多，越是降低文件的權(quán)威性。

減輕農(nóng)民負擔的公共政策制訂多，能全面落實的卻很少。其原因是多方面的，一是這項公共政策涉及的面太廣，難度太多，遠遠不是某級政府在某一時間內(nèi)就能完成的；二是政策制訂后，缺少監(jiān)管機制，如何落實政策、誰去落實政策缺少必要的組織機構(gòu)去監(jiān)管執(zhí)行者；三是針對農(nóng)民利益的政策措施，農(nóng)民鮮有表達意見的地方，更缺少讓農(nóng)民監(jiān)督政策落實的程序。因此，當侵農(nóng)事件發(fā)生，農(nóng)民提出自己的主張，只有走并不能怎么解決問題的"上訪"一途，或者采用過激的自殺手段，來引起政策制訂和執(zhí)行者的重視。的確，其中有些政策的確是在涉農(nóng)事件發(fā)生后，引起中央的重視后采取的。但這種血的教訓，并不是一個法治社會所推崇的。

（二）對減輕農(nóng)民負擔公共政策主要措施的評估

1．減輕農(nóng)民負擔公共政策措施的積極成果

黨中央和國務院自1985年以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，不斷地強調(diào)減輕農(nóng)民負擔的重要性。90年代之后，幾乎每年都要向地方政府和部門強調(diào)減輕農(nóng)民負擔、讓農(nóng)民休養(yǎng)生息的重要性，并采用極為嚴厲的言詞要求地方政府和各部門進行清理農(nóng)民負擔，這在一定程度上壓制了農(nóng)民負擔的增長速度。黨中央和國務院對解決農(nóng)民負擔問題的態(tài)度是十分鮮明的，這既代表了國家利益，也符合農(nóng)民利益。因此，每一個減輕農(nóng)民負擔的中央文件都是農(nóng)民反對負擔增加的重要武器。正是由于黨中央和國務院站在最廣大的農(nóng)民階級的利益上思考問題，因此，減輕農(nóng)民負擔的政策出臺后，農(nóng)民最能支持。這一立足點，充分體現(xiàn)了國家利益和農(nóng)民利益的一致性。正是這種一致性，引導著農(nóng)民保持社會的穩(wěn)定，雖然個別地方也出現(xiàn)過農(nóng)民采用過激行為，沖擊地方政府現(xiàn)象，但是全國農(nóng)民在負擔如此沉重的今天，仍然能相信黨中央和國務院，始終和黨中央保持一致。地方政府在執(zhí)行了黨中央和國務院的減負政策之后，也能得到農(nóng)民的支持和理解。所以說，雖然農(nóng)民負擔成為"三農(nóng)"問題的一個重點，但一問題并未引起農(nóng)村社會的動蕩不安。因此可以說，黨中央和國務院在過去的近二十年中，減輕農(nóng)民負擔的公共政策是卓有成效的，改革開放的二十幾年，正是在這種穩(wěn)定中發(fā)展起來的。離開了農(nóng)村的穩(wěn)定，我們不可能取得改革開放的現(xiàn)有成果。

2000年開始在部分省市推行的稅費改革,以及2004年中共中央和國務院公布的《關(guān)于增加農(nóng)民收入若干政策的意見》，再一次將減輕農(nóng)民負擔的公共政策擺在農(nóng)民面前。農(nóng)民從黨中央和國務院推行的公共政策中看到了中央的決心，從而對于負擔的減輕也具有了信心。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)在農(nóng)民的支持下得到了一定的發(fā)展。雖然"三農(nóng)"問題成為了我國改革開放諸多工作中的重中之重，農(nóng)村成了發(fā)展最為危險的地方，但是一切都能在黨中央和國務院控制的范圍內(nèi)順利進行。這是當前最為難得的農(nóng)村社會發(fā)展的大好前提。離開了農(nóng)民支持的一切改革都將成為泡影，即使取得了暫時的成就，也會被國民經(jīng)濟體系的破壞所摧毀。

．減輕農(nóng)民負擔公共政策措施的不足之處

（1）減輕農(nóng)民負擔公共政策措施"單兵突進"

一是制訂的政策在內(nèi)容上單一。只顧眼前的負擔，不顧與負擔相關(guān)問題的解決。減輕農(nóng)民負擔是一個復雜的系統(tǒng)工程，僅靠一兩項公共政策是無法實現(xiàn)的，自1985年以來，我們不斷減負，特別是90年代以來，幾乎年年都在減負，而采取的政策只是針對某一方面或某幾個方面，要求地方政府或部門不要越雷池，如農(nóng)民勞務重了，就控制勞務；"三亂"多了，就減"三亂"；教育集資多了，達標標準高了，就采取措施不準集資和搞達標。采取的政策給人的感覺是應急式的，缺少全盤治本式的改革措施。而減輕農(nóng)民負擔需要全局性宏觀公共政策轉(zhuǎn)變，這將是一個重大的制度變遷，是在第一輪承包制度改革基礎(chǔ)上進行的更大的制度變遷。

二是減輕農(nóng)民負擔僅停留在顯性負擔上，而對于隱性負擔政策措施少。"挖農(nóng)補工"政策在特定歷史時期實行的，實行至今農(nóng)民付出了沉重的代價。"據(jù)測算，1954-1978年，國家通過剪刀差從農(nóng)民手中獲取5100億元的巨額資金；1978-1991年的剪刀差累計已高達12329.5億元，相當于同期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的22%；1987-1991年每年剪刀差絕對額高達1000-1900億元，成倍于改革前的數(shù)額，進入20世紀90年代以后，剪刀差還呈不斷擴大的趨勢，每年剪刀差絕對額都在1000億元以上。"（羅文杰，2002，P53）剪刀差是一種極為隱蔽的農(nóng)民負擔，不可否認這一做法在一定歷史時期起了作用，而持續(xù)實行，已損害了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。這一做法是以農(nóng)民的長期貧困以及農(nóng)村的長期落后為代價的，繼續(xù)實施對于國家的發(fā)展不利，也與實現(xiàn)全面小康不相稱。這一做法，也不符合國際慣例。農(nóng)業(yè)是一個弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然環(huán)境的影響太多，自身增值和積累的潛力是十分有限的，這一產(chǎn)業(yè)在市場競爭中始終處于弱勢。發(fā)達國家為了保持農(nóng)業(yè)發(fā)展能得到平均利潤，在農(nóng)民已采用機械化的基礎(chǔ)上仍然大量"以工補農(nóng)"，給農(nóng)民以大量的補助，扶持農(nóng)業(yè)在國際上的競爭力。加入WTO后，我們已發(fā)現(xiàn)我國的農(nóng)產(chǎn)品價格已超過了發(fā)達國家，農(nóng)業(yè)廉價勞動力的優(yōu)勢已不存在了。如果繼續(xù)采取"挖農(nóng)被工"政策，損害的不再是農(nóng)民的利益，而是國家的整體利益了。所以說，僅在表面對顯性化的農(nóng)民負擔采取"單兵突進"措施，只能救一時，并不能使農(nóng)業(yè)良性發(fā)展，顯性負擔和穩(wěn)性負擔同時減輕才能深入到根子上去。

三是簡精鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員的手段單一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫和人員膨脹是一個痼疾，在社會存在著事實上的等級制度的前提下，隨著高等級階層的人口增長，他們要就業(yè)，要取得較高的收入，以及要有較高的社會地位，這些必然導致政府機構(gòu)的膨脹和財政支出擴大。"20世紀90年代中期以前，除了高校畢業(yè)生，我國就業(yè)的典型特征是行業(yè)內(nèi)就業(yè)，父輩們在什么行業(yè)，子女們一般也是相應的行業(yè)。由于政府部門的干部享有最優(yōu)的政治與社會待遇，所以人人想進政府部門，而進入政府設(shè)置的門檻在自己人面前往往不堪一擊，更不要說內(nèi)部人控制，這樣我國機構(gòu)膨脹-精簡-再膨脹和惡性循環(huán)就不能理解了。"（林光彬，2003，P97）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員要精簡絕非如中央機構(gòu)精簡那么容易，中央機構(gòu)有著大量的下級可以分散人員，也有著巨額的財政支撐，因此，即使改革的成本很高，也能在一定時期內(nèi)減下來。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的組織了，高等級階層人口的增長及其就業(yè)的壓力，直接導致鄉(xiāng)村財政危機，加速"三農(nóng)"問題的惡化，"三農(nóng)問題是歷史上長期積淀形成的社會等級制度慣性、思想慣性和路途依賴在人口增加情況下在當代延續(xù)的結(jié)果，本質(zhì)上是不平等制度下低等級農(nóng)民負擔過重的問題。"（林光彬，2003，P97）如此復雜的社會問題，僅靠減輕負擔政策中的一而再地強調(diào)，一而再地斥責下級政府的執(zhí)行不力，是肯定不行的。

（2）農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅據(jù)實征收不可操作

農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅要求據(jù)實征收，不得向農(nóng)民下達指標，不得按人、按田畝平攤。這些規(guī)定對于農(nóng)民來說不應成為負擔，但是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅在征收過程中，如果要"據(jù)實征收"的話，幾乎是不可能的。即使一定要據(jù)實征收，那么征收的成本也是驚人的。這是因為，我國農(nóng)民生產(chǎn)的分散性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務機關(guān)幾乎不可能得到農(nóng)民生產(chǎn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)的產(chǎn)量和質(zhì)量等方面的準確的數(shù)據(jù)，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務機關(guān)也不可能有如此多的人力和物力去收集如此分散的稅源數(shù)據(jù)。即使能"據(jù)實征收"，稅收機關(guān)的征收成本也一定特別大。加上，許多地方政府在財政壓力下，為了增加財政收入，將這兩稅以指標的方式下發(fā)，因此，大多數(shù)地區(qū)，特別是農(nóng)產(chǎn)區(qū)，對于這兩稅在上面的征收壓力下，只能平攤到田畝和人頭上。中央減輕農(nóng)民負擔的政策無法落到實處。

（3）只給政策的減負措施基層無法持久執(zhí)行

我國政府在采取減負政策時，時常采取只給政策不給資金支持的措施，中央下發(fā)文件（乃至行政法規(guī)），地方必須執(zhí)行，但由于執(zhí)行中央政策所帶來的成本往往由地方政府支付。在經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，地方政府財力相對雄厚，還可支撐，但大多數(shù)地區(qū)，主要是中西部地區(qū)，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)，地方財政主要依賴農(nóng)業(yè)稅費。1994年分稅制改革后，地方財政捉襟見肘，減輕農(nóng)民負擔本質(zhì)上就是減少地方財政的可用資金，再加上要求地方財政支付減負的成本，地方一千個不愿意。雖然中央能在一時采取強制手段，要使減負措施保持長久，幾乎是不可能的。甚至出現(xiàn)政策下達時，就是地方政府"想對策"應付，乃至欺騙中央之時，地方保護主義盛行。

"放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略和''''分灶吃飯''''財政體制的實施，使得地方政府擔當了推動地區(qū)經(jīng)濟增長的重任，其掌握的經(jīng)濟決策權(quán)和可支配的資源也得到相應拓展。"（金太軍，2003，P45）當?shù)胤秸霈F(xiàn)財政危機，機構(gòu)難以順利運轉(zhuǎn)的時候，進一步減少地方財政的收入，并要求支付改革成本，減負的政策遭到地方政府的抵制，也就不足為奇了。比如，糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷、教育工資縣級財政統(tǒng)管，都是如此。只給政策無資金支持，給基層財政過大的壓力。1993國務院下發(fā)了《關(guān)于建立糧食收購保護價格制度的通知》、1998年下發(fā)《糧食收購條例》，這些政策旨在保護農(nóng)業(yè)的利益，用政策法規(guī)規(guī)定敞開收購，順價銷售，出現(xiàn)虧損，要由地方財政補貼；2001年鄉(xiāng)村教育系統(tǒng)教師工資沒有保障，嚴重影響了鄉(xiāng)村教育的發(fā)展，國務院下發(fā)了《國務院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，將鄉(xiāng)村教師工資由原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改為縣財政發(fā)放，這解決了鄉(xiāng)村教師的工資問題，也在一定程度上解決了教師向農(nóng)民伸手的問題，對于減輕農(nóng)民負擔也肯定是有好處的。但是，縣財政發(fā)工資并不等于縣財政出錢解決鄉(xiāng)村教師的工資，縣財政強制從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政劃撥出這部分支出。其實，這部門支出還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付，只不過經(jīng)過縣財政轉(zhuǎn)了一下手，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一項剛性的支出而已，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)再也不能拖欠師工資了，只好進一步拖欠自己人（政府工作人員）工資了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的壓力進一步加大，向農(nóng)民伸手的愿望也就更加迫切。這些措施忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支撐力，一旦上面的壓力減輕了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再向農(nóng)民伸手，成為百般無賴的選擇了。