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摘要：20世紀(jì)末，隨著中國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，原本屬于政府主導(dǎo)下的公共事業(yè)開(kāi)始向民營(yíng)化方向發(fā)展，然而作為全國(guó)第一家全盤(pán)民營(yíng)的十堰公交公司，卻在5年內(nèi)發(fā)生4次罷運(yùn)，最終導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)權(quán)被政府收回。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷的理論出發(fā)，以十堰公交公司民營(yíng)化失敗為例進(jìn)行分析，進(jìn)而得出結(jié)論。

關(guān)鍵詞：公共事業(yè)；制度變遷；民營(yíng)化

1制度變遷的一般理論分析

制度變遷的理論分析可以分為制度變遷的博弈分析和制度變遷的歷史分析。由于公共事業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的制度變遷受各參與者行為的影響，因此對(duì)公共事業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的分析本文采用制度變遷的博弈分析進(jìn)行闡述。

博弈是社會(huì)主體從各自的動(dòng)機(jī)出發(fā)相互作用的一種狀態(tài)，制度與博弈之間的關(guān)系是多方面的：第一，制度是博弈的均衡，人與人之間的相互博弈會(huì)形成制度或制度關(guān)系，其中一個(gè)重要的方面是規(guī)范、約束人與人之間的相互關(guān)系或行為選擇；第二，制度是多樣化的，通常情況下，人與人之間的博弈或相互作用是在先前的正式和非正式的制度安排下進(jìn)行的，也就是說(shuō)，人的行為會(huì)或多或少的受到制度的約束。而隨著人與人之間的博弈或相互作用的進(jìn)行，制度會(huì)隨著時(shí)間、偏好、技術(shù)等其他因素的變化而發(fā)生變化，這就是制度變遷。所以制度變遷的過(guò)程也就是一個(gè)社會(huì)主體間的博弈過(guò)程。

如果博弈參與者的一部分或者全部在潛在制度安排或制度結(jié)構(gòu)下獲得的凈收益大于他們?cè)诂F(xiàn)有制度安排和制度結(jié)構(gòu)下獲得凈收益，新制度就會(huì)產(chǎn)生。此時(shí)的新制度是對(duì)應(yīng)于這些變化條件下的新的制度均衡狀態(tài)，但是，新的制度也不是永恒的。一旦這些因素又發(fā)生變化，改變新的制度下的利益總量或者利益分配方式，原來(lái)的“新”均衡又會(huì)被打破，經(jīng)濟(jì)體系又會(huì)處于制度非均衡狀態(tài)。人類(lèi)社會(huì)就是在制度均衡與非均衡的交替變換過(guò)程中曲折地進(jìn)步和發(fā)展。

2十堰公交民營(yíng)化的制度變遷分析

2.1十堰公交經(jīng)營(yíng)制度變遷的原因分析

2.1.1政府角度

從政府角度來(lái)說(shuō)，推動(dòng)公共交通事業(yè)發(fā)展，提高公共交通整體運(yùn)送乘客的能力，方便市民出行，是改革的根本目的。但政府沒(méi)有那么大的能力來(lái)建設(shè)日益擴(kuò)大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此需要私人資本的介入。在改革前，盡管十堰市公交公司每年都有一定額度的財(cái)政補(bǔ)貼，但仍然存在虧損。城市公交無(wú)疑是政府的一個(gè)大“包袱”，公交的運(yùn)營(yíng)成本不低，而票價(jià)卻不能太高，通過(guò)市場(chǎng)化、民營(yíng)化，十堰政府不僅可以每年得到民營(yíng)公交公司線路營(yíng)運(yùn)資源費(fèi)用800萬(wàn)元，納稅200萬(wàn)元，而且更為重要的是，政府不用提供財(cái)政補(bǔ)貼了。

2.1.2公司角度

從公司角度來(lái)說(shuō)，通過(guò)引入私人資本，引進(jìn)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)營(yíng)理念，使原來(lái)虧損的公交公司煥發(fā)活力；且公用事業(yè)具有風(fēng)險(xiǎn)低、現(xiàn)金流回報(bào)穩(wěn)定的特性，民營(yíng)公司通過(guò)政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，引入真正的市場(chǎng)機(jī)制，經(jīng)營(yíng)者也能從中獲取收益。

2.1.3人的角度

從人的角度來(lái)說(shuō)，一方面，公交公司原有的員工通過(guò)新公司的組建，告別了以往吃“大鍋飯”的制度，工作的積極性會(huì)提高；另一方面，居民則可以享受到更加優(yōu)質(zhì)的公交服務(wù)和更加廣泛的公交線路。

從以上分析可以得出，公交民營(yíng)化是一項(xiàng)比原有制度存在更多凈收益的制度，并且制度變遷在政府主導(dǎo)下進(jìn)行，可以減少制度變遷的成本和阻力，因而是一種效率改進(jìn)。而實(shí)際上，十堰公交公司民營(yíng)化后，陸續(xù)購(gòu)買(mǎi)了110輛公交空調(diào)車(chē)投入運(yùn)營(yíng)，線路也有所增加，老百姓也認(rèn)為公交的硬件有所改善；而公交公司在2003年和2004年分別實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)106萬(wàn)元和119萬(wàn)元；政府也不用向公交公司提供補(bǔ)貼，并且可以得到線路營(yíng)運(yùn)資源費(fèi)用和企業(yè)的上繳稅金。

2.2十堰公交民營(yíng)化失敗的原因分析

2.2.1直接原因——公交停運(yùn)事件

十堰公交民營(yíng)化失敗的直接導(dǎo)火索是民營(yíng)化五年內(nèi)的四次停運(yùn)，其中2008年就發(fā)生兩次，分別發(fā)生在1月12日和4月15日，而停運(yùn)的原因是因?yàn)閱T工的不滿其工資待遇導(dǎo)致的集體行動(dòng)。

2.2.2根本原因——政府對(duì)公交民營(yíng)公司的監(jiān)管保障不力

（1）十堰公交民營(yíng)化在最初兩年能夠保持盈利的情況下，后幾年連續(xù)虧損，與其自身的營(yíng)運(yùn)成本上升有關(guān)。

油價(jià)暴漲是其營(yíng)運(yùn)成本上升的原因之一，2003年油價(jià)每升2.6元，而到2008年已漲到5元多。十堰公交公司營(yíng)運(yùn)線路22條，營(yíng)運(yùn)車(chē)輛386輛。每天的油耗就是21噸，營(yíng)運(yùn)成本太高。而中央財(cái)政僅在2006、2007兩年共提供了619萬(wàn)元的油補(bǔ)，但這還不到油價(jià)增長(zhǎng)所造成的額外成本的10%。

公交公司成本上升的另外一個(gè)原因是政府并未對(duì)公交公司承擔(dān)的社會(huì)福利帶來(lái)的減收給予補(bǔ)貼。這包括老年人、殘疾人，軍人免費(fèi)乘車(chē)，學(xué)生、成人持月票乘車(chē)等社會(huì)福利。而根據(jù)國(guó)務(wù)院相關(guān)文件，政府應(yīng)付應(yīng)當(dāng)對(duì)此給予公交公司一定補(bǔ)貼。政府將自身應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給民營(yíng)公司卻沒(méi)有任何補(bǔ)償，公交公司的成本不能得到補(bǔ)償，只能導(dǎo)致公司經(jīng)營(yíng)情況惡化。

（2）從公共交通的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，公共交通是一種保障性的公共服務(wù)，而民營(yíng)企業(yè)則是為了賺取利潤(rùn)，是一種市場(chǎng)化的服務(wù)，兩者之間存在矛盾。

公交公司雖然具有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，但政府對(duì)公交票價(jià)是實(shí)行政府管制的。票價(jià)管制的情況下，企業(yè)的真實(shí)成本無(wú)法通過(guò)供求關(guān)系來(lái)得以說(shuō)明，在高成本的影響下，企業(yè)必將受到損失，在從消費(fèi)者和政府追求不到的情況下，只好將成本轉(zhuǎn)移給職工，最終釀成了停運(yùn)事件。3公交民營(yíng)化的制度是否可行

十堰的公交民營(yíng)化隨著政府收回經(jīng)營(yíng)權(quán)而宣告失敗了，其他城市如合肥、重慶、南京等地原來(lái)已經(jīng)民營(yíng)化的公交事業(yè)也重回國(guó)有國(guó)用事業(yè)，不僅如此，世界上絕大多數(shù)國(guó)家的公共事業(yè)都是政府直接投資、壟斷經(jīng)營(yíng)的。這是否說(shuō)明公交民營(yíng)化真的不可行呢？

一項(xiàng)制度之所以可行，是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與者在新的制度下所獲得凈收益要大于其在現(xiàn)有制度下的凈收益。而公交民營(yíng)化是否可行，主要是分析其在現(xiàn)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下能否提高社會(huì)的收益。公交民營(yíng)化之所以存在問(wèn)題，主要是因?yàn)楣步煌ǖ墓卜?wù)性質(zhì)與私人企業(yè)追求利潤(rùn)之間的矛盾，如果這個(gè)矛盾是可以調(diào)和的，且在這種制度下的收益大于在以前制度下的收益，那么這項(xiàng)制度就是可行的。那么公共交通的矛盾是否可以調(diào)節(jié)呢？筆者認(rèn)為是可以的。

由十堰公交公司民營(yíng)化的進(jìn)程可以看出，在民營(yíng)化初期，取得了政府，公司，民眾的“三贏”，政府甩掉了包袱，公司獲得了利潤(rùn)，民眾獲得了更好的服務(wù)。但這種制度本身是不穩(wěn)定的，它時(shí)刻受到外界環(huán)境的影響。由于汽油價(jià)格，社會(huì)福利等因素造成的成本上升于管制票價(jià)的之間的矛盾在油價(jià)上漲和居民更多選擇公共交通的條件下愈演愈烈，制度因此就存在不穩(wěn)定的因素。

此時(shí)，如果制度回到以前將不僅承受巨大的轉(zhuǎn)化成本，且將徹底拋棄現(xiàn)行制度的種種收益。因此在這種情況下，政府分擔(dān)其責(zé)任就成為穩(wěn)定現(xiàn)行公交制度的一個(gè)最優(yōu)解。既然公交公司存在公共服務(wù)的性質(zhì)，那么政府就不應(yīng)該抽身而出；既然民營(yíng)企業(yè)有比國(guó)有企業(yè)更好的效率和收益，那么民營(yíng)企業(yè)就應(yīng)當(dāng)存在。因此，公交民營(yíng)化作為一種效率改進(jìn)的制度，其本身是可行的，只要利益雙方各盡其責(zé)，政府對(duì)公共交通的公共服務(wù)部分進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，公交公司也應(yīng)采取各種措施保證公共交通的正常運(yùn)行。這樣一個(gè)效率改進(jìn)的制度才能真正的保存下來(lái)。

4對(duì)公共事業(yè)民營(yíng)化的建議

4.1公交民營(yíng)化乃至公共事業(yè)市場(chǎng)化并不意味這政府責(zé)任的免除，政府對(duì)于城市公共服務(wù)應(yīng)盡其責(zé)

公交民營(yíng)化不是簡(jiǎn)單的將公共服務(wù)劃撥給私人企業(yè)，而政府對(duì)此不再承擔(dān)任何義務(wù)，公共交通的性質(zhì)決定政府在公共事業(yè)民營(yíng)化中仍需“有所為”。對(duì)于城市公共事業(yè)的公共服務(wù)部分，由于與城市居民的日常生活息息相關(guān)，政府應(yīng)盡到自己的義務(wù)，同時(shí)也應(yīng)該做好自己的監(jiān)督職責(zé)。權(quán)責(zé)統(tǒng)一的前提下，制度的效用才能最大程度的發(fā)揮。

因此，筆者建議，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)公共交通的社會(huì)福利部分向民營(yíng)公司進(jìn)行支付，以履行政府職責(zé)，具體表現(xiàn)為及時(shí)履行其補(bǔ)貼，保障民營(yíng)公司的正常經(jīng)營(yíng)，但同時(shí)也要對(duì)民營(yíng)公司的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督，保證居民獲得良好的公交服務(wù)。

4.2公共交通的定價(jià)長(zhǎng)期被扭曲，政府應(yīng)當(dāng)在定價(jià)和補(bǔ)貼中有所權(quán)衡

隨著中國(guó)居民收入水平的提高，居民交通費(fèi)用在日常生活支出所占的比例不斷降低，其中公交票價(jià)在政府管制下多年保持不變，這與公交的公共性質(zhì)導(dǎo)致的政府巨額補(bǔ)貼有關(guān)。但與此同時(shí)，應(yīng)注意到政府補(bǔ)貼市場(chǎng)扭曲價(jià)格的程度和政府本身財(cái)政的支持能力。中國(guó)的大城市有能力對(duì)公共交通進(jìn)行補(bǔ)貼，北京每年將投入數(shù)百億資金補(bǔ)貼公交部門(mén)的巨額虧損，但對(duì)于一些中小城市，如本文中所提到的十堰，政府本身的財(cái)力有限，無(wú)法進(jìn)行巨額補(bǔ)貼，這樣形成一個(gè)悖論，居民平均收入水平高的城市公交補(bǔ)貼反而多，而在居民收入水平較低的城市公交補(bǔ)貼反而少的現(xiàn)象。

因此，筆者建議，可以根據(jù)公交運(yùn)輸?shù)某杀具m當(dāng)提高票價(jià)，特別是在一些收入水平較高的城市，以減少價(jià)格扭曲，但同時(shí)也不能忽視對(duì)城市低收入人群的保障。但公共交同作為與民生息息相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，提高價(jià)格有可能會(huì)造成一些社會(huì)負(fù)面影響，因此政府應(yīng)當(dāng)在定價(jià)和補(bǔ)貼中有所權(quán)衡。而如果不能提高票價(jià)，則應(yīng)加大對(duì)收入水平較低城市的公共事業(yè)的補(bǔ)貼扶持力度。這樣，公交民營(yíng)化乃至公共事業(yè)市場(chǎng)化才能作為一個(gè)效率改進(jìn)的制度長(zhǎng)久的持續(xù)下來(lái)。

參考文獻(xiàn)

［1］盧現(xiàn)祥,朱巧玲.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京大學(xué)出版社,2007.

［2］楊卓敏.城市公共交通民營(yíng)化的法律問(wèn)題［J］.法學(xué),2004，(7).