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0引言

我國(guó)城市規(guī)劃進(jìn)程進(jìn)一步加快，城市問題的規(guī)模和復(fù)雜程度都有大幅提升，在城市規(guī)劃編制、審批和實(shí)施的管理中，暴露出許多矛盾和問題，規(guī)劃管理面臨更多的挑戰(zhàn)，多元視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理創(chuàng)新有助于解決制約規(guī)劃管理可持續(xù)發(fā)展的問題，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃全面發(fā)展保駕護(hù)航。

1規(guī)劃管理存在的問題

1．1規(guī)劃管理權(quán)限分散

盡管中央多次申令規(guī)劃管理權(quán)要高度集中，不準(zhǔn)下放，但是，與規(guī)劃爭(zhēng)權(quán)，自創(chuàng)所謂的封閉式管理，搞規(guī)劃特權(quán)的園區(qū)或開發(fā)區(qū)仍然存在，甚至在多方壓力之下，目前有些城市規(guī)劃主管部門依然被迫將統(tǒng)一的規(guī)劃?rùn)?quán)利下放，這些行為破壞了城市規(guī)劃的有機(jī)統(tǒng)一性。造成城市結(jié)構(gòu)松散、城市布局混亂、功能分裂、土地資源浪費(fèi)、公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施鮮少等嚴(yán)重問題。

1．2規(guī)劃決策缺乏有效的公眾參與

規(guī)劃主管部門既是城市的管理者，規(guī)劃編制單位的主管部門，也是規(guī)劃方案的審核方和規(guī)劃成果的決策方，規(guī)劃編制和實(shí)施過程中若缺乏有效的公眾參與，就會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃決策僅僅是規(guī)劃主管部門的單方?jīng)Q策和單方行為。許多城市的規(guī)劃決策權(quán)集中在書記、市長(zhǎng)、五套班子及幾個(gè)規(guī)劃專家手上，是少數(shù)人閉門造車式的決策。這種僅限于政府、專家和學(xué)者之間的規(guī)劃模式，使得普通大眾對(duì)規(guī)劃缺乏應(yīng)有的了解、參與，好的建議得不到采納，大眾對(duì)規(guī)劃的支持和認(rèn)可也隨之降低，而“精英”們對(duì)現(xiàn)狀的調(diào)查研究往往不足、深入群眾往往不夠、實(shí)踐參與總是不足，由此導(dǎo)致規(guī)劃決策不斷變更、規(guī)劃過于宏觀不能落地的情況時(shí)有發(fā)生。

1．3規(guī)劃管理缺乏有效的監(jiān)督

由于現(xiàn)行監(jiān)督體制不完善，監(jiān)督效率低下，監(jiān)督方式單一，監(jiān)督過程不全面，導(dǎo)致監(jiān)督制度作用很弱，起不到實(shí)際作用，這種缺乏及時(shí)有效監(jiān)督的現(xiàn)象，給國(guó)家和人民造成很多永久性的，連鎖性的損失。城市規(guī)劃監(jiān)督有效性的缺乏，在決策主體上表現(xiàn)為缺乏內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。在內(nèi)部監(jiān)督管理上表現(xiàn)為缺乏上級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門對(duì)下級(jí)主管部門的監(jiān)督，在外部監(jiān)督上表現(xiàn)為缺乏外界行業(yè)、社會(huì)公眾、輿論和媒體對(duì)規(guī)劃部門的監(jiān)督;在監(jiān)督方式上表現(xiàn)為監(jiān)督手段單一，監(jiān)督力度不足;在監(jiān)督過程中表現(xiàn)為缺乏事前、事中監(jiān)督，事后監(jiān)督作用微弱，效果不明顯。

2規(guī)劃管理目標(biāo)

2．1統(tǒng)一的規(guī)劃管理

統(tǒng)一的規(guī)劃管理有利于規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)發(fā)揮積極作用，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃編制、審批和實(shí)施管理監(jiān)督工作的有效落實(shí)，有利于開發(fā)區(qū)和城市的可持續(xù)發(fā)展，各開發(fā)區(qū)的規(guī)劃管理應(yīng)當(dāng)實(shí)行統(tǒng)一的規(guī)劃管理。一是在規(guī)劃宏觀調(diào)控方面，按照國(guó)務(wù)院及有關(guān)部委要求，城市規(guī)劃由城市人民政府統(tǒng)一組織實(shí)施，嚴(yán)格禁止地方下放規(guī)劃審批權(quán)，要求市級(jí)規(guī)劃的行政管理權(quán)擅自下放的要立即糾正，各類開發(fā)區(qū)以及大學(xué)城、科技園、度假區(qū)等必須由所在地城市規(guī)劃行政主管部門統(tǒng)一行使規(guī)劃管理權(quán)，編制、頒布的各類規(guī)劃必須依據(jù)并符合上位規(guī)劃。二是在規(guī)劃審批和實(shí)施方面，加強(qiáng)信息一體化手段的應(yīng)用，規(guī)劃編制審批都能通過信息化手段實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新，信息一體化有助于推動(dòng)規(guī)劃的編制、審批“一張圖”管理工作，簡(jiǎn)化和縮短建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)限，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管。

2．2規(guī)劃決策民主化取得成效

避免因規(guī)劃決策的失誤對(duì)國(guó)家和人民造成重大損失是提高規(guī)劃工作素質(zhì)，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃工作效能的最基礎(chǔ)工作，鄂爾多斯在推進(jìn)規(guī)劃決策民主化方面做了積極探索，取得了可喜成績(jī)，比如成立鄂爾多斯市規(guī)委會(huì)，是市規(guī)劃局的一個(gè)重要管理部門，重大項(xiàng)目都要通過規(guī)委會(huì)決策，完善的重大決策的規(guī)則和程序充分體現(xiàn)了決策的科學(xué)和民主;并且，建立了社會(huì)公示和聽證制度，凡是與群眾利益密切相關(guān)重大規(guī)劃事項(xiàng)采用社會(huì)公示和聽證制度，充分聽取公眾意見，積極采納，對(duì)不采納的意見予以書面回復(fù);逐步完善針對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目的專家咨詢制度，建立了區(qū)內(nèi)和區(qū)外知名專家?guī)欤卮箜?xiàng)目決策會(huì)都要邀請(qǐng)專家和社會(huì)人士，相關(guān)人員參與。

2．3建立城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督制約機(jī)制

加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃全部管理工作全過程的監(jiān)督和制約。強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，建立行政責(zé)任制及其行政錯(cuò)誤責(zé)任追究制度，在意識(shí)上和行為上對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行教育和督查;強(qiáng)化外部監(jiān)督，加強(qiáng)外界行業(yè)、社會(huì)公眾、輿論和媒體對(duì)規(guī)劃部門的監(jiān)督，對(duì)外部監(jiān)督形成記錄，對(duì)提出的意見和建議的采納結(jié)果進(jìn)行整理;推行政務(wù)公開制度，確保規(guī)劃工作向信息化、科學(xué)化、公開化發(fā)展，政府公開并不只是公示，更要對(duì)公示項(xiàng)目的反饋意見給予足夠重視，并據(jù)反饋意見對(duì)規(guī)劃作出合理的調(diào)整和完善;實(shí)現(xiàn)監(jiān)督手段多樣，監(jiān)督效果明顯，監(jiān)督過程全面。

3規(guī)劃編制管理創(chuàng)新

3．1提升規(guī)劃編制理念

規(guī)劃編制單位和規(guī)劃管理者在為使規(guī)劃成果更加科學(xué)合理方面作出的努力有目共睹，但部分規(guī)劃編制成果嚴(yán)重脫離實(shí)際，規(guī)劃管理隨意性較大、工作效率低等問題，從根本上看是編制管理理念落后的原因，應(yīng)轉(zhuǎn)變規(guī)劃管理理念，進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃編制工作。首先，合理把握規(guī)劃指標(biāo)的剛性和彈性，對(duì)于建筑退線等要素的控制要硬，對(duì)高度、密度、開發(fā)強(qiáng)度的控制要因地制宜，可以根據(jù)效果、地塊所處位置(新區(qū)與舊區(qū))的不同而通過走程序作規(guī)劃動(dòng)態(tài)更新，體現(xiàn)規(guī)劃的靈活性。其次，要加強(qiáng)規(guī)劃編制研究，在思想層面把以人為本、尊重自然、道法自然、低影響開發(fā)等理念融入規(guī)劃，在編制技術(shù)層面投入充足的人力和時(shí)間，進(jìn)行深入細(xì)致的現(xiàn)狀調(diào)查和經(jīng)濟(jì)分析，重視并保障規(guī)劃編制成果轉(zhuǎn)化為規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，確保應(yīng)用于規(guī)劃管理的科學(xué)性和可操作性，通過公眾參與制度、專家制度、聽證制度增加規(guī)劃審批的技術(shù)含量。

3．2加強(qiáng)規(guī)劃編制質(zhì)量和行業(yè)管理

近年，規(guī)劃先行理念日益深入人心，城市規(guī)劃編制部門的勘測(cè)、編制、信息化等業(yè)務(wù)量隨之逐漸增多，規(guī)劃編制者的社會(huì)責(zé)任感卻逐漸弱化，對(duì)規(guī)劃前期研究的不足和現(xiàn)狀調(diào)研的不深入，不能因地制宜，重?cái)?shù)量而不重質(zhì)量等導(dǎo)致規(guī)劃成果質(zhì)量參差不齊。因此建議一是要增強(qiáng)編制部門的行業(yè)自律機(jī)制，提高規(guī)劃編制部門的管理水平，從思想上教育規(guī)劃編制者要有社會(huì)責(zé)任心，克服規(guī)劃編制過程中的名利心、功利心;二是提高規(guī)劃編制部門的業(yè)務(wù)水平，在規(guī)劃編制中，尤其是控規(guī)的編制中，深化對(duì)重要公共設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施以及重要企事業(yè)單位等情況的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)問題，分析存在問題的成因，提高規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性;三是建立有效的市場(chǎng)管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃編制單位的管理，按《城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位資質(zhì)管理規(guī)定》等規(guī)定提高規(guī)劃編制行業(yè)準(zhǔn)入和升級(jí)的門檻。建立對(duì)規(guī)劃編制單位的責(zé)任追究制度和具體實(shí)施細(xì)則，建立規(guī)劃編制單位資信檔案，并依法依規(guī)地落實(shí)對(duì)失信單位的處罰。

4城鄉(xiāng)規(guī)劃審批管理創(chuàng)新

4．1提高審批的陽(yáng)光化和法制化

首先，提高審批的陽(yáng)光化，在審批環(huán)節(jié)實(shí)行局務(wù)會(huì)集體決策，在技術(shù)方面實(shí)行專家集體決策，在信息方面實(shí)行公示制，將各類矛盾在萌芽狀態(tài)解決，達(dá)到削減個(gè)人自由裁量權(quán)，減少規(guī)劃成果實(shí)施隨意性現(xiàn)象的發(fā)生。其次，完善以“一書兩證”為核心的規(guī)劃審批管理基本制度，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，因地制宜，體現(xiàn)地方特色和民族特色，塑造城市地方特色，從彌補(bǔ)控規(guī)效力不足、科學(xué)性不夠等方面的缺陷完善控規(guī)，強(qiáng)化可落實(shí)性，加強(qiáng)對(duì)控規(guī)中土地使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度和環(huán)境容量等強(qiáng)制性指標(biāo)的控制，提高法制化的程度，實(shí)現(xiàn)從“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變。

4．2創(chuàng)新工作流轉(zhuǎn)流程與框架

城鄉(xiāng)規(guī)劃工作面臨著規(guī)劃的宏觀性與建設(shè)項(xiàng)目的地方性之間的矛盾，以致許多好的規(guī)劃思想在地方很難落實(shí)，規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用難以體現(xiàn)，甚至委曲規(guī)劃本意。城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者要明確各級(jí)政府的權(quán)利，領(lǐng)會(huì)各級(jí)規(guī)劃的意圖，明確各自的責(zé)任，按照“一級(jí)政府，一級(jí)規(guī)劃、一級(jí)事權(quán)”的原則，形成層級(jí)梯度有序的規(guī)劃管理工作架構(gòu)。城市規(guī)劃行政主管部門可根據(jù)工作需要因地制宜地設(shè)置派出機(jī)構(gòu)、派駐業(yè)務(wù)人員，增設(shè)駐區(qū)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，這種方式既能有效落實(shí)上位規(guī)劃，維護(hù)上位規(guī)劃的法定地位，保持規(guī)劃管理的集中統(tǒng)一，也有助于指導(dǎo)基層工作，為地區(qū)和基層提供高效服務(wù)。上海、深圳、廣州、杭州等規(guī)劃部門在工作運(yùn)轉(zhuǎn)流程與框架方面分級(jí)管理和垂直管理的創(chuàng)新，對(duì)各地的規(guī)劃工作的運(yùn)轉(zhuǎn)流程有很好的啟示。

5規(guī)劃實(shí)施管理創(chuàng)新

5．1創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督管理制度

只有制度才能保證和維護(hù)監(jiān)督的實(shí)施效果，沒有以制度為載體的監(jiān)督是形同虛設(shè)的監(jiān)督，是無效的監(jiān)督。目前，由于制度缺口和人員欠缺等方面的原因?qū)е潞芏嗟胤酱嬖诨緵]有事前、事中監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督流于形式的現(xiàn)象，沒有對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，只進(jìn)行事后監(jiān)督，近似于形式上的監(jiān)督，很軟弱，對(duì)于既成違法事實(shí)，難以挽救，如很多房地產(chǎn)項(xiàng)目由于缺乏事前事中監(jiān)督，建設(shè)完成后出現(xiàn)無法竣工驗(yàn)收，但是核發(fā)了預(yù)售許可證后房產(chǎn)已經(jīng)售出，給人民的財(cái)產(chǎn)造成很大的損失。

5．2創(chuàng)新規(guī)劃管理行政責(zé)任追究制度

建立有效的規(guī)劃決策責(zé)任追究制度對(duì)于保障規(guī)劃決策者采取負(fù)責(zé)的規(guī)劃決策態(tài)度有著重要意義。首先，建立城市規(guī)劃決策責(zé)任檔案可為決策責(zé)任追究提供事實(shí)依據(jù)。記錄決策的每一個(gè)環(huán)節(jié)，會(huì)議記錄或者文件簽發(fā)單記錄每一個(gè)環(huán)節(jié)的經(jīng)辦人，在局務(wù)會(huì)等集體決策時(shí)應(yīng)將各領(lǐng)導(dǎo)的反對(duì)或贊成的意見記錄在會(huì)議紀(jì)要里，會(huì)后應(yīng)讓與會(huì)領(lǐng)導(dǎo)審查會(huì)議記錄的內(nèi)容并簽名，將記錄歸檔，以備查詢，這樣的集體決策機(jī)制，為決策責(zé)任追究提供全面、真實(shí)的基礎(chǔ)材料，在很多地方已經(jīng)取得明顯效果。其次，分解落實(shí)規(guī)劃管理的行政責(zé)任，明確規(guī)劃執(zhí)行和規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)管等城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的各項(xiàng)任務(wù)，明確各項(xiàng)任務(wù)的各級(jí)責(zé)任主體，明確責(zé)任主體的失職或過失應(yīng)承擔(dān)的處分，并應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作中的各種違法違規(guī)行為造成后果的，或造成嚴(yán)重影響和重大損失的，或?qū)`法建設(shè)不依法查處的，視情節(jié)輕重追究各級(jí)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

6結(jié)語(yǔ)

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理創(chuàng)新是一項(xiàng)十分艱巨而重要的工作，只有具有扎實(shí)規(guī)劃知識(shí)、頑強(qiáng)意志、正確規(guī)劃方法和能拒絕誘惑的規(guī)劃人，才有希望管理好、規(guī)劃好、建設(shè)好城市。規(guī)劃管理創(chuàng)新是城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的活力之源，是人民的呼喚，及早建立完善、可操作性強(qiáng)的針對(duì)編制、審批、實(shí)施的管理體系、法律、法規(guī)與對(duì)策，是城鄉(xiāng)規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展的根本途徑、必然選擇。

作者：賈麗 單位：鄂爾多斯市規(guī)劃審驗(yàn)中心