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摘要：闡述了美、俄、日、法鐵路和我國(guó)臺(tái)北一高雄高速鐵路、集寧一通遼合資鐵路建設(shè)用地的優(yōu)惠政策，針對(duì)我國(guó)鐵路建設(shè)征地拆遷存在的問(wèn)題提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：鐵路用地新線建設(shè)投資效果

改革開放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，鐵路建設(shè)征地拆遷和移民安置的費(fèi)用不斷提高，已占工程造價(jià)的很大比重。即使這樣，仍有一些建設(shè)項(xiàng)目，因征地拆遷和移民安置問(wèn)題影響工程進(jìn)度，這方面工作做不好，還會(huì)直接影響社會(huì)的穩(wěn)定。

鐵路是國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，它的社會(huì)屬性和投資量大、回收期長(zhǎng)、回報(bào)率低等行業(yè)特點(diǎn)就決定了鐵路建設(shè)的征地拆遷和移民安置不同于房地產(chǎn)開發(fā)。基礎(chǔ)設(shè)施的收益者是全社會(huì)，而政府的經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)該是通過(guò)稅收供給社會(huì)“公共物品”，從這個(gè)意義上講，鐵路建設(shè)的用地應(yīng)由政府調(diào)撥，征地拆遷和移民安置的費(fèi)用應(yīng)由中央和地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)，目前，起碼應(yīng)該得到各級(jí)政府的支持和優(yōu)惠。

美國(guó)是一個(gè)鐵路大國(guó)，鐵路營(yíng)業(yè)里程居世界首位，這與政府對(duì)鐵路的支持是分不開的。19世紀(jì)末，美國(guó)政府曾無(wú)償贈(zèng)予土地修建鐵路，規(guī)定鐵路公司鋪設(shè)鐵路則鐵路兩側(cè)各份3kin土地劃歸鐵路公司，鐵路公司通過(guò)出售這些土地獲取鐵路建設(shè)和發(fā)展的資金，鐵路得到了迅速發(fā)展。〕

俄羅斯鐵路主要是在政府的扶植下發(fā)展起來(lái)的，政府除給予鐵路直接資助外，還提供許多優(yōu)惠政策以利鐵路發(fā)展，鐵路征用土地一律免費(fèi)，拆遷只按固定資產(chǎn)凈值補(bǔ)償。

日本鐵路建設(shè)初期，政府對(duì)鐵路投資給予了非常優(yōu)厚的保護(hù)條件，早在日本鐵道公司成立之初，政府免征其所需土地的稅費(fèi);在后來(lái)的衛(wèi)星城鐵路修建過(guò)程中，市區(qū)部分的鐵路用地由衛(wèi)星城開發(fā)者以最低價(jià)轉(zhuǎn)讓給鐵路公司，市區(qū)外的部分，衛(wèi)星城開發(fā)者負(fù)擔(dān)實(shí)購(gòu)價(jià)的差價(jià)及一半的鐵路路基工程費(fèi)用，體現(xiàn)了收益人負(fù)擔(dān)的原則。

此外，法國(guó)政府給予鐵路巨額的財(cái)政補(bǔ)貼和資金;英國(guó)頒布土地購(gòu)置法律支持鐵路建設(shè);加拿大也曾用贈(zèng)地方式鼓勵(lì)修建鐵路;瑞典實(shí)行上下分離后，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)由政府投資;德國(guó)政府對(duì)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的投資有2種形式:一是無(wú)償補(bǔ)貼，二是無(wú)息貸款，以折舊還本。

我國(guó)臺(tái)北一高雄的高速鐵路建設(shè)中，特許投資公司在工程建設(shè)與合同運(yùn)營(yíng)期間，以優(yōu)惠承租方式取得土地使用權(quán)。臺(tái)灣當(dāng)局規(guī)定，高速鐵路經(jīng)與土地所有者商定，可采取出讓“地__仁權(quán)”的方式讓高速鐵路通過(guò)，而不一定征購(gòu)?fù)恋亍Ｔ谲囌镜忍囟ǖ囟危恋卣饔妹娣e大于單純車站建設(shè)所需面積。土地所有人可選擇政府一次付清補(bǔ)償費(fèi)的出售方式，也可以選擇待車站建成后，以應(yīng)得補(bǔ)償費(fèi)參一與已成為公地的土地開發(fā)，或領(lǐng)回部分已開發(fā)土地或建筑物的方式。因?yàn)檐囌窘ǔ珊笙嚓P(guān)土地或建筑物的區(qū)位條件有很大改善，地價(jià)和房?jī)r(jià)都將不斷上升，原土地所有人可得到較優(yōu)惠的回報(bào)。其余剩余土地作為公有地產(chǎn)，升值后也可補(bǔ)償政府的部分投資。

合資鐵路由于有地方政府的參與，地方政府往往給予更多的支持和優(yōu)惠，征地拆遷和移民安置間題比較容易解決。最有代表性的是集通鐵路的建設(shè)，內(nèi)蒙古自治區(qū)僅收取02元/rnz的征地費(fèi)用。自治區(qū)對(duì)被征用土地的農(nóng)戶進(jìn)行了統(tǒng)籌的調(diào)整，用補(bǔ)償費(fèi)在新調(diào)整的地塊中打了灌溉機(jī)井，變旱地為水澆地，既解決了鐵路用地，又照顧了農(nóng)牧民的利益。全線征地73koZ，征地拆遷手續(xù)不到la時(shí)間就全部辦完。不僅保證了鐵路建設(shè)順利進(jìn)行，而且降低了工程造價(jià)，集通鐵路綜合造價(jià)指標(biāo)為225萬(wàn)

元/km，大大低于平均水平。

而廣州北編組站擴(kuò)建工程的征地拆遷和移民安置工作，雖然經(jīng)過(guò)鐵路各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)多方努力，也不同程度得到了地方政府有關(guān)部門的支持，但其實(shí)際發(fā)生的征用土地單價(jià)還是高于廣州市政府當(dāng)年頒布的國(guó)家建設(shè)征用土地單價(jià)控制標(biāo)準(zhǔn)。擴(kuò)建工程征地拆遷平均補(bǔ)償單價(jià)約105元/mZ，但在同一地區(qū)，由地方政府牽頭統(tǒng)一承包，公路部門為新建公路征用土地的補(bǔ)償單價(jià)平均低于45元/mZ。

近來(lái)年，鐵路建設(shè)項(xiàng)目因?yàn)檎鞯夭疬w和移民安置問(wèn)題增加投資的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，如京九線衡商段增加投資1.2億元，寶中線增加投資22億元，蘭新線增加投資12億元，達(dá)成線增加投資06億元等等，大部分鐵路建設(shè)項(xiàng)目都因此調(diào)整過(guò)概算。因?yàn)檎鞯夭疬w和移民安置延誤工期的情況也時(shí)有發(fā)生，而且，這個(gè)問(wèn)題如果解決得不好還會(huì)構(gòu)成社會(huì)不安定因素，直接影響到穩(wěn)定大局。

針對(duì)目前鐵路建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷、移民安置工作的基本情況和存在的問(wèn)題，提出如下建議。

(l)征地拆遷與扶貧工作相結(jié)合。對(duì)于貧困地區(qū)的鐵路建設(shè)項(xiàng)目，征地拆遷，移民安置和扶貧工作一起考慮，由政府扶貧基金解決。水利工程的征地拆遷和移民安置就有類似情況。1999年5月國(guó)務(wù)院在京召開三峽工程移民工作會(huì)議，要求有關(guān)省市要積極接收安置移民，為三峽建設(shè)多做貢獻(xiàn)。遷人地政府要妥善解決遷人移民承包士地、購(gòu)買或新建住房、轉(zhuǎn)人戶口等問(wèn)題，安排好他們的生活和生產(chǎn)。對(duì)因遷建工礦企業(yè)破產(chǎn)或關(guān)閉而使地方財(cái)政減少的收人由中央財(cái)政采取轉(zhuǎn)移支付辦法予以適當(dāng)補(bǔ)助。小浪底水利樞紐是黃河上的一個(gè)控制性樞紐工程，征地拆遷和移民安置全部為政府出資。水庫(kù)淹沒(méi)影響涉及河南、山西兩省，需搬遷的總?cè)藬?shù)約18萬(wàn)人，淹沒(méi)耕地133.33kmZ，移民遷建靜態(tài)投資60億元，其中利用世界銀行軟貸款11億美元。

(2)建立健全組織機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)，加強(qiáng)制度化、規(guī)范化、科學(xué)化管理。端正“要想富，修鐵路”的思想，應(yīng)該在鐵路建成以后，帶動(dòng)沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展而致富，而不能利用鐵路建設(shè)征地拆遷而致富。嚴(yán)格控制建設(shè)區(qū)域人口的盲目增長(zhǎng)和亂上基建項(xiàng)目，防止造成國(guó)家、集體和個(gè)人財(cái)產(chǎn)的損失;對(duì)初步設(shè)計(jì)后增加的實(shí)物嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)協(xié)商征地后，突擊增加的實(shí)物不予補(bǔ)償，嚴(yán)格按有關(guān)規(guī)定辦事。建議有關(guān)部門，項(xiàng)目一旦確定，盡快開始征地拆遷和移民安置工作。

(3)提早做好調(diào)查研究和宣傳解釋工作，避免影響工程進(jìn)度。凡是征地拆遷工作進(jìn)展順利的項(xiàng)目，

地方政府、鐵路部門都進(jìn)行了一系列宣傳解釋工作，包括搬遷者權(quán)利宣傳，補(bǔ)償方法宣傳，可選擇方案宣傳等。并且通過(guò)調(diào)查和宣傳，設(shè)計(jì)單位可以增加對(duì)受影響居民的現(xiàn)狀、需要和選擇的了解，防止發(fā)生需付出昂貴代價(jià)的錯(cuò)誤，減少居民對(duì)搬遷的抵觸與搬遷有關(guān)的壓力，這樣做有利于得到搬遷者的合作，加快搬遷的過(guò)程。

(4)協(xié)調(diào)獲得地方政府最大限度的支持。號(hào)召地方對(duì)日支持移民工作，優(yōu)先安置就業(yè)、農(nóng)轉(zhuǎn)非、培訓(xùn)物資供應(yīng)等，減少農(nóng)業(yè)稅、所得稅，讓移民得到真正的實(shí)惠。合資建路是鐵路建設(shè)的一個(gè)發(fā)展方向，也是解決建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷和移民安置的最好方法。合資鐵路的征地拆遷工作由地方政府全權(quán)負(fù)責(zé)，地方政府自己的事情自己辦，有利于降低征地拆遷和移民安置的費(fèi)用，地方政府也能從鐵路建成運(yùn)營(yíng)后，沿線土地的升值中得到相應(yīng)的回報(bào)。

(5)采取有效辦法，降低征地拆遷成本。由于鐵路征地的價(jià)格要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商業(yè)開發(fā)的地價(jià)，可以多征用，一部分建設(shè)用地，靠出售沿線土地的開發(fā)權(quán)，籌集大量的建設(shè)基金，相應(yīng)降低征地拆遷成本。合資鐵路在這方面容易得到地方政府的支持，廣梅汕鐵路以土地為資本，招商引資建站房，先后與外商簽定了合作建站房協(xié)議n個(gè)，使縣以上車站站房都是集運(yùn)輸、商貿(mào)、賓館、餐廳、寫字樓于一體的綜合大樓，廣梅汕鐵路公司自己未投資，還分到10多萬(wàn)耐的運(yùn)輸和商貿(mào)用房，為合資鐵路的建設(shè)積累了很好的經(jīng)驗(yàn)。

征地拆遷和移民安置工作是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，不僅影響到鐵路建設(shè)項(xiàng)目的工程造價(jià)和工程進(jìn)度，同時(shí)影響到鐵路和地方的關(guān)系以至社會(huì)的穩(wěn)定。應(yīng)認(rèn)真作好這項(xiàng)工作，以保證鐵路建設(shè)項(xiàng)目的順利進(jìn)行。