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摘要：本文旨在對紛雜的公共服務均等化理論問題進行梳理，得出學界對基本公共服務均等化研究的共識，找出當前研究的不足，提出有待深入研究的問題。同時，對我國各地基本公共服務均等化的實踐模式進行總結和評價，以得出一些具有普遍意義的實踐經驗。

關鍵詞：基本公共服務；均等化；綜述

基本公共服務在城鄉之間、區域之間及不同社會群體之間存在巨大的差距，這些問題的存在不僅有損于社會公平、公正，其產生的社會矛盾和資源配置失效也對經濟社會的持續健康發展構成潛在的威脅。實現基本公共服務均等化成為現階段重大而緊迫的任務。

一、公共服務、基本公共服務和均等化的內涵

雖然基本公共服務均等化已經成為當前大家關注的熱點問題，但其中的一些關鍵性的概念問題并沒有得到清晰一致的界定。我們在研究基本公共服務均等化問題時，界定和理解“公共服務均等化”是邏輯起點。根據國內多數學者的觀點，公共服務均等化可以簡單定義為：在一個國家內，處于不同地區的所有居民都能享受到大體相等的基本公共服務。［1］這一概念看似簡單，實際上有很多爭論。

劉德吉通過對國內近年公共服務均等化研究的梳理與總結，借用學術界對公平概念的理解框架，從公共服務均等化的主體、客體以及均等化的內涵等方面來歸納國內學者對公共服務均等化的不同理解。唐鈞認為公共服務領域或稱社會領域中，有六項公民權利是國家必須予以保障或滿足的。這就是：生存權、健康權、居住權、受教育權、工作權和資產形成權。這六項需求，對老百姓而言，是不可或缺的甚至是沒有退路的。［2］當一個國家完成了最初的資金積累，人民生活達到了溫飽水平后，其發展的動力就得從“脫貧”轉向“消費”，政府提供公共服務，免除了老百姓的后顧之憂，老百姓才能放開手去消費。

如果說縮小城鄉之間、區域之間的經濟發展水平差距在較短時期內尚難以做到，那么，縮小基本公共服務方面的差距是應當做到而且也是可以做到的。這就要求政府進一步強化社會管理和公共服務職能，深化財政管理體制改革，完善公共財政制度，努力促進城鄉之間、地區之間的基本公共服務均等化。［3］董立人給出了實現基本公共服務均等化的幾個原則：體現公共精神的公益性原則；體現公平正義的公正性原則；體現民主的公共參與性原則；體現以人為本的便利性原則。［4］

基本公共服務是政府為滿足公眾最基本的公共需求而依據自身能力提供的產品和服務，因此政府能力和公共需求是引致公共服務供需行為的基本因素。對于實現基本公共服務均等化，王偉同提出基本思路是在合理設定均等化標準的基礎上，客觀測定各地區基本公共服務的實際公共需求與政府服務能力，通過對比其差額來科學設計財政體制安排和轉移支付方案，最終實現基本公共服務均等化。［5］

二、國內外關于公共服務均等化的實踐

國內外理論和實踐領域對基本公共服務均等化的重要性認識是統一的。一方面，享受均等化的基本公共服務是一國公民應有的權利；另一方面，推進基本公共服務均等化也是現代政府的一項重要職責。［6］

（一）國外關于基本公共服務均等化的理論與實踐

國際上推進基本公共服務均等化主要有4種模式：財政收入均等模式、收支均衡模式、公共服務標準化模式、公共服務最低公平模式。［7］

加拿大和美國是世界上公認的在基本公共服務均等化方面做得較好的國家。國家發改委宏觀經濟研究院與2007年組織對加拿大和美國的基本公共服務均等化方面的現行政策和措施進行了考察。首先，在教育方面，每個5-18歲的孩子可以享受義務教育。美加兩國普及了13年義務教育（含5歲起學前教育），省（州）級政府負責義務教育的普及和管理，省州政府預算是義務教育經費的主要來源。美加通過轉移支付中國論文聯盟整理幫助有特殊需要的弱勢學生群體，如提供傷殘兒童上學所需要的費用等。第二，在失業保險方面，每位失業人員可以維持基本生活標準。為了在失業時及時給予保障，兩國對工薪階層實行強制保險，加拿大稱之為就業保險（EmploymentInsurance，Ei），美國稱之為失業保險(UnemploymentInsurance，UI)。據統計，加拿大有85%的有收人人員加人了就業保險，美國有97%的有收入人員加人了失業保險。第三，在醫療方面，每個公民可以享受最基本的醫療服務。加拿大和美國實行的是兩種公共醫療制度，在基本醫療服務領域，不允許私人商業保險涉足。聯邦政府通過立法和轉移支付實現基本醫療服務均等化。第四，在養老方面，每位老人可以享有比較穩定的基本經濟來源。老人可以通過社會福利制度作為基本的養老來源。第五，在住房保障方面，美加實行基本住房保障制度。兩國政府利用低息、低首期以及為銀行提供擔保等方式，增加中低收入居民的購房能力。［8］加拿大和美國在公共服務均等化方面的成功實踐對我國均等化標準的設定、各級政府事權和財權的科學劃分、穩定基本公共服務的收入來源、轉移支付的有效性以及政府的政務信息公開化等方面有十分重要的啟示。

（二）國內實現基本功公共服務均等化的探索

中國經過改革開放30年，經濟社會發生深刻的變化，并于本世紀初開始由生存型社會向發展型社會過渡。在這一階段，一個突出的表現是生存性壓力明顯減弱，發展性壓力全面凸顯。廣大社會成員的公共需求全面、快速增長同公共產品短缺、基本公共服務不到位的問題成為日益突出的社會矛盾。大部分基本公共服務均等化的研究都是基于對這個矛盾的認識來展開的。一方面表現為公共服務總量不足，另一方面表現為公共服務分配失衡。［9］

浙江省于2007年在國內首先提出推進基本公共服務均等化，這是該省全面建設惠及全省人民的小康社會的“全面小康六大行動計劃”之一。浙江省把城市與農村作為一個整體來謀劃，全面推進城市公共資源和公共服務向農村輻射，讓農民群眾能較為充分地享受到與城市居民一樣的基本公共服務。［10］浙江省為此啟動了十大工程，每項工程都向各部門落實責任:就業促進工程、社會保障工程、教育公平工程、全民健康工程、文體普及工程、社會福利工程、社區服務工程、惠民安居工程、公用設施工程、民工關愛工程。［11］

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遲福林認為，廣東省自改革開放以來，經濟社會發展取得巨大成就，多項基本公共服務指標居全國前列。廣東率先在全國實現基本公共服務均等化，有著比較扎實的基礎。［12］

三、實現基本公共服務均等化的路徑選擇

隨著我國構建社會主義和諧社會進程的加快，“逐步實現基本公共服務均等化”已經成為我國黨和政府今后一個時期內的一項重要任務。各級政府部門十分關心基本公共服務均等化的實施路徑，人民群眾對民生等關系切身利益的問題的關注，這也是理論界大力研究基本公共服務均等化的外部力量。

陳昌盛根據各類公共服務的需求層次（縱向）標準和各類公共服務內部層次（橫向）標準，勾畫出基本公共服務均等化的推進優先順序。［13］井敏提出實現公共服務均等化的路徑選擇有，調整政府職能結構，從建設型政府走向服務型政府；調整財政支出結構：走向公共財政；使轉移支付向欠發達地區傾斜；構建多元化的公共服務供給網絡等。［14］

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也有人從研究分析當前我國公共服務不均等的原因入手，由此得出實現基本公共服務均等化的路徑。陳文權，張欣從技術、城鄉體制、財政體制等方面分析我國當前基本公共服務不均等的原因，進而提出實現基本公共服務均等化的路徑。［15］從以上綜述可以看出大部分學者認同政府是基本公共服務均等化提供的天然責任人，路徑選擇上傾向于轉變政府職能，由此可見，公共服務型政府建設和公共財政體制改革是基本公共服務均等化的前提。

四、推行基本公共服務均等化的經驗

（一）基本公共服務均等化要求政府由建設型政府向服務型政府轉變

基本公共服務均等化的實現首先需要政府職能的轉變。所謂調整政府職能結構，就是要將政府的主要職能從原來的過分關注經濟建設的建設型政府，調整為政府職能主要關注基本公共服務的服務型政府。服務型政府是一種全新的政府管理模式，其區別于管制型政府一個最顯著的特征，就是以公民為本位的政府。［17］

（二）基本公共服務均等化要求各級政府構建堅實的公共財政體系

要實現基本公共服務均等化，必須有四大體制支撐，即公共財政制度、收入分配制度、城鄉協調制度和公共服務型政府制度。從財政體制來講，首先要向公共財政體制轉變，使其符合公共財政的基本特征和基本職能。其次要調整財政支出結構，加大對目前比較薄弱的基本公共服務領域的投入，同時加大財政轉移支付的力度，彌合東西部之間在公共服務上的差距，使其達到公開、公平、公共、民主和法制的要求。從收入分配來講，必須按照“保低”(保障并提高低收入者收入水平)，“擴中”(擴大中等收入比重)，“控高”(調控過高收入)，“打非”(打擊并取締非法收入)的八字方針進行收入分配體制改革，使收入差距擴大的趨勢得到根本性扭轉，從而減輕政府實施基本公共服務均等化的壓力。［18］

（三）加大縣級政府的經濟自主權是推動基本公共服務均等化的有力保障

有研究認為，中西部地區某些縣基本公共服務均等化實施困難，原因在于其縣級財政的現狀與公共財政的差距。［19］縣級的財權與事權不對稱，財政包袱重，“市管縣”的管理體制，進一步加重了縣級財政的壓力財政支出結構不合理，縣級財政負擔過重，財力偏緊使中西部地區縣級政府統籌經濟社會發展時有心無力。由此，近年各省積極實施“強縣擴權”制度，目的就是為了加大縣級政府在縣域經濟中的自主權。強縣擴權最重要的就是要強化縣級政府的經濟大權，可以有效實現政府機構的精簡，降低行政運行成本，促使政府職能合理定位，并提升整個社會經濟生活的統籌協調水平。［20］

陜西省于2007年起開始實行“強縣擴權”試點。2008年一季度，15個擴權縣（市）生產總值、工業總產值、社會消費品零售總額比上年同期平均增長15.9%、28.7%、28.7%。擴權縣直接辦理的審批、核準、備案類項目大幅增加，發展環境更加寬松。神木抓住機遇，促進了縣域經濟快速發展，順利跨入全國百強縣行列，從而改寫了陜西省沒有全國百強縣的歷史。

五、總結

西方學者認為公共服務均等化是政府的天然責任，而我國由于經濟條件和社會發展水平的制約，只能將范圍縮小至基本公共服務。隨著理論研究的深入和各地廣泛的實踐，基本公共服務均等化理論必將越來越成熟。如何實現民生措施和制度的可持續發展，本文認為只有通過轉變政府職能，構建公共財政體系和擴大縣級政府的經濟職能，才能實現更大意義上的基本公共服務均等化。

在研究的過程中，本文認為以下問題還應進行繼續深入地研究。基本公共服務均等化的效果如何評價，隨著理論研究的不斷發展和各地基本公共服務均等化措施的實行，這一領域必然會引起學者的關注。同時，各地政府積極推進基本公共服務均等化，出臺了各種各樣的政策措施，這些舉措應切實貫徹落實，使這些惠民舉措真正為百姓帶來福利，而不是出于各級政府一時的“政績熱情”。