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摘要：現代危機應急管理與傳統的危機應對是兩個截然不同的概念。本文在分析現代危機應急管理與傳統危機應對區別的基礎上，來探討現代危機應急管理的主要環節，提出現代危機應急管理應是建立在危機預防、預警和預控基礎上主動管理，而不是毫無準備的被動應對。現代危機應急管理的主要環節包括啟動應急預案、實施應急疏散、緊急救援和危機控制等。

關鍵詞：危機應急管理；應急預案；應急疏散；緊急救援；危機控制

公共危機往往是一些突然降臨的天災人禍，具有非預期性、巨大的危險性、緊迫性、不確定性等特征。要成功地戰勝危機，常常需要動用全社會的力量。要探討現代危機應急管理的主要環節，首先需要弄清現代危機應急管理的內涵，及其與傳統危機應對在理念上重要區別。

現代危機應急管理是指對于已經發生的危機事件，政府等危機管理主體，根據事先制定的應急預案，采取應急行動，控制或者消除正在發生的危機勢態，最大限度地減少危機帶來的損失，保護人民的生命和財產安全。[1]一般來說，危機應急管理的目標應該有兩個，一是盡快消除危機，二是把損失控制在最小范圍，盡量不侵犯或少侵犯群眾的利益。危機應急管理既是公共危機管理的核心，又是整個公共危機管理過程中最困難、最復雜的階段。這是因為應急管理是在危機事件爆發的緊急狀態中進行的。危機事件通常來勢猛，能夠讓人們作出有效反應的時間很短，決策很容易出現失誤和錯誤。而應急管理一旦發生失誤和錯誤，就會給民眾造成極大的損失，政府的失誤和錯誤往往會引起社會輿論的強烈反彈，甚至引發對政府的信任危機。例如，1986年4月25日前蘇聯切爾諾貝利核爆炸事故，由于前蘇聯共產黨在切爾諾貝利核電站事故中表現不佳，盡管已經事過境遷，此事仍然是其它政治力量攻擊俄羅斯共產黨的一張王牌。

現代危機應急管理與傳統危機應對的主要區別：一是現代危機應急管理追求的基本價值是為社會提供公共安全，是保護人的生命和財產安全；而傳統的危機應對追求的基本價值是保護“江山社稷的安全”，只要不危及“國家安全”，對統治者來說就無關緊要。二是現代危機應急管理以保護人為主，傳統的危機應對以保護財產為主。三是現代危機應急管理是有準備的管理，是建立在危機預防、預警和預控基礎上管理；而傳統的危機應對是沒有準備的被動應付，往往建立在迷信基礎上，以逃命為主要方式。四是現代危機應急管理是對危機的主動“管理”，是建立在理性基礎上系統措施；而傳統的危機應對是被動的應對，是人在大難臨頭時的一種本能反應，因而出現錯誤的概率大得多。

當公共危機爆發時，我們應當采取什么措施呢？不同類型的危機應該有不同的應急管理措施，但從總體上來看，危機應急管理應該具有以下主要環節。

一、啟動應急預案

人類戰勝危機能力的不斷提高，很大程度上表現為人類對付危機的技術水準的提高，其中一個很重要的方面就是制定應急預案。所謂公共危機的應急預案，是指公共危機管理主體為了更好地應對突發危機事件，在危機發生前經過一定程序制定的危機應急管理的總體方案。一般來說，公共危機應急預案在總體上反映了人類危機管理的理論水平和技術水準，一個國家或一個地區、一個城市制定的危機應急預案，就是該國或者當地危機管理水平的集中體現。制定應急預案對于及時、有序處理突發危機事件至關重要。是否制定應急預案是現代公共危機管理與傳統社會的危機應對的主要區別之一。傳統的危機應對是指人類在危機爆發時，在沒有足夠準備，沒有應急預案，沒有危機預防、預警和預控階段的情況下被動迎戰危機。在強大的、突如其來的、來勢兇猛的危機面前，人類總是顯得十分渺小，最初的本能反應就是逃命。而現代公共危機管理的一個重要原則就是“預防為主，準備在先”，因此，沒有危機應急預案就不能稱為現代公共危機管理。

應急預案的種類很多，尤其是子預案更是五花八門。一般來說，危機應急預案包括一個綜合性的總體預案，總預案下分別制定幾十上百個子預案。如突發群體事件應急預案、公共衛生應急預案、地震災害應急預案、洪澇災害應急預案、干旱災害應急預案、火災應急預案、地質滑坡應急預案、臺風災害應急預案等，還有更細的應急預案，如城市供水應急預案、禽流感疫情應急預案、春運應急預案、校園應急預案、運輸保障應急預案、糧食供應應急預案、地鐵防爆措施應急預案、重特大危險化學品生產安全事故應急救援預案、建筑系統重特大安全事故應急預案、重特大職業中毒事故應急預案、重特大特種設備生產安全事故應急預案、煤氣管道應急預案等等。

公共危機應急預案的內容一般包括突發公共危機事件應急管理的指揮機構組成和相關部門的職責；危機的預防措施實施方案，包括各種應急設施、設備、救治藥品和醫療器械以及其它物資的儲備、危機信息的監測、搜集、報告、分析、確認和通報預警制度和預控制度；[2]危機應急管理的級別、應急預案的啟動程序、應急管理的指揮、決策，以及各項應急管理措施的實施；危機后如何恢復秩序、重建家園、進行補償和救濟，以及危機評價等等。

僅僅制定應急預案還不夠，更重要的是必須認真把應急預案付諸實施。如果把應急預案當成應付上級的一種擺設，應急預案就起不到絲毫的作用。以重慶開縣12·23特大井噴事故為例，中石油集團和川東鉆井公司都制定了一些應急預案和措施，如中石油集團制定有《石油和天然氣工業健康、安全與環境管理體系》，其中專門有一個章節談到應急計劃，包括應急情況分類；緊急情況報告程序、聯系人員和聯系方法；現場應急報警程序；火災及爆炸應急程序；油料、燃料及其它有毒物質泄漏應急措施；井漏、井涌、井噴應急措施；放射性物質危害應急措施；現場急救醫療措施；惡劣天氣應急程序；其它應急措施和程序等。川東鉆探公司也制定有《應急工作手冊》，其中包括井臺為每個當班鉆井工人配備專用呼吸儀，并配有公用呼吸儀，還包括一旦有井噴發生，應有消防車、救護車、醫護人員和技術安全人員在井場值班等等，然而當“12·23”井噴事故暴發時，人們既沒有看到鉆井工人們面戴呼吸儀自救和救人，也沒有見到消防車、救護車飛馳而來，[3]說明這些紙上談兵的應急預案和措施根本沒有起到任何實際作用。

要使應急預案真正起到應有的作用，首先要把危機預防工作落到實處，不但要加強宣傳和教育，在全民中樹立危機意識，而且還要為危機應急管理做好思想準備、組織準備、制度準備、物資準備和技術準備，第二要做好危機預警工作，要對各種危機因素進行預測和監控，發現危機征兆，立即進行分析和確認，如果認為會引發嚴重危機，就要盡早啟動應急預案。可見，應急預案不一定都是在危機爆發以后才啟動，有時候應急預案在危機爆發前就已經開始啟動，這樣能為危機的應急管理獲得更多的寶貴時間。第三，不能隨意啟動應急預案，而是要嚴格按照法定程序來進行。因為隨意啟動應急預案不僅會造成很大的損失，而且會在民眾中造成很壞的影響，就像“狼來了”的故事一樣，會大大降低將來啟動應急預案的效率。

二、應急疏散

（一）應急疏散的概念和意義

所謂應急疏散是指在危機已經來臨時，為盡量減少人員傷亡，將安全受到威脅的民眾緊急轉移到安全地帶的危機管理措施。根據這個定義，應急疏散具有以下主要特征：一是應急疏散實施的時間是在危機已經來臨時，這與危機爆發前的緊急疏散是有區別的。危機爆發前的緊急疏散屬于危機預控，而危機已經爆發后的應急疏散屬于危機應急管理。二是應急疏散的依據是被疏散的人員將面臨巨大的危險，如果不緊急疏散，很可能造成重大傷亡，當然，沒有危險的群眾就不必疏散，不然就會造成不必要的損失。三是應急疏散的內容是把安全受到威脅的民眾緊急轉移到安全地帶。四是應急疏散的目的是最大限度地減少人員傷亡。

應急疏散在危機管理中意義重大。它是危機應急管理的一項行之有效的緊急措施，因為它可以以較小的代價最大限度地減少人員傷亡。實踐中的成功案例非常多。如2005年8月11日晚，甘孜州瀘定縣磨西鎮、新興鄉等地區連降暴雨，磨西鎮南門關溝、小河溝、磨子溝等地段多處爆發山洪泥石流，堵塞河道，沖毀橋梁，造成海螺溝景區嚴重遭災，導致上億元的直接經濟損失。災情發生后，當地政府及時組織人員、物資，采取果斷措施，在第一時間進行了搶險救災工作，同時對景區內的1400余名游客成功進行了應急疏散，確保了大災不死人，將此次災害損失降低到了最低程度。又如，據報導，美國“9.11”事件中雙仔樓倒塌前一片漆黑，由于大樓很高，層數很多，需要撤離的人員太多，疏散到地面或其它安全地帶所需的時間很長，加之心理恐慌導致行動慌亂，應急疏散十分困難。由于消防隊員等應急救援人員的成功疏導，加之大樓內安裝了很多夜光緊急疏散指示標，約18000人在大樓跨塌之前安全疏散出來，這也是應急疏散的成功案例。

應急疏散除了疏散人員以外，還需要疏散設備、物資等。如果應急疏散遲緩或者失敗，就會造成巨大的損失。例如，2003年發生的重慶12·23特大井噴事故就是應急疏散失敗的案例。該事故應急疏散失敗的主要原因，一是由于中石油集團川東鉆井公司上下的危機意識很差，危機預防工作幾乎是一片空白，對違規操作缺乏必要的制約，導致事故突然爆發。二是作為從事高危產品生產的中石油集團川東鉆井公司沒有把事故的危險性告訴地方政府，也沒有向周邊群眾普及安全防范常識，當地的干部群眾根本想不到油氣井會冒出毒氣來，更沒有聽說過“硫化氫”這個恐怖的名詞，以致他們在事故發生時毫無防范能力，不能采取自我保護措施，有意識地迅速撤離。有的群眾由于對硫化氫的危害一無所知，躺

在被窩里死活不愿意轉移，有的群眾轉移到安全區后還想回家鎖門、拿東西。三是預警和預控機制缺失，無法在事故爆發前發出預警警報，更不可能采取預控措施，把事故消滅在萌芽狀態。四是井噴事故發生后，川東鉆井公司反應非常遲鈍，居然沒有把事故發生的情況告知受害最深的，離井噴地點不到1公里距離的高橋鎮鎮政府，而開縣縣政府直到事故發生后1小時半才接到鉆井隊的電話。這種致命的延誤造成應急疏散遲緩，當地政府雖然在接到通知后，盡最大努力疏散了大量的群眾，結果還是造成是243人因硫化氫中毒死亡，[4]4000多人受傷，直接經濟損失高達6432.31萬元以上。二）應急疏散的實施

實施應急疏散往往難度很大，原因是：第一，危機突然爆發，始料不及，而且來勢兇猛，來不及疏散群眾和設備物資。第二，應急疏散的決策時間往往很短，要求又很高，這對公共危機管理的領導人來說是一個很大的考驗，弄得不好也會有很大的風險。第三，應急疏散需要很強的動員能力和組織能力。疏散群眾，尤其是大規模地疏散群眾，要挨家挨戶去動員，去解釋，疏散到什么地方，經過那些路線，是否能保證安全，群眾怎么安置，后勤供應怎么保障，都需要周密計劃，妥善安排，需要大量的工作盡心盡力、能吃苦耐勞的工作人員，稍有疏忽，就會出問題。第四，如果平時沒有制定應急預案和應急疏散計劃，沒有組織過培訓和演練，沒有必要的物資準備，就很難成功地組織應急疏散。

根據實踐經驗，要搞好應急疏散，必須做好以下工作：（1）根據地方制定的公共危機應急預案制定公共危機應急疏散計劃，由于公共危機的種類很多，針對各種可能發生的公共危機，尤其是可能需要應急疏散的危機，分別制定應急疏散計劃。發達國家的基層政府大都制定有類似的計劃，計劃的內容大致應當包括：計劃制定的依據、需要緊急疏散的情況、決策機構、組織實施、協調機構、應急疏散時機、疏散、避難場所的安排、后勤供應保障等等。（2）按照應急疏散計劃事先預設疏散避難場所，并做好必要的建設和物資準備。（3）明確應急疏散的決策機構，為決策指揮機構提供足夠的情報和技術支持，做好公安、民政、消防、衛生、教育、交通等執行機構的組織協調工作。（4）搞好危機預防和危機預警工作，在危機預防中要安排必要的應急疏散演練。危機預警要盡可能快速、準確，這樣，才能為應急疏散留出足夠的時間。

近年來，尤其是2003年的SARS危機以來，我國各級政府都越來越重視公共危機的應急疏散工作。很多地方政府都針對本地情況制定了應急疏散計劃，并組織了各種各樣的應急疏散演練。在實踐方面，我們已成功地組織了一些大規模的應急疏散，如2004年4月15日晚，重慶市江北區重慶天原化工總廠一個儲存有13噸液氯的車間發生氯氣泄漏事故，繼而先后發生兩次局部爆炸，造成9人失蹤死亡，3人受傷。事發后，重慶市委、市政府一方面立即組織力量控制現場，防止事故擴大，重慶市長王鴻親臨現場指揮，為了防止再次發生爆炸釀成慘禍，市委、市政府當機立斷，迅速組織江北區、渝中區、沙坪壩區近15萬群眾疏散。[5]筆者本人有幸成為這次被疏散的群眾之一，半夜兩點多鐘，街道干部、小區干部挨家挨戶敲門叫醒市民，說明疏散的原因，疏散的地點和路線等，雖然應急疏散工作還存在不少缺陷，但總的來說還是比較成功的。當然，與發達國家相比，我們還有許多需要學習，需要借鑒的地方。如2000年9月12日，日本中部城市名古屋遭到暴雨襲擊，造成兩人死亡，面對來勢兇猛的暴雨，名古屋市政府已發出緊急疏散市民的命令，共有約36．4萬居民被井然有序地轉移到臨時安全居住地。這樣大規模的應急疏散，組織得如此之好，可見其應急能力和組織水平相當高。[6]

三、緊急救援

（一）緊急救援概論

現代意義上的救援起源于歐洲的山地救援，而真正使用現代化的搜索與救援裝備并接受專門的訓練進行救援活動，則從1945年開始。救援力量的組成經歷了從軍隊、消防等部門，到現在的以職業救援隊伍為主，志愿者為輔的演變過程。救援任務也從單純的山地救援，逐漸細分為水上救援、高空救援、狹窄場地的救援、溝渠救援、有害物體泄漏救援、叢林火災救援、山地救援、冰雪救援和建筑物倒塌救援（或稱重型救援）等。救援任務也從人員失蹤的搜索與救援，演變為參與處理各種災害事件，有的國家還明確將恐怖主義事件作為救援力量的主要任務。

隨著經濟的快速發展和城市化建設的步伐加快，一些新技術、新材料、新產品在生產、生活中的不斷運用，各類惡性災害、事故日趨增多，處置方法日趨復雜，加上國際恐怖主義活動猖獗、各種騷亂、突發群體性事件不斷增多等問題，建立科學、協調統一的社會緊急救援體系，有效地處置各種危機災難，是所有國家都面臨的一個重要的課題。

到現在為止，很多國家已經形成了國家、地方和民間等完整組合的救援體系。為了保證救援行動的實施，很多國家也建立了相關的法律和行政法規、技術標準、培訓等完整的體系。聯合國有關機構也正著手建立國際城市搜索與救援體系，其中包括法律框架，即國際搜索與救援公約，也包括與救援技術有關的標準和救援程序等。

有一點需要說明一下，國際上的急難救助和搜索與營救都是救援體系的組成部分。其含義很寬泛，幾乎涵蓋了所有類型的事件，規模可大可小，涉及的人數也可多可少，難度也相對較小，因此在大多數情況下可以采取有償的方式向不同的對象提供，即有可能以商業方式運作。這與我們的緊急救援概念完全不同。緊急救援無論從其事件類型、規模、人數和處理的難度等方面都遠非前者所能相比。緊急救援是公共危機管理的一部分，其救援的對象是各種公共危機引發的大型災難，其救援隊伍是以職業救援隊伍為主，民間組織和志愿者為輔，必要時可以動用國家的力量，如軍隊、武警等。因此，緊急救援主要應是政府的責任。

過去，我國的災害救援較多地強調軍隊在災后救援中的主力軍作用，但并未強調災前的準備和演練，因此在多次災害救援中，由于缺少裝備和專門的訓練，致使救援效率不高，且使戰士遭受不必要的傷亡。在制定《中華人民共和國防震減災法》時，有關部門和研究人員重提這個問題，并引起了全國人大和國家有關部門的重視。該法頒布后，救援力量的組建、救援裝備的研究和儲備得以起步。另外，根據《消防法》和《安全生產法》的規定，其它救援力量也在迅速地組建之中。我國統一的救援體系也正在建立過程中。

（三）緊急救援的意義

緊急救援是危機應急管理的一個重要環節，也是老百姓最在乎、最關注的應急管理措施。顯然，緊急救援具有十分重要的意義。（1）緊急救援是政府不可推卸的責任。世界上大部分國家都實行人民主權原則，人民是國家權力的來源，維護公共安全和公共秩序是國家的本質體現，也是政府的首要職責。而公共危機直接威脅到人民的生命和財產安全，威脅到正常的社會秩序。因此，當公共危機爆發時，實施緊急救援，保護人民的生命財產是政府義不容辭的責任。（2）緊急救援是構建和諧社會的必要條件。要構建和諧社會，首先要維護公共安全和公共秩序，要保護人民的生命財產。一個社會沒有安全和秩序，那里談得上和諧！因此，當人民有難時，當人民的生命和財產受到嚴重威脅時，政府必須挺身而出，采取一切可能的措施實施緊急救援，保護人民的生命財產，恢復公共安全和社會秩序，社會才可能達到和諧狀態。（3）緊急救援是減少傷亡和損失的重要措施。緊急救援最直接的目的就是盡可能減少人員傷亡和財產損失。一次突發危機事件往往會造成眾多的人員傷亡，使大量的人員處于極度危險之中。例如一場大地震可能使數十萬人被埋于廢墟之下，地震之后如不迅速組織救援，就不可能挽救大量的生命，大震之后往往有余震，如果不抓緊時間分秒必爭地組織緊急救援，死亡人數就可能大量上升。可見，迅速組織高效的緊急救援，是減少傷亡和損失的關鍵。（4）緊急救援是防止危機轉化和擴大不可缺少的環節。如果緊急救援缺失，原生型危機就可能發生演變，產生出一些派生型危機。如發生洪澇災害后，如不及時組織救援，許多傷者就可能死亡，遇難者的尸體如不及時清理，就會引起疾病流行。可見，發生洪澇災害后及時搶救傷員，及時清理遇難者的尸體，進行衛生防疫處理，不但能是減少傷亡和損失，而且還能有效防止派生型危機的發生，避免危機進一步擴大。（三）緊急救援組織

緊急救援組織是實施救援行動的主體，沒有緊急救援組織，就不可能組織大型的救援行動。可見，緊急救援組織在救援行動中具有不可或缺的地位。古代社會沒有職業的救援隊伍，需要救援時，主要是使用軍隊，因為軍隊不但人數眾多，而且行動迅速、便于指揮，戰斗力強。當然，古代的救援與現代救援差異很大，古代的危機應對處理主要是維護“江山社稷”，古代的救援主要是搶救物資，或者救統治者想救的人，而現代救援則是以救人為主，不管是什么人都要救。從各國的實踐來看，現代緊急救援組織主要包括：（1）救援指揮機構。緊急救援是非常復雜、規模非常龐大的綜合救援行動。它需要大量的救援隊伍，需要動員大量的人力物力。沒有一個堅強有力，效率很高的救援指揮機構，要組織大規模的綜合救援行動是不可想象的。根據先進國家的經驗，由政府派出的得力領導人加上常設性的公共危機管理機構組成權威性和效率性都很高的救援指揮機構，是一種較好的選擇。（2）職業和專業救援隊伍。由于公共危機種類很多，任何救援力量都不可能包辦所有的救援任務，因此，完整的救援體系往往需要由分層次、分地區、具有一定地方特色和行業特色，隸屬性多元化的各種救援力量組成。而且，有些災害需要非常專業的救援隊伍，甚至職業救援隊伍，如火災的救援需要職業的消防隊，地震災害的救援需要專業的

地震救援隊，煤礦發生重大事故需要職業的救護隊進行救援，海難事故的救援需要使用專門救援船只的救援隊等等。這些職業和專業救援隊伍是救援行動中的主力軍。（3）民間組織和自愿者組織。有些救援行動規模非常龐大，僅有分別隸屬于政府和企業的職業和專業救援隊伍是遠遠不夠的。還需要大量的民間組織和自愿者組織的參與。如2004年12月26日發生的印度洋地震海嘯災難，死亡總人數超過29.2萬，[7]受災人數達數百萬，職業和專業救援隊伍只能是杯水車薪，因此，大量的民間組織和自愿者組織參與了救援工作。有些民間救援組織，如紅十字會（已經成為龐大的國際性組織），早已成為各種災難和危機中的重要救援力量。（4）軍隊和武警。不僅古代的緊急救援使用軍隊，現代的緊急救援也經常使用軍隊，而武警是我國特有的部隊，也經常參與緊急救援行動。尤其是在大型的災難和危機中，軍隊還常常成為緊急救援的主力軍。如我國1998年遭遇特大洪水，不僅動員了大量的部隊參加抗洪搶險，而且還動用部隊參加緊急救援。印度洋地震海嘯災難發生后，受災國家不僅動員了大量的本國軍隊參加緊急救援，而且還允許一些外國軍隊參與救援工作。可見，軍隊和武警是緊急救援的一支重要力量。

（四）我國在緊急救援方面存在的問題及其對策思考

緊急救援體系是一個復雜的系統工程，是事關國家經濟發展，社會穩定的重大問題。由于災害事故和突發事件的廣泛性、多樣性的特點，決定了救援工作的廣泛性、綜合性、專業性。每一次危機的緊急救援，都需要一個復雜的系統協調運作，都需要各種資源的有效整合，而不是一個地區、部門、單位所能解決的，往往需要很多個部門、單位，乃致全社會的支持。

危機緊急救援的實施應堅持“以人為本、救人第一”和“快速有效救援”的指導思想。立足防范、統籌規劃、緊急響應、平戰結合、資源共享、安全可靠。統一指揮，分級負責，區域為主，充分利用現有的社會救援基礎，對各種緊急救援力量進行有效整合。我國屬于發展中國家，在緊急救援方面起步較晚。很自然，在緊急救援方面存在不少問題，我們必須正視這些問題，才能找到解決問題的辦法。

1、我國目前緊急救援體系存在的問題。目前，我國許多地方政府及有關部門，都根據當地的災害事故編制了緊急救援預案，設立了相應的領導和組織機構，但仍然存在一些問題。較為共性的問題：一是救援組織體系不完善，組織體系松散、缺乏組織上的嚴密性和紀律上的約束性，各種救援機構隸屬于不同的部門，多頭管理，協調難度較大，各種專業資源未達到整合，難以實現資源共享。二是救援的指揮體系不完備，各地大都采取臨時建立指揮機構的應急辦法，決策權與指揮權權限不明，職責不分，一方面工作缺乏連續性，危機一過，大家各奔東西，下一次來的很可能是另外一些人，誰也不會去總結經驗教訓；另一方面，臨時建立指揮機構都是危機爆發以后才建立，危機前的預防、預警和預控沒有專門機構管理，危機預防、預警和預控機制的缺失大大增加了危機應急管理和緊急救援的難度，顯然，這種救援機制缺少科學性和協調性。三是救援信息系統不完備，很多地方還沒有建立整體聯動機制，特號報警系統多而雜亂，110、119、120、122、185等多號并存，增加了信息互動的難度，許多市民報警報錯電話號碼。重慶市不久前就出現過“撥錯一位數，枉送一條命”的典型案例。[8]信息沒有實現直接傳輸，而是間接獲取，存在滯后性和真實性。四是沒有統一的規劃，隊伍布局不和合理，缺乏戰斗力強的骨干隊伍。快速反應能力和災害現場應急能力不強。應急指揮手段和救援隊伍裝備落后，應急救援隊伍力量薄弱。五是社會緊急救援管理和法制建設滯后。許多方面管理制度不配套，法律規范不健全，尤其是在基層，制度沖突，法律打架的現象并不少見，同發達國家統一、先進、科學的急救援體系相比還有明顯的差距。

2、完善緊急救援機制的思考。針對我國在緊急救援方面存在的問題，筆者提出幾點對策思考。一是建立各種層次的緊急救援指揮機構，地市級以上政府應當建立緊急救援的常設指揮機構，這種機構也就是公共危機管理的常設指揮機構，其主要職能是負責轄區緊急救援體系建設工作，并組織、指揮、協調突發危機事件的緊急救援工作；組織起草有關緊急救援方案的規范技術、標準、實施辦法等規章、制度；組織實施各種突發危機事件危險源調查、辯識、組織實施緊急救援預案，以及負責緊急救援的演練及培訓工作；實現本轄區與上級緊急救援中心信息聯網，承擔相關信息搜集、統計、分析、確認、、處理任務，形成集中統一管理、分層級分部門負責的緊急救援體系。二是每一個緊急救援指揮機構都必須有一個信息聯動系統，它既是一個高科技的綜合信息平臺，又是一個指揮調度中心。信息通訊是緊急救援體系重要組成部分，是完成緊急救援的重要保障，先進的信息通訊系統應包括計算機骨干網絡系統、計算機輔助調度系統、無線調度通訊系統、無線移動數據傳輸系統、圖像監控及大屏幕顯示系統、語音記錄系統、衛星現場圖像實時傳遞系統等系統組成應急指揮和綜合信息平臺，把各種專業救援機構和非專業救援機構都納入這套信息處理平臺之中。同時，把傳統的報警系統和特號服務系統110、119、120、122等整合為“一號撥入”的社會聯動系統。這樣，各種與危機有關的信息就能通過這個平臺迅速傳遞到危機管理的指揮中心，并利用這個系統對各種分離的信息與資源進行完整的系統分析和系統集成，為指揮系統決策提供依據。沒有這個信息聯動系統，信息互動就沒有保障，指揮和聯動的效率都無法提高。三是建立技術裝備保障系統。技術裝備是緊急救援體系的重要保障系統，采用先進科技，優化系統功能，對各種緊急救援資源進行整合，購置先進的特種車輛、偵檢設備、防護器材及通訊設備等，才能實現緊急救援的準確、快捷、高效。因此，要不斷研究、開發新技術和新裝備，保證救援力量使用更先進的技術和裝備，改變目前以使用通用設備和人海戰術的低水平救援方式，以更低的風險、更低的成本拯救生命。四是建立和完善職業性與非職業性、專業性與非專業性的緊急救援組織。重點是完善救援組織的組織機構、對救援機構進行培訓，應根據不同預案對各級救援指揮人員、管理人員、現場救援人員進行系統的專業培訓。我國目前沒有救援教育和訓練的專門機構，也沒有專用教材、專業指導人員，這種狀況對救援力量的發展、經驗的積累、能力和素質的提高、人才的儲備都極為不利。因此，應當建立從兼職到專職，從專職到職業的多層次教育和訓練體制，以使我國救援組織的能力盡快達到先進國際的水平。五是完善緊急救援預案體系，要注意綜合性總體預案與各項子預案的相互配套和相互協調，更重要的是把應急預案付諸實施。如果把應急預案當成應付上級的一種擺設，應急預案就絲毫沒有價值。六是緊急救援工作必須以人為本，把人的生命視為首要價值，把公共安全視為首要目標。在所有的救援行動中，都必須把拯救人的生命放在首位，盡可能減少民眾的傷亡和痛苦。七是要建立緊急救援的激勵機制和監督機制。緊急救援是一項十分艱巨的工作，當危機來臨時，需要緊急救援人員付出極大的努力（平時的正常工作根本無法與其相比），甚至做出極大的犧牲。因此，我們不能僅僅期待緊急救援人員作出無私的奉獻和崇高的犧牲，而必須為緊急救援人員建立多層次的激勵機制，一方面要給緊急救援中的有功人員精神上的表彰和物質上的獎勵，另一方面也要給緊急救援中犧牲的人員提供補償和撫恤。第八，完善緊急救援的法規和政策支持體系。法規和政策建設是緊急救援體系正常運轉的基本保證，也是開展各項社會救援活動的依據。依法行政，可以使社會緊急救援體系逐步走上規范化、制度化、法制化軌道。地方政府應頒布《緊急救援管理條例》等規章、法令、以及與緊急救援活動直接有關的標準、管理制度等。

五、危機控制

（一）危機控制概論

所謂危機控制，是指危機發生時，人們為了盡快消除險情，防止危機擴大和升級，盡量減少危機造成的損失而采取各種措施的過程及其總和。根據上述定義，危機控制應具有以下基本特征：一是危機控制發生在危機產生之后，危機爆發前采取的防止危機產生的措施屬于危機預控，而不是危機控制。二是進行危機控制的目的首先是為了盡快消除險情，只有消除了險情，才能恢復公共安全和公共秩序；如果不能很快消除險情，也要采取各種措施，千方百計地防止危機擴大和升級，盡量減少危機造成的損失。三是危機控制的內容是為了達到上述目的而采取的各種措施，而且是一個動態的過程，即制定措施和實施措施的過程。四是如果危機控制措施不力，導致危機控制失敗，往往會造成局面失控，形成危機擴大、升級，甚至演變為危機鏈，造成重大人員傷亡和財產損失。可見危機控制意義十分重大。

危機是個動態的過程，危機具有不確定性和擴散性，危機之所以會造成極大的恐慌，是由于人們不知道危機會發展到什么程度，危機事件發生的時間、地點、形態和后果往往無規則，事先難以準確預測。同時，危機又具有易變性，它始終處在變化過程中，一個公共危機往往會引起一連串的相關反應，演變為一連串的危機。很多時候，危機之所以造成很大的破壞和損失，是因為人們對危機的動態性和擴散性缺乏足夠的認識，沒有在危機爆發初期采取有效的措施控制危機，或者控制危機的措施不當，導致危機擴大和升級。甚至會造成一個危機接著一個危機，使損失成倍增加。

（二）危機控制的實施

危機控制是一件十分困難的事，但不管再難，也得想辦法控制危機。因為不控制危機，危機就會擴大、升級，其帶來的災難往往是難以想象。危機控制的目的：一是消除險情，控制危機，避免發生重大傷亡，如發生了森林大火，就要想方設法把火撲滅，把火撲滅了，就消除了險情。但

有時候不可能完全消除險情，只能控制危機，使危機不至于造成很大的災難。如發生嚴重洪澇災害時，大江大河的防洪堤常常發生險情，如在堤內發生管涌，嚴重的管涌險情往往發展非常迅速，隨著出水口涌水挾沙增多，涌水量也迅速增大，很快形成管涌洞，如不及時加以控制，就會將附近堤基下沙層淘空，導致堤身驟然下挫，甚至釀成嚴重決堤災害，后果難以想象。據統計，1998年長江爆發洪澇災害時，長江干堤近2/3的重大險情是管涌險情。所以發生重大管涌險情時，要想盡千方百計，迅速采取有效措施加以處置。處置管涌險情，動手越早越好，反應太慢，管涌形成了管涌洞，處置起來就更困難。一旦決堤，必將造成重大傷亡和損失。不過，控制住了管涌，不等于就消除了險情和危機，洪水依然存在，稍不注意，其它地方又可能發生危險。只是暫時控制住了危機，避免了立即爆發重大。二是阻斷或者消除危險源。要控制災害，有時最有效的辦法就是盡快找到危險源，并立即想辦法將危險源消除，如不能立即消除，就要采取措施阻斷危險源或者對危險源進行無害化處理。例如，當發生化學毒氣、毒液泄漏時，要控制險情，首先要找到毒氣、毒液泄漏的地點，然后千方百計堵住泄漏點，消除險情。如重慶開縣12·23特大井噴事故發生時，我們知道了造成危害的主要是從井內噴出的大量含有高濃度硫化氫的天然氣，指揮部決定在事故井旁兩條放噴管線點火，使噴出的天然氣燃燒，將空氣中的有害成分燃燒盡，從而不再對人構成威脅，這就是阻斷危險源。當我們控制住了井噴，井內不再噴出含有高濃度硫化氫的天然氣，危險源就被消除，危機也就煙消云散。然而，令人遺憾的是，井噴事故發生18個小時之后才在事故井旁兩條放噴管線點火成功，阻斷危險源的致命延誤，使我們付出了243條人命的沉重代價。三是防止危機擴大和升級。有時候，不可能很快消除險情，控制危機，也不可能馬上阻斷或者消除危險源，但也可以想辦法防止危機擴大和升級，把損失控制在一定范圍內。如發生嚴重火災時，由于火勢太盛，短時間內不可能控制火勢，拆掉一部分房子，防止火勢繼續蔓延。或者在發生森林大火時，砍掉一些樹木，形成隔離帶，以阻斷火勢不斷蔓延。只要火勢不蔓延，不擴大，危險就不會繼續擴大，損失就不會繼續擴大。

參考文獻：

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