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摘要：實現鄉鎮政府職能轉變是客觀形勢發展的需要。必須加大鄉鎮政府職能的理論研究，為實現鄉鎮政府職能轉變提供智力支持；采取多種措施解決鄉鎮政府在職能轉變過程中的財政困難；不斷完善行政管理體制，提高干部隊伍素質，順利實現鄉鎮政府由全面管理型向公共服務型轉變。

關鍵詞：鄉鎮政府職能；困境；對策

隨著農業稅、“兩工”的取消以及“以工補農”發展階段的到來，農業與農村工作形勢發生了巨大的變化，身處農村工作一線的鄉鎮政府必須由過去的全面管理型向公共服務型轉變。后農業稅時代鄉鎮政府職能的定位是：貫徹執行黨的路線、方針，政策，將黨的路線、方針、政策以及國家法律、法規落實到農村最基層；推進農村各項改革；加強公共服務和社會化服務體系建設，促進農村經濟和社會發展；加強社會管理，維護農村穩定。能否實現鄉鎮政府職能的轉變，關系到黨在農村各項方針政策的貫徹落實和農村基層政權的鞏固。但是，實現鄉鎮政府職能轉變，需要解決的問題很多，諸如理論認識問題、人員機構問題、責權利問題、上下銜接問題等。

一、鄉鎮政府職能轉變存在著理論困境

我國學術界在有關鄉鎮政府職能定位的問題上認識不足，從而導致鄉鎮政府職能轉變的理論障礙。盡管學術界對于政府職能的研究成果層出不窮，但是這些研究往往立足于高層級政府(主要是中央和省級政府)的宏觀層面，并且研究成果高度抽象。高層級政府與鄉級政府無論是實際上所擁有的權限，還是管理場域的特點都有巨大差異，適合于高層級政府的職能就未必適合于鄉級政府。比如“市場監管”，雖然在理論上任何層級政府都應具備，但是鄉鎮政府由于缺乏執法主體，市場監管的職能基本上不存在。所以，理論界的這種宏大研究由于缺乏對低層級政府職能足夠的、深入精細的調查研究和理論分析，無助于鄉鎮政府職能轉變的實現。即使有研究者對于鄉鎮政府職能轉變進行了研究，也通常只是提出一些大原則、大方向，如有限政府、公共服務性政府，仍然停留在“感性”認識層面，缺乏足夠的學理分析，不具強有力的說服力，不僅無助于問題的解決，更可能導致人們思想的混亂。可以說，中國學術界長期以來沒有承擔起學術界應有的責任，它不僅忽視了“三農”，也忽視了“鄉鎮政府”。由于理論認識不足導致鄉鎮政府習慣于強制性管理，對于現階段鄉鎮政府職能轉變的內涵、重要性認識不足，往往是被動進行轉變而不是主動尋求改革。

面對這種理論困擾，理論界和各級政府部門要進一步關注鄉鎮政府職能的理論研究，在理論上解決好鄉鎮政府職能為什么轉變、如何定位、怎樣轉變等重大問題。要充分考慮到我國鄉鎮政府的特殊地位以及我國社會經濟非均衡發展的國情，同時借鑒西方國家在地方政府職能定位上的經驗，努力形成符合中國實際、具有中國特色的鄉鎮政府職能定位。在鄉鎮政府的職能內容方面要適當減弱我國鄉鎮政府所承擔的政治職能、經濟職能，增強社會管理職能；在職能實現模式方面，應該從管理型走向服務型、從全能政府走向有限政府；在職能目標方面要從追求經濟效益發展成為以社會效益優先，以社會效益為主、兼顧經濟效益的發展模式。

二、鄉鎮政府職能轉變存在著財政困境

農業稅取消前，鄉鎮財政的常規收入一般是三部分：一是財政部門收取的農業稅費部分，主要以農業稅為主體；二是地稅收人，包括地方工商稅收和企業所得稅、個人所得稅；三是國稅收入(增值稅)的部分。其中農業稅一般占財政收入的30％以上，有的甚至可以達到70％～80％，地稅和國稅的收入所占比重是很低的。農業稅取消后，除了為數不多的鄉鎮有一定的工商稅收外，絕大多數鄉鎮稅源很少，有的鄉鎮工業稅收幾乎是空白，所以，取消農業稅使鄉鎮財政收入銳減，給基層政府帶來財政困難。在收入缺口增大的同時，鄉鎮道路建設、優撫、五保戶贍養、計劃生育等支出基本上都轉移到鄉鎮財政的預算中開支，增加了財政困難。稅費改革前，建設農村公益事業已是寅吃卯糧，負債嚴重，但尚能夠通過“三提五統”、向農民籌款等形式籌集資金。取消農業稅后，籌集資金的口子被政策堵死，基層政權處于高負債、高風險的運轉狀態，很難實現由全面管理型向公共服務型轉變。

因此，解決鄉鎮財政困難的措施應是：(1)國家的轉移支付應及時到位。對縣鄉因免征農業稅減少的收入，中央和省財政應全額給予補貼。國務院總理指出，從2006年起，財政部每年將安排1030億元以上的資金用于農村稅費改革的鞏固與完善，其中中央財政每年將通過轉移支付補助地方財政782億元，地方財政也將安排250億元解決因免征農業稅而產生的缺口。為確保轉移支付的正常進行，必須實行鄉村財政財務管理機制改革，完善縣對鄉村財政的管理機制。首先，完善縣對鄉財政管理機制，即實行“鄉財鄉用縣監管”的財政財務管理機制。其次，完善鄉對村的財政管理機制，實行“村財民理鄉代管”的方式。(2)鄉鎮需要加快財源建設，走自主生財之路。要增強發展鄉鎮經濟的緊迫感，把經濟增長與財政增長高度統一起來抓，建立鄉鎮自主型和自給型財政，逐步走出財政困境，提高工作的保障能力。要跳出單純靠農業求發展的圈子，拓寬發展思路，明確主攻方向，把財源建設的重點轉移到二、三產業上來，積極構建以工業經濟為主導的多元財源體系。要依托農業、礦產等優勢資源重點招商，大力推進工業化和農業產業化建設，發展工業企業和加工農業，培植骨干型財源。要切實加快城鎮建設，把城鎮作為鄉鎮國有資產來經營，作為政府資本來運作，培植成長型財源。要全面加快商貿流通、旅游等第三產業的發展步伐，培育后續型財源。

三、鄉鎮政府職能轉變存在著環境障礙

長期以來，我國各級政府在壓力型行政生態環境中行使自己的職能，在這種壓力型行政生態環境82中各級政治組織(以黨委和政府為核心)為了求得政績，制定了各種目標和任務下派給下級組織，責令其在規定的時間內完成，視其完成情況作為考核評價的主要依據，對其進行經濟和政治方面的獎懲，有些任務和指標甚至采取“一票否決制”，例如：目前縣對鄉鎮領導工作的考核普遍實行“三個一票否決制”，即計劃生育一票否決制，信訪社會治安一票否決制，招商引資發展經濟一票否決制，鄉鎮官員的升遷、工資福利、榮辱與完成這些指標的情況密切相關。鄉鎮政府作為最基層的政權組織，上級政府和幾乎所有部門都可以對其發號施令，所以，突發性、應急性的事務非常多，自身的工作安排經常被打亂，尤其是當上級的考核指標過多過濫時，鄉鎮政府只能把主要精力放在完成上級交辦的任務、應付各種檢查評比上，而沒有足夠的時間去謀劃本地區的發展。農業稅取消之后，鄉鎮政府工作量有所減少，但這種壓力型行政生態環境的“陰影”始終揮之不去。

轉變鄉鎮政府職能，必須打破壓力型行政生態環境，構建和諧型行政生態環境。壓力型行政生態環境的根源在于上級政府不合理的攤派以及有關不合理的體制，這就需要縣級及以上層級政府切實貫徹科學發展觀，真正做到以人為本，盡快改革現行政治體制中不和諧之處。樹立新時期的“政績觀”、“發展觀”和“群眾觀”，改革和完善有關考核體制、內容；大力推進基層政治民主建設，尤其是基層政府相對于上級政府或部門的相對自主權、表達權和商議權等，上級政府對下級政府尤其是對基層政府應有的起碼的尊重，低層級政府與上層級政府保持相對的獨立性，同時又能對轄區內的人民高度負責，從而改變對上負責多于對下負責的格局，真正做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”。四、鄉鎮政府職能轉變存在著干部隊伍障礙

實行改革開放20多年來，鄉鎮干部的素質有了較大的提高，但與新形勢下鄉鎮政府職能轉變的要求相比還有比較大的差距，表現在：(1)干部隊伍結構不合理。農業型的干部多，經濟型的干部少；行政管理型的干部多，技術服務型的干部少。據統計，在我國的鄉鎮干部中，行政管理型的干部占干部總數的近80％，技術服務型干部數量非常少。(2)干部隊伍管理不合理。鄉鎮作為基層政權組織，往往成為上級機關的“減壓器”。鄉鎮主要領導多從上級機關下派，大多基層工作經驗不足，而且往往是到下面“鍍金”，真正安心基層工作的較少；而在鄉鎮基層工作的同志，雖然經驗豐富，業務熟悉，卻感到政治上沒有出路，工作積極性難以充分發揮。(3)鄉鎮干部的素質亟待提高。不少鄉鎮干部沒有接受過正規的大中專教育，法律、經濟、管理、農業等方面的專業知識缺乏，文化素質低、科技水平低和致富能力低的狀況仍很嚴重。

加強干部隊伍建設，提高干部素質是實現鄉鎮政府職能轉變的重要條件。要通過多渠道、多途徑著力培養學習型、知識型、創新型的干部隊伍。(1)鄉鎮干部要從認識上實現“三個轉變”：一要從“經驗型”向“知識型”干部轉變。要徹底突破傳統經驗的束縛，從頭開始，精通一兩門農村實用技術，使自己的知識結構適應農村發展變化的趨勢。二要從“守攤型”向“創新”型干部轉變。要放下架子，敢闖敢試，在摸索中前進，在創新中發展，使創新的意識在帶動勞動群眾創業致富中創造價值。三是要從“行政命令型”向“依法服務型”轉變。淡化任務意識，強化服務意識，多為農民服務，為企業服務，為經濟發展服務，把過去單一的生產服務功能轉變為生產、生活、生態的多功能性服務。(2)要創新干部培訓機制。要把提高干部思想素質和帶富本領作為當前干部管理的首要任務來抓，切實加大干部教育培訓力度，緊緊圍繞農村工作實際需要，開展多層次、多類別的干部培訓，采取短期培訓、外出學習、外派掛職、進修深造等形式，提高鄉鎮干部的政治理論、市場經濟知識水平和經營管理能力，培育復合型人才。(3)要創新干部任用機制。要明確新時期選拔任用鄉鎮干部的新標準，建立評價鄉鎮干部政績的新辦法，對優秀的鄉鎮干部要及時表彰提拔，對不稱職的鄉鎮干部要及時教育、誡免、辭退，從而形成“能上能下、能進能出”的用人機制。

五、鄉鎮政府職能轉變存在著管理障礙

鄉鎮政府管理體制嚴重制約著鄉鎮政府職能的轉變，這表現在：(1)縣鄉條塊關系不協調。近些年來的縣鄉關系調整，都是加強縣直部門權力，削弱鄉鎮政府的權力，如工商、稅收、林業、教育、衛生、國土部門管理體制的調整，這些縣的職能部門在鄉鎮派駐機構，這些機構代表各自部門行使職能，人權、事權、財權屬于上級部門，鄉鎮政府對它們的管理權名存實亡，出現鄉鎮政府“責任無限大，權力無限小”的怪現象。近年來，雖然對一些機構也進行了整合，但很大程度上是行政意志，而不是市場意志。(2)鄉鎮政府在管理上還存在機構臃腫、人浮于事、辦事拖拉等現象。在這種體制下，鄉鎮政府對本地區各種資源的配置能力和經濟社會的管理能力很弱，實現職能轉變困難重重。

后農業稅時代，鄉鎮政府需要從中國農村現實需要出發，改革鄉鎮管理體制，進一步強化鄉鎮職能：(1)理順縣鄉條塊關系，創造良好的社會氛圍。對部門實行垂直管理體制要慎之又慎，必須廣泛征求各方面的意見，并進行充分的論證，今后如無重大情況，一般不再實行部門垂直管理體制。同時要對現有垂直部門管理體制進行改革，工商、質檢等部門應逐步歸位到各級政府。對目前派駐到鄉鎮的行政、事業單位，其黨組織也必須實行屬地管理。(2)調整工作運行模式。由分片劃線、領導包片、干部包村向統一調配、目標管理、專業服務轉變，統籌使用工作人員，提倡交叉任職，做到既分工又合作，發揮整體功能。按照產業化、專業化服務的要求，鄉鎮實行班子成員聯站所、托站所、抓管理、抓落實，對干部實行包產業、包項目、包技術、包銷路等目標管理責任制，實行競爭上崗的管理機制。(3)健全民主管理機制。鄉鎮要健全議事規則和決策程序，認真實行集體領導和個人分工相結合的制度；堅持鄉鎮政務公開和民主評議制度；完善鄉鎮干部的監督制約機制，切實增強鄉鎮干部的廉潔自律意識。