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本文作者：韓佳駿作者單位：西北政法大學民商法學院

所謂的房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)也主要是指從事房地產(chǎn)建設經(jīng)營管理服務的企業(yè)的總稱，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)也包括房地產(chǎn)開發(fā)和再開發(fā)、地產(chǎn)經(jīng)營、房屋買賣和租賃等內容，是我國社會經(jīng)濟發(fā)展中最重要的產(chǎn)業(yè)之一。作為一個獨立的產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對我國經(jīng)濟發(fā)展有著重要影響，它的發(fā)展不僅帶動了建材等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也是拉動內需的一種重要手段，同時也是城市化進程當中不可缺少的一種措施。最近幾年，我國房地產(chǎn)市場出現(xiàn)了過熱的現(xiàn)象，對國民經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了一定的負面影響，如何對房產(chǎn)市場進行宏觀調控，是各級政府面臨的一項重要責任。而所謂的房地產(chǎn)市場調控主要是指各級政府運用行政、法律、經(jīng)濟手段從宏觀上對房地產(chǎn)市場進行指導、監(jiān)督、調節(jié)，以保證其供需平衡，彌補市場經(jīng)濟的缺陷，保證房地產(chǎn)市場穩(wěn)定的運作。宏觀調控的手段無疑是多種多樣的，但是法律手段無疑是一種最重要的手段之一。只有法律手段才能讓房地產(chǎn)市場宏觀調控有法可依、依法調控，才能真正讓房地產(chǎn)市場走上健康穩(wěn)定發(fā)展的道路。

一、房地產(chǎn)市場宏觀調控法律措施歷史探究

我國的房地產(chǎn)市場調控可以說早在八十年代末就開始，但是當中房地產(chǎn)市場還沒有真正實現(xiàn)市場化，因此調控的實際上成為一種形式，真正的調控是從2003年開始的。當時房地產(chǎn)市場剛剛走上市場化的發(fā)展道路，但是卻呈現(xiàn)出急速增長的趨勢，為此國家在房地產(chǎn)投資、信貸、財政等方面出臺了多項政策，來規(guī)范房地產(chǎn)市場的發(fā)展。2003年6月中國人民銀行《關于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務管理的通知》，從加強信貸管理的角度開始警惕房地產(chǎn)市場過熱的現(xiàn)象。同年8月，，國務院《關于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》體現(xiàn)了中央控制房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的決心。2005年，又出臺了《切實穩(wěn)定房地產(chǎn)價格的通知》，4月，建設部等七部委《關于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》。2006年2006年5月，建設部等九部委出臺《關于調整住房供應結構穩(wěn)定住房價格意見的通知》（國十五條），這些調控措施的出臺，表明了國家在房地產(chǎn)市場發(fā)展上開始轉向結構性調整。從2007年開始，房地產(chǎn)市場發(fā)展呈現(xiàn)出井噴的趨勢，為應對這一問題央行先后六次加息，但是收效甚微，2008年金融危機發(fā)生以后房地產(chǎn)市場發(fā)展受到很大的抑制，但是對經(jīng)濟發(fā)展卻產(chǎn)生了很大的負面影響，為此從08年12月開始國家又陸續(xù)放開調控政策，導致房價出現(xiàn)新一輪的快速上漲。2009年開始，財政部等五部委聯(lián)合《關于進一步加強土地出讓收支管理的通知》，2010年1月，國務院辦公廳《關于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國十一條），國務院了《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（國十條），2011年1月，國務院辦公廳《關于進一步做好房地產(chǎn)市場調控工作有關問題的通知》，這一系列調控措施的出臺顯示了國家在調控政策上的決心，但是這些調控政策雖然起到了一定的效果，但是收效甚微，實際上房地產(chǎn)價格仍然是居高不下。

二、當前對房地產(chǎn)市場宏觀調控中存在的法律問題

從法律的角度來看，當前在房地產(chǎn)市場調控中的法律問題還是比較突出的，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．宏觀調控法律規(guī)范體系不完善。從前面的調控措施來看，當前國家對于房地產(chǎn)市場的宏觀調控還主要是以下發(fā)各種文件、通知的形式進行的，這些雖然也具有一定的強制執(zhí)行的效力，但是其法律的層次比較低，立法的高度可以說是嚴重不足，并且這些政策性規(guī)定之間缺乏必要的聯(lián)系，也沒有形成良好的互補體系，沒有形成一個完整的法律框架和結構。受到這一問題的影響，地方政府在執(zhí)行房地產(chǎn)市場調控政策的時候采取的是一種“可有可無”的態(tài)度，所有上有政策下有對策，很多地方政府在想方設法的避開調控政策，維持房地產(chǎn)市場高速增長的態(tài)勢，以促進地方經(jīng)濟的快速發(fā)展和土地財政的正常運轉，導致房地產(chǎn)市場調控政策的作用大打折扣，也形成了中央和地方之間在房地長市場發(fā)展上的矛盾。因此，可以說宏觀調控法律規(guī)范體系不完善，是困擾宏觀調控作用的一個重要的法律問題。實際上，由于沒有形成一個系統(tǒng)的法律體系，地方政府在執(zhí)行過程中也是勉為其難，地方政府很難在措施上行程良好體系，加上各個措施執(zhí)行沒有相應的保障措施，執(zhí)行力度根本達不到政策執(zhí)行的基本要求，調控也就難以起到作用。

2．調控力度與現(xiàn)實需求相比孱弱。最近今年出臺的房地產(chǎn)調控措施雖然起到了一定的作用，但是與公眾的預期相比還存在不小的差距，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，調控措施在內容上主要針對的是特大城市和一線城市，對二三線城市的影響較小，甚至導致二三線城市房地產(chǎn)價格快速上漲，這對于房地產(chǎn)市場整體發(fā)展無疑是非常不利的。第二，調控措施沒有直接影響商品房價格，而是通過限購的方式，抑制商品房的交易，商品房的價格只是增長受到暫時的控制，并沒有出現(xiàn)明顯的下降，而未受到調控的二三線城市甚至有了大幅度的上漲，這與公眾對商品房價格的期待有著較大的差距。第三，調控在措施上沒有針對投機行為進行必要的限制，房產(chǎn)稅遲遲沒有動靜，導致二手房市場上的投機行為沒有得到有效的限制，尤其是地方政府各部門以部門或單位名義購買的團購房，這是調控措施的一大缺憾。從上面幾點情況來看，當前的調控力度還遠遠沒有達到公眾的需求，沒有對過熱的房地產(chǎn)市場從整體上實現(xiàn)有效的抑制。

3．宏觀調控的主體權力義務范圍不明確、主體之間關系不明確。宏觀調控的主體到底有那些現(xiàn)在并不明確，事實上從調控的主體上現(xiàn)在中央政府在不留余力的進行調控，但是地方政府的積極性并不高，即便是一些地方政府能出臺一些措施，但是其針對性和可操作性上都比較差，影響到調控的效果。此外，從調控的主體來看參與的部門很多，單就從中央政府來說，負責調控不僅具有民政部、住建部、發(fā)改委、央行，還有財政部、商務部等等，調控的主體比較多，各個主體之間雖然能夠進行有效的溝通和聯(lián)系，但是到底誰主要負責房地產(chǎn)市場的宏觀調控則并不明確，并且各個主體在房地產(chǎn)市場宏觀調控上的關系也并不明確，導致部門之間出現(xiàn)了相互推諉，政策協(xié)調難度不斷增加的局面。

4．缺乏公眾的有效參與。房地產(chǎn)市場宏觀調控不僅僅是一個經(jīng)濟問題，更是一個必須解決的社會問題，因為我國人口眾多，如何在滿足人民群眾住房需求的基礎上實現(xiàn)房地產(chǎn)市場的規(guī)范化發(fā)展是宏觀調控的主要目的。因此，在房地產(chǎn)市場宏觀調控當中，必須有公眾的參與，使調控政策能夠體現(xiàn)出公眾的利益需求，但是現(xiàn)在公眾參與房地產(chǎn)調控政策制定的比率還非常低，一方面種各地沒有為公眾的參與提供良好的形式和機制，另一方面公眾參與的途徑受到很大的限制。在房地產(chǎn)調控政策制定的過程中，政府也沒有主動征詢公眾的意見，這可能導致所制定的政策偏離公眾的意愿，政策執(zhí)行過程中的阻力很大。實際上由于房地產(chǎn)市場發(fā)展事關人民群眾的切身利益，公眾的參與積極性是很高的，現(xiàn)在在調控政策制定過程中，不管是中央還是地方都忽視了這一點，這也是當前調控法律問題形成的一個重要原因。

三、房地產(chǎn)市場宏觀調控中法律問題的對策建議

針對當前房地產(chǎn)市場調控中出現(xiàn)的法律問題，必須通過立法的形式解決，這不僅要考慮不同層次法律制定的基本要求，也應該考慮到房地產(chǎn)市場的調控需要。具體來說應該注意以下幾點：

1．建立健全宏觀調控法律規(guī)范體系。解決調控政策法律的體系問題實際上需要重點解決法律法規(guī)制定過程中的系統(tǒng)行性和科學性的問題。在這里國家應該制定一部《房地產(chǎn)市場宏觀調控管理規(guī)定》，在規(guī)定當中明確的規(guī)定我國房地產(chǎn)市場調控的基本選原則、調控主體、職權范圍及調控目的，必要的時候還要制定公民基本住房權利保障法。此外，在法律法規(guī)制定的過程中應該協(xié)調參與主體及其行為，統(tǒng)一不同調控主體在政策制定過程中的意見，使調控政措施之間能夠形成一個完整的體系，避免矛盾、沖突、遺漏等情況的出現(xiàn)。與此同時，要做好中央調控政策與地方調控政策之間的協(xié)調工作。地方政府在制定調控政策的時候應該以中央政府的相關法律規(guī)定為依據(jù)，是中央政策規(guī)定的一種細化、解釋。當然地方政府也可以根據(jù)本地區(qū)房地產(chǎn)市場的發(fā)展狀況出臺本地區(qū)房地產(chǎn)市場的調控、發(fā)展措施，但是這些措施應該與中央出臺的相關規(guī)定相一致，不能出現(xiàn)矛盾、沖突的地方，只有這樣才能保持中央和地方在房地產(chǎn)市場調控上的一致性。

2．加大宏觀調控的力度。宏觀調控不應該只針對特大城市和一線城市，今后還應該將調控專項二三線城市的發(fā)展。同時，在調控的過程中還應該從過熱現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因當中探求房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的有效措施，從源頭上把握房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。第一，加強二三線城市的調控，針對二三線城市房價增長過快的現(xiàn)象，國家可以將限購政策延伸到二三線城市，嚴格控制二三線城市土地供應量，加強對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金的審核、減少貸款，來實現(xiàn)對二三線城市房地產(chǎn)市場快速發(fā)展的抑制。第二，要不斷深化房地產(chǎn)市場的調控，房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展與城市化發(fā)展密切相關，為此應高出臺城市周邊農(nóng)村改造辦法，針對改造過程中的拆遷重建問題進行明確的規(guī)定，要求各地在改造的時候應該堅持拆多少、改多少的原則，不得借農(nóng)村改造盡心房地產(chǎn)市場開發(fā)，針對小產(chǎn)權房大量存在的情況要求必須停建所謂的小產(chǎn)權房，違規(guī)建設的要追求主要領導的責任。第三，要切實改變地方土地財政的問題，由于在發(fā)展當中地方政府背負上了沉重的債務，迫使地方政府必須想方設法的保持財政收入的高增長，而土地出讓費用在地方政府財政當中占據(jù)很大一部分。為此，應該從稅收制度改革等方面繼續(xù)開源擴流，減輕地方財政對土地的依賴，降低土地出讓價格。

3．明確調控主體及權力義務范圍。在房地產(chǎn)市場調控主體上，主要分為中央政府和地方政府，在具體的調控政策制定的過程中，應該及房管及住建部門作為主體，在此基礎上協(xié)同其它部門的行為，使調控政策能夠有所突出。對房地產(chǎn)市場進行宏觀調控是各調控主體的權力，也是其義務所在。調控主體是“將”，執(zhí)行主體是“兵”，將要管兵，兵要監(jiān)督將，多頭管理應有明確的監(jiān)督機制，不能形成“都管都不管”的局面。對于調控主體來說，一要建立上級監(jiān)督和相互監(jiān)督的機制，多頭管理出現(xiàn)矛盾時可請第三方裁判，明辨是非，追究責任，避免在調控的過程中出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，有效的保證政策之間的協(xié)調性。二要明確每一級執(zhí)行主體的權力義務，保證文件規(guī)定上傳下達、渠道暢通，一項良好的政策能否得到執(zhí)行是保證其發(fā)揮作用的關鍵，這就需要明確調控措施的執(zhí)行主體及其責任。三要保證信息公開，保證每一個調控主體和執(zhí)行主體都能掌握相對應的信息。

4．鼓勵公眾參與宏觀調控。國家應該為公眾參與宏觀調控創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境，比如說可以在通過網(wǎng)站在線征詢網(wǎng)友對房地產(chǎn)市場調控的意見，也可以就某一些政策的出臺進行網(wǎng)上調查，或者針對某項調控措施進行聽證，根據(jù)聽證的結果完善政策措施。只有這樣才能將房地產(chǎn)調控中涉及人民利益的一些法律問題，體現(xiàn)出人民群眾的利益訴求。此外，在政策制定的過程中不應該考慮所謂的政府利益，需要知道政府也是人民的政府，政府是為人民利益服務的，但是恰恰在這一方面上長期以來的行政思維讓一些地方領導者認為政府是為政府服務的，這一點是導致調控法律規(guī)范當中無法體現(xiàn)人民訴求，無法為人民群眾參與宏觀調控創(chuàng)造良好條件的一個重要原因，地方政府必須意識到這一點，切實改變自己的行政思維，只有這樣才能提高公眾在房地產(chǎn)市場調控中的作用。

總之，只有法律手段才能讓房地產(chǎn)市場宏觀調控有法可依、依法調控，才能真正讓房地產(chǎn)市場走上健康穩(wěn)定發(fā)展的道路。