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本文作者：劉晶作者單位：中國人民大學公共管理學院

公共行政實踐的泛技術化表征

首先，公共行政實踐的泛技術化體現為公共行政領域中人們對科學分析方法與思維和對技術進步的信奉，進而推動著公共行政領域技術理性與專業主義之間不可抵擋的相互強化。具體表現在:一方面導致公共行政逐漸成為一支專業化職業隊伍，另一方面也使得公共行政實踐中具有強烈的職業化功能導向。公共行政的職業化過程很大程度上受惠于公共行政的專業化，于是，公共行政的實踐成為了一個專業領域，其中行政人員都成為了專家，而這些掌握大量知識的專家具有強勢的話語權。“如果沒有專業知識的合法性，專業人員就不可能擁有社會地位，或獲得對專業實踐的自主權和控制權，而這正是每個專業的最終目標，盡管有時并未明確地表達出來。技術理性要求對知識進行細致的劃分，這種劃分也不可避免地導致一種無背景、無時限的實踐。”〔3〕公共行政實踐強烈的職業化功能導向，具體是指其通過諸多的實踐或制度所承載的某種效果或結果來實現其職業使命與宗旨的，并強調這些預先設定的效果或結果對社會有益，即使它們并不一定完全符合公民需求，以及即使它們并沒有為具體實踐情境中的實踐者提供自由選擇的余地與話語表達空間。

其次，公共行政實踐遵循著適用于自然科學領域的科學實證主義思維，即強調對研究對象的觀察、分解、還原與簡化。從本體論與認識論的角度講，一直存在著一種認為自然科學與社會科學的研究方法是共通的，社會科學研究對象具有與自然科學研究對象共同的性質的學術傳統，在公共行政領域，傳統公共行政的理論與實踐在很大程度上就是此學術傳統的一個縮影。傳統公共行政強調對公共問題與公共事務進行量化與分解，重視描述性或預測性的，高度強調嚴謹科學與效率價值，并通過制定真理與普遍規律式的法律制度和政策，并嚴格執行來實現各種問題的解決和公共利益的實現。“在物理的、生物的、人類的領域中，科學把現象的復雜性劃歸為簡單的秩序和基本的單元。……人們努力實現精細化，研究兩因素的協變和多因素的共變，但總是在不充分的程度上和處于同一個還原論觀點的指導下進行研究，不知道在抽象系統的現實中存在著應加考慮的因素。”〔4〕這套科學研究總是試圖把系統中處于持續相互作用的變量彼此分離，而不確切地考察系統中的持續相互作用，企圖所得出的理論適于迎戰一切，但就是無法及時對付現實的復雜性。“簡單性范式是一個把秩序放入宇宙并從其中趕走無序性的范式。秩序(或者有序性)最終被歸結為一個規律、一個原則。簡單性看到或者是一，或者是多，但是不能看到一同時看到多。簡單性的原則或者是分開聯結在一起的東西(分離)，或者是把多樣性的東西同一化(還原)。”〔5〕

第三，公共行政泛技術化的實踐中的管理實踐就是使行政行為嚴格遵守客觀性制度規范而謀求一種穩定秩序，并注重結構性控制與結果，而非過程與價值。公共行政泛技術化實踐遵循著自然科學的研究方法，主要體現為其強調通過大量的實證研究與經驗分析而得出一系列具有普適性和確定性的行政理性模式，例如公共行政領域中的“經驗分析研究尋求對可觀察到的現象做出解釋……它的目的在于，指導實踐者，向實踐者提供關于優良組織的規誡以及將這種組織變成現實的最佳途徑”〔6〕，公共行政泛技術化的典型體現即理性行政模式強調公共問題界定、分析與解決的程序化和公共服務供給的標準化，通過在經過大量實證與經驗分析的基礎上的普適性的制度規范則可以實現其預期的秩序與結果。另一方面，公共行政的泛技術化還體現為強調結構性的控制，即是指公共行政領域的組織結構與制度被視為一個先在的、客觀的約束性規范機制，以及管理實踐中注重監控性與評估性技術的引進與應用(技術理性)。這種結構性的控制與穩定秩序的尋求集中體現在官僚制組織中。“官僚制組織模式是具有明確的價值、一致的規范、正式陳述的規則的理想化系統的經典例證。任何一個組織都或多或少是理想化或官僚化的，所以遵守規則或規范的行為在組織中就或多或少是可以預測的。大多數組織的官僚化與可預測性程度都足以使合作得以實現。”〔7〕

第四，公共行政的泛技術化實踐為了實現公共行政的標準化和高效率的科學化目標，對主體采取一種祛魅化，甚至將主體視為“噪音”而加以消解。受現代科學思維的影響，公共行政對管理科學化的追求使其建立在強調科學與嚴謹的實證主義的基礎上，堅持事實與價值相分離的原則，即公共行政中的事實對象像自然事實一樣，獨立于主體而存在，并且能夠被觀察和解釋;堅信依靠實驗方法和驗證程序能夠清除掉任何價值判斷、任何主觀曲解的客觀事實，即祛魅化。在公共行政泛技術化實踐的科學化追求中，主體或者被看作“噪音”，也就是說為了達到客觀的認識需要加以削除的干擾、曲解、差錯，或者被看作客觀世界的鏡子，即簡單的反映〔8〕。簡而言之，公共行政泛技術化實踐其科學化追求的實質就是“尋求擺脫個人實踐活動的偶然性，要求個人完全按照規則，有計劃地、系統地使自己的行為納入到一致性的秩序之中，以理性的禁欲主義擺脫感性沖動的支配，使個人的整個生活都受超驗倫理目的的控制。”〔9〕

第五，公共行政泛技術化實踐遵循著形式合理性和因果律的行動邏輯，突出體現為對理性化程序的強調與重視。從管理理念與方法的角度看，為了保證政治上的價值中立以及高效率追求，程序化是技術理性下公共行政實踐的突出特點與表現形式。具體體現為依靠普遍的自然法則建立系統化的機制，通過科學化的結構設計和嚴謹的科學邏輯方法使公共事務的處理和公共行政行為的實施都遵循著普適性和預期性的因果律支配。在公共行政的泛技術化實踐中，大量的行政制度與原則建立在對因果律的理性認識之上，注重預測與結果;對于公共問題的界定與分析和對其采取相應的行動措施都要求按照特定程式和行動標準來進行。公共行政泛技術化實踐追尋行動的精確性、標準性、協調一致，并按照理智和事實的思考方式。遵循主流社會科學的邏輯，公共行政泛技術化實踐中的預測包括對行為規律性的觀察，觀察人們的行為，根據這些觀察形成一些模式，概括出各種相關情境下的類似行為。〔10〕泰勒的科學管理及其在整個管理領域乃至整個社會與政治世界中所引發的科學化管理浪潮，是近代以來在技術理性作用下科學與技術結合的完美例證。

第六，受技術理性和科學思維方法的影響，公共行政的泛技術化實踐目的就是經濟地和有效率地生產出大量的產品，于是出現公共物品或公共產品，以及新公共管理中的企業家政府、民營化和顧客導向的管理理念與方式。受技術主義和理性模型設計的思維影響，在公共組織與私人組織之間的本質區別，也被很多學者所忽視了，于是出現了20世紀后半期風行全世界的新公共管理改革。對新公共管理有著這樣的評論:“以經濟學為基礎的研究方法對公共行政學的傳統主流理論構成了嚴峻的挑戰，因為它擁有一種通用的分析語言，廣泛地采用了以消費者為導向的方法來研究公共服務。如果說公共行政學的傳統主流研究方法對20世紀早期美國行政學發展作出了貢獻，并占據了相當重要的學術地位的話，那么，現在或許可以說，這一位置已被經濟學為基礎的研究方法所取代”。〔11〕效率追求和以經濟為核心的理念全面地體現在官僚制組織的設計及其運行機制中。

公共行政實踐泛技術化的危機審視

現代性是分析當前公共行政實踐的基本歷史背景，而技術理性則是現代性社會中一種基本的思考方式與生活方式，其對科學分析思維與技術進步的信仰，在使得工業社會取得了史無前例的財富與進步之外，也給現代社會的政治、經濟、文化與人類的思維與生活等都帶來了一系列潛在危機。具體到公共行政領域，技術理性和借鑒自然科學研究方法與思維所導致的實踐災難，不是在它運用失敗之時，而恰恰是在它應用得過于廣泛、過于成功、過于極端之時。因此，非常有必要全面認識公共行政實踐的泛技術化趨向所暗藏的風險與危機，并基于此而探尋出公共行政實踐中的技術理性與價值理性、技術化實踐與道德實踐之間的均衡之解。

首先，公共行政世界存在著大量的異化與碎片化現象。公共行政實踐的泛技術化是一種異化的實踐觀，因為在這其中，“行動不再像在亞里士多德的實踐哲學中那樣，指向一個對所有人都有約束的最終目的，而是指向任意的、人們時時想要的、但卻對他沒有約束的目的。也就是說，目的成了純粹外在的東西，不構成人自身的生命承諾。”〔12〕公共行政實踐是人類為處理公共問題和實現公共利益而進行的一種特殊的活動，其必然需要借助于物化即客觀化、對象化的形式來進行，物化是人類生存與發展的必要過程，這是一種正常的歷史現象，例如通過采用不同的組織與制度等結構性規范來改造自然與自身。然而，當公共行政領域中物化的深度、速度與強度都超越了合理的限度，人類遭到異己的物質力量或精神力量的奴役之時，公共行政就會因失去了人的主體性與能動性而成為一種物化的怪物。公共行政實踐的泛技術化正是將作為人類特殊活動的公共行政實踐通過組織化、生產化、功利化、庸俗化而轉化為一種外在于人這一根本目的而追求其他目的的異化活動。例如，直到今天，仍存在著嚴重的將公共行政等同于政府行政，即政府組織內部的管理和政府對外的技術化控制與管理。公共行政實踐的泛技術化取向通常采用機械的方式來處理人類的沖突和尋求效率與秩序，產生了一系列具有諷刺意味的悖論現象，即制度越完善，管理越嚴密，知識越豐富、信息越完備，技術越發達，人類的問題也越來越復雜，危機也越來越頻發。例如，技術理性下的公共行政實踐遵循著非時間性的因果關系來發展知識和尋求各種確定性，而忽視或貶低社會—歷史背景和人類行動的意向性，即“通過發展獨立于時間和空間的一般法則及模型來解釋人類行為”〔13〕，并通過經驗觀察與邏輯假設建立一種不受時空限定、價值中立的行為科學。殊不知，伴隨著放棄了古代“以自身為目的”的實踐行為概念，人類行為中追求和實現善的實踐內涵的被排除，以及行為的價值中立，人類行動的啟動根據也漸漸從行為的最終目的轉變為基于因果性關系解釋的外在的職責與要求。按照此邏輯，在公共行政領域中，人類行動取決于外在的結構與制度等因素的激活與規范，是一種刺激—反應性行為。實際上，人類行動并非簡單的等同于動物的刺激—反應，而是一種復雜的意向性行動。而公共行政實踐的泛技術化取向對人類行動的機械處理方式和對組織制度與管理技術的形式功能定位，是導致公共行政組織制度與科學管理中出現諸多悖論的重要根源。

其次，公共行政實踐主體的缺席或被懸置。從人的存在論的角度講，受技術理性與科學思維的影響，人作為實踐主體在公共行政技術化實踐中的個體自主性與能動性被嚴重抹殺。從哲學的角度來講，完整的人不僅僅是生物學意義上的按本能欲望行事的動物，更是一個有著豐富情感和理智思維的社會存在意義上的理性個體。然而，就是這樣的一個完整個體，在經過技術理性和科學思維的行為主義方法論之后，被貶降為一個追求本能滿足和對外在世界被動反應的原子化行為者，具體化到公共行政中的官僚制組織內部，行政人員則完全淪為了這部晝夜運轉的大機器上的零件。而作為公共行政權力的最終所有者和服務對象的公民個體，也遭受著同樣的命運，即公民在整個公共問題的處理和公共服務的提供過程中，其主體權利和能動能力也被嚴格禁錮和抹殺。盡管隨著各種公民運動的不斷發展，公民權利意識和能動能力得到釋放和增強，但是公民個體因缺乏實質的話語權和參與途徑，公民參與仍然淪為了形式化的命運。近代以來在技術主義將實踐等同于生產的過程中，人漸漸地失去了其主體性地位和應具有的自由、自主和能動，而是在某種意義上淪為了保證機器正常運行的工具。公共行政的理性模型設計與否定個體的意向性與能動能力，使得公共行政中出現大量偏離公共行政公共性的行為。從具體情境中的實踐主體與一般性實踐主體的角度來講，由于對技術與效率的追求，使其大量掌握著專業知識與技能的、作為一般性實踐主體的專家具有了優先的主體地位，而處于具體實踐情境中的具體行動主體則嚴格受制于專家們的指揮與命令，這種具體實踐主體與外在于情境的一般性實踐主體的角色錯位，將進一步產生一系列的責任混亂與缺失。近代以來，創制代替實踐的事實使得無論在政治、經濟還是日常的社會生活中，人們都越來越期待并依賴專家們來掌握一些知識與技能，并作出相關決策。其影響主要體現在以下幾方面:首先，人們對行政專家的依賴，也漸漸地喪失了其作為個體的獨立判斷能力與行動力。然而，知識與技能并不等同于善，對知識和技能的占用與獲得并不必然就能轉化為實踐中善的實現。其次，存在責任界定不清晰的問責困境。當實踐主體進行判斷與選擇的權利被剝奪，完全聽命于專家的指揮，就涉及誰為最終的行動結果負責的問題，在實踐主體的個體責任與專家責任之間、在道德責任與行政責任之間，都存在著難以界定的問題。

第三，公共行政實踐的道德缺失與合作受阻公共行政作為一種現代性的產物，其對道德生活的理解與建構采取一種原則—論證的客觀路徑，這是自從啟蒙運動的思想家開始直至功利主義者所主張的對道德原則進行合理論證的傳統。公共行政中道德原則及其論證和科學技術與實證邏輯的結合，進一步加速了公共行政實踐的祛魅進程。當公共行政實踐中實踐主體的各種判斷與選擇依據的是客觀的非個人的道德判斷之時，公共行政的公共性本質也就僅僅成為一種口號式信條。麥金太爾在其《德性之后》一書中指出當今社會存在著嚴重的道德危機，而公共行政的泛技術化取向所堅持的技術理性則是對道德生活進行破壞和摧毀的罪魁禍首，因為古老的道德傳統、個體豐富的道德感知與判斷以及社會群體層面的種種規范都經過技術化與程序化的處理而轉變為一系列道德原則與倫理準則，至此，公共行政作為一項事關人類終極關懷和充滿著復雜道德考量的偉大實踐，視簡化為一種模式化與標準化的道德原則的論證過程。因此，公共行政實踐的泛技術化在很大程度上導致了公共行政實踐的道德缺失，進而衍生出一系列在技術與人性、個體道德與職業道德、道德傳統與道德原則之間的沖突與混亂。公共行政實踐的泛技術化通過對人的意向性行動的否定和對各種要素的技術化處理與功利化取向，導致公共行政實踐中存在嚴重的意義崩潰和交往與溝通受阻現象。首先，“每一個社會皆為一個復雜的系統……這個太人性化的整體存在，是人類歷史進程的產物，是人類自身建構的產物，因此是能夠加以塑造、整治并改變的。然而，與此同時，社會又是一個系統，也就是說，是由各種相互依存的關系組建而成的，因而并不受制于人們的主觀意志。”〔14〕公共行政實踐的泛技術化取向在把握概念與具體情境和探討合法化時，都傾向于將行動看作是結構的既定特征，而不考察它們在意義溝通中循環不斷的根植過程。其次，如在公共政策執行過程中的政策文本解讀，這不應是一種簡單的復制過程，而應當視為一種價值和意義的賦予過程。然而在“被技術理性傳統所限定的官僚體系，不是把政策過程看作一個通過溝通和對話從而達成共識性決定的過程，而是把它當作為解決當下的問題而運用的一種技術規則。在這樣的情況下，技術關懷將取代政治的和倫理的關懷，成為公共決策的基礎，并因此將標準化事務轉換為技術問題”〔15〕。在這種泛技術化的公共行政實踐中，個體行動并非一種意向性的行動，而僅僅是一種完全服從式的遵循和按章辦事，人際間的意義溝通、交往互動與合作以及共享學習等完全變得沒有必要。第三，“任何一個組織從來不能也永遠不能像機器一樣運轉。組織的效率取決于由組織所構成的人的總體理性地協調其活動的能力。而這種能力則取決于技術的發展，但也取決于而且有時尤其取決于人們能夠以何種方式進行他們之間的合作游戲。”〔16〕但是，公共行政實踐的泛技術化取向卻大大地限制著人的各種能力的發揮以及人與人之間的交往互動與合作，最終將會導致公共行政實踐的整體消沉與無效率，演化為一系列治理危機。

第四，真實行政世界因被簡化或被建構而漸行遠離公共行政是一種從實踐中產生的學科，然而當前公共行政的泛技術化實踐卻漸漸遠離了有著豐富內涵的真實實踐世界，而成為一種先在的理性模型設計。美國著名政治哲學家Theodore．J．Roszak對公共行政的理性模型有這樣的批判:“我們創造了目前流行于辦公室言行舉止中和社會科學界的科學行話。正如我們的所見所聞，人們已不再談論各種本質和獨特的情境，存在和精神，德性與罪惡，沉淪與救贖，神性與惡魔。相反，我們所使用的文本中充滿了很多表面看上嚴謹精確，而實際上卻是機械的—數學的術語，如參數、結構、變數、投入和產生、相關、財產目錄、最大的最小值、最適規模……(看似)越是將這些術語運用到文件中，越顯示文件的客觀性———即意味著不受道德價值的侵蝕”。〔17〕大量無法觀察、量化或模型化的公共問題，因不符合說明性研究對欲解決的問題對象的范圍或方法而被排除，這種人為的對公共問題的有選擇性的認定與解決，使得公共行政行為與真實的行政實踐之間存在巨大的鴻溝，無法應對不確定的情境需要和多元化的個體需求。基于技術主義或技術理性而建構的或被簡化的行政實踐境況，并非真實的行政世界。公共行政的理性模型中充滿了大量的人為建構出的“縮寫”，然而，這些“縮寫”并非真實行政世界的縮影。公共行政理性模型本身就是對公共行政中諸多“縮寫”的一種技術化和程序化應對工具與手段。“利用縮寫作為政治傳統的暗示的技術，就像科學家利用假設一樣，是一回事;將政治活動本身理解為改進一個社會的安排，使它們與一種意識形態的規定一致是另一回事，也是不合適的事。……在縮寫中，單一的暗示容易被夸大，并被提出讓人無條件去追求，并且，當歪曲本身被賦予標準的職能時，應有的看到歪曲所揭示的東西的好處就喪失殆盡;……縮寫本身事實上決不能提供政治活動中所使用的全部知識。”〔18〕公共行政的理性模型除了嚴密的理論假設與結構框架之外，在具體的運行中則是通過嚴格的程序流程來實現的，然而程序是一個預先決定的行動序列，必須在一個允許它的完成的環境中運行。如果外部環境不是順從它的，程序就會中止或擱淺，〔19〕因此，程序流程的運作方式與具體的外部情境之間存在著嚴重的分裂，而公共行政實踐的泛技術化對程序流程的依賴與遵循，導致公共行政的實踐情境是一種有選擇的部分情境，而非完整的實踐情境。公共行政實踐的泛技術化及其遵循的形式合理性，還體現為公共行政理論與實踐的嚴重脫離與分裂。近代的實踐概念與亞里士多德的實踐概念有很大不同。近代的實踐概念是以自然科學工作中把原理用于轉化為生產技術為模式的。因此，近代的實踐概念更多地指亞里士多德意義上的技術或生產。而這恰恰不是亞里士多德意義上的實踐概念。這樣的實踐概念必然造成理論與實踐的分裂，因為理論不再是實踐過程的一部分，知識本身不是在實踐中完成，實踐反而只是用理論來操作。受到近代以來的技術化實踐堅持的技術理性和科學分析思維與方法的影響，公共行政中的知識觀也是將知識認定為是借助于科學方法和經驗觀察通過相關的推理邏輯而得出的客觀化的科學知識，相應地，人們對知識的獲得方式、知識與教育的關系等等也都會帶有濃重的科學意味，最終還會直接或間接地影響到公共行政實踐行動邏輯與思維方式。科學知識和技能可以通過學習而短時間內獲得，因此成為一個現代意義上的專家并不是難事，而且這種專家并不等同于亞里士多德所說的政治家，也不同于歷史上的那些著名的改革家和領導者。因為政治家、改革者和領導者，其不僅僅掌握知識和技能，更重要的是他們有著非同常人的實踐經驗和實踐智慧。“公共行政領域需要真正開放的探究。這種自由而開放的探究拒絕就什么是知識(及什么不是)進行霸權式的斷言。自由而開放的探究不僅僅包括所謂的定性方法，也包括詮釋和批判傳統。……自由而開放的探討不為公共行政或美國的美好未來提供簡單或感性的保證。”〔20〕此外，公共行政實踐的泛技術化已經徹底消解了公共行政實踐所蘊涵的豐富的公共性追求和個體在公共行政實踐中的主體性地位與踐行善的能力，從行政哲學的角度，公共行政的泛技術化割斷了公共行政實踐與作為完整的人的存在之間的相關性。以單一的技術化實踐觀為核心的行政哲學也就不可能成為指導行政活動和倡導行政價值的行政哲學。