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本文作者：李金榮作者單位：河北經貿大學財政稅務學院

我國實施分稅制以來，中央政府的收入集中程度越來越高，地方稅收收入在地方財政收入、全部稅收收入中的比重呈下降趨勢。“十二五”規劃的稅制改革對增值稅課稅范圍的擴容會影響到營業稅稅源，進而影響地方財政收入。在現行地方稅收體系中，房地產稅收收入占地方稅收收入的比重較低，地方財政對土地出讓金的依賴程度較高，土地資源稀缺性決定了土地收益的可持續性較差。因此，完善房地產稅收體系，穩定地方稅收收入，對于地方稅制建設有著重要意義。

一、我國現行房地產稅收存在的主要問題

(一)稅種設置不完整且現有稅種分布不科學

目前,我國的稅制結構體系中涉及到房地產行業的稅種有耕地占用稅、城鎮土地使用稅、營業稅、城市維護建設稅、教育費附加、印花稅、土地增值稅、企業所得稅、契稅、個人所得稅和房地產稅。其中，房地產開發建設環節的稅種包括耕地占用稅、城鎮土地使用稅、營業稅、城市維護建設稅、教育費附加；交易環節的稅種主要包括營業稅、土地增值稅、契稅、印花稅；企業所得稅、個人所得稅主要是對交易基礎上的收益征稅。對持有環節征收的唯一稅種是房地產稅，但是對個人住房免于征收，2011年2月開始在上海、重慶試點征收房地產稅。可見，我國現有的房地產稅收體系中多數稅種集中在房地產開發建設環節和交易環節征收，在房地產保有環節稅種較少，尚無在房地產繼承環節征收的稅種。與同屬于發展中國家的印度相比，我國的房地產稅收體系還不夠完善。印度政府十分注重通過強化農地課稅制度實施對農地合理利用的調控，房地產稅收在印度的稅收體系中并不占重要地位，但是目前印度的房地產稅主要涉及房地產保有稅（富裕稅、土地及建筑物價值稅、地價稅）、房地產所得稅（公司所得稅、個人所得稅、農地收益稅、土地及建筑物租金稅、土地增值稅）及房地產取得稅（遺產稅與贈與稅），課稅環節相對完整。我國現有的房地產稅收體系中，多數稅種集中在房地產開發建設環節和交易環節征收，在房地產保有和受益環節征稅不足。

(二)房地產稅收的收入功能不強

我國現行的稅收體系中主要針對房地產課征的稅收有房地產稅、契稅、土地增值稅和土地使用稅，其他稅種屬于一般稅，課稅范圍涉及房地產行業。由于對自用經營房產征稅以房產原值為基礎，與市場價格脫節，而且對住房長期免稅，導致房地產稅在組織收入和調控房價方面的作用均受到影響；契稅只在交易環節征收，由承受人支付，導致其在組織收入方面的作用不夠持續；土地增值稅是專門為調控房地產開發和交易征收的稅種，但是由于計算相對復雜和管理不到位，很多地方的房地產開發企業都存在不同程度的欠稅情況。因此，房地產稅收對地方收入的實現和房價調控的作用都不夠理想。從收入結構來看，2005至2008年房地產稅收入占地方稅收收入的比重分別為3.43%、3.38%、2.99%、2.93%；城鎮土地使用稅收入占地方稅收收入的比重分別為1.08%、1.16%、2.0%、3.51%；契稅收入占地方稅收收入的比重分別為5.78%、5.7%、6.27%、5.62%；土地增值稅收入占地方稅收收入的比重分別為1.1%、1.52%、2.09%、2.31%。相比發達國家，我國房地產主要稅種的稅收收入占地方稅收收入比重較低。國際上大部分發達國家都對土地和建筑物一并征收房地產稅，如美國、加拿大、英國等。以英國為例，房地產稅是唯一可以由地方議會決定征收的稅種，占英國地方稅收收入的比例達90%以上，占地方財政收入的比例也在60%左右，是其地方財政收入的第一來源。這些稅收收入主要用于社區教育、醫療等各方面的建設。房地產稅也是美國大部分的地方政府最重要的稅收來源。

(三)我國現有房地產稅收的調控作用較弱

首先，遺產稅與贈與稅長期缺位，導致房產的繼承者（或受贈者）不需要承擔任何稅收負擔或者承擔少量稅收負擔就能取得大量財富，加劇了社會財富分配的不公。其次，房地產稅對住房長期免稅的政策使得住房所有者在持有房產期間基本不納稅，這就在一定程度上增加了商品住房的投資屬性，增加了市場需求。從理論上講，市場供求決定價格，在房地產市場供求相對平衡或者供不應求的狀態下，開發環節和交易環節的稅負會較容易地隨房價或租金轉嫁給購房者或租房者，從而推動房價的上漲。

(四)稅收管理不到位

一個國家稅收管理的水平一定程度上決定著稅收職能的實現程度。在稅制建設比較完善的情況下，稅收管理越有效，稅收環境就越公平，納稅人依法納稅的意識就越強。但是我國目前對房地產稅收的管理還存在一定的問題。一是有些稅種的實際征收率較低。如《房地產稅條例》規定，對房產出租收入要征收房地產稅，但是由于稅務機關對于住房出租信息收集存在一定難度，在實踐中實際征收率很低；土地增值稅亦然，雖然國家稅務總局多次發文要求地方稅務機構清理土地增值稅，但是由于受計算復雜等原因的影響，很多地方的土地增值稅征收率也較低。二是已經形成的稅收中還存在很多欠稅。如河北省地稅局公布的欠稅公告顯示，截至2009年7月30日，河北省存在欠稅稅額195250751.9元；欠稅涉及的主要稅種包括營業稅、房地產稅、城鎮土地使用稅、城建稅、印花稅、土地增值稅等；欠稅納稅人共計28戶，其中房地產開發企業（建筑）12戶，約占欠稅納稅人總數的43%。欠稅不僅會影響地方財政收入的實現，同時也會消弱稅收對房地產市場的調節作用。

二、進一步完善房地產稅收體系的政策建議

縱觀國際上實行分稅制較為成功的國家，一般是將財產稅作為地方稅收的主體稅，而以房地產（不動產）為課稅對象又是財產稅的主要特征。我國實行分稅制以來，比較重視中央稅和共享稅改革，地方稅制建設相對滯后。到目前為止，地方稅的主體稅種尚不明確，從收入構成來看，營業稅占比較大，但是營業稅并不是完整的地方稅稅種。隨著“十二五”稅制改革規劃的實施，營業稅的范圍會由于增值稅的擴圍而減少，影響地方政府收入。在現有地方稅稅制框架下，能夠提供穩定收入的稅源當屬房地產行業。因此，筆者認為，應穩定并逐步減輕房地產流通環節的稅收負擔，完善持有環節和收益分配環節稅收，特別是房地產稅、個人所得稅、遺產稅與贈與稅，使其逐步完善并成為地方稅的主要收入來源。

(一)改革營業稅

營業稅屬于流轉稅稅種，是間接稅。目前，營業稅在房地產領域課稅涉及三個稅目：轉讓土地使用權、建筑業、銷售不動產。應將目前開發商建造房產銷售分別按建筑業和不動產銷售計征營業稅改為按照不動產銷售征稅，因為建筑業的收益也包含在房產價格內，合并征稅簡便易行，還可以減少房地產開發和流通環節稅負，有利于房地產市場健康發展。

(二)進一步完善房地產稅

上海、重慶已試點將住房納入房地產稅征稅范圍。此項改革一方面可以增加地方政府的財政收入；另一方面，在房地產市場供求平衡狀態下會增加住房持有者的成本，從而抑制投機者持有住房的數量，抑制投資性需求，改變需求結構，促進房地產市場健康發展。但是只對新購住房征收房地產稅缺乏公平性，使其調控作用大打折扣。因此，擴大房地產稅征稅范圍需要對征稅制度進行科學的設計，主要包括稅率的適用、計稅依據的確定方法、對生活居住必須的住房給予的優惠政策以及明確稅款用途等。改革后的房地產稅制度要簡便易行。從稅率設計來看，因為房地產稅的征收以房價為基礎，故采用比例稅率形式不變，但是稅率檔次不宜過多。以上海、重慶試點為例，上海試點稅率設計為0.4%、0.6%的差別稅率；重慶試點稅率為0.5%、1%、1.2%三檔稅率。如果多城市試點，可能會出現更多差別稅率。因此，在房地產稅試點的基礎上應盡快統一稅率，鑒于房地產稅屬于地方稅，立法時可考慮設計有幅度的比例稅率。長期來看，房地產稅的征收應該以房產的評估價為基礎。由于目前房地產稅的征收以房產購置價格為基礎，市場經濟條件下房產的價格又在不斷變化，因此以購置價格為基礎征收房地產稅與市場價格脫節，缺乏公平性。以評估價為計稅基礎可以保持稅收與房價的聯系，對納稅人比較公平。房地產稅將住房納入征稅范圍應以增加投資（投機）性住房的持有成本和不增加低收入階層的負擔為基礎。因此，可以考慮按人均住房面積或套數設計免征額，個人持有的超過免征額的房產按規定征稅，這樣既不會增加中低收入群體的住房稅收負擔，還能在一定程度上抑制投資（投機）行為，從而達到縮小貧富差距的目的。另外，房地產稅改革過程中要加強稅務征收機關與房產管理部門間的信息交流，及時實現信息共享。這樣，才能保證房地產稅的征收效果。

(三)積極推進個人所得稅改革

在房地產流通環節對轉讓土地、房屋的個人取得的收益計征個人所得稅，稅負不易轉嫁，由售房者負擔。因此，增加個人所得稅能夠在一定程度上抑制房地產投機行為。鑒于個人所得稅有其特有的收入調節功能，而我國居民收入差距有不斷擴大的趨勢，對個人所得稅進一步改革也是迫在眉睫。因此，增加房地產轉讓過程中的個人所得稅負應與個人所得稅制改革相結合，主要是對個人所得稅的征收模式、計稅基礎和稅率進行調整。從征收模式來看，綜合征收或混合征收比分項征收更有利于體現納稅能力；從稅率設計來看，累進稅率比比例稅率更能縮小貧富差距。房地產交易個人所得稅要與個人所得稅稅種改革同步，如果個人所得稅改為綜合征收模式，則住房轉讓所得與其他收入一起按照累進稅率計征；如果個人所得稅改為分項綜合的混合征稅模式，則住房轉讓所得應并入綜合部分累進征收，或者作為獨立一項累進征收。

(四)適時開征遺產稅與贈與稅

遺產稅和贈與稅作為財產課稅體系中的重要分支，屬于直接稅，不易轉嫁稅負，在現實生活中對平均社會財富、調節收入分配、抑制社會浪費、促進生產投資等起著積極的作用。對房地產的繼承或贈與行為征收遺產稅與贈與稅，稅負由繼承人或受贈人負擔，可以公平財富分配。國家通過遺產稅和贈與稅，實行區別稅負，將擁有高額遺產者一部分財產歸為社會所有，用以扶持低收入者的生活及社會福利事業，有利于形成社會分配的良性循環。因此，筆者建議盡快開征遺產稅與贈與稅。在完善房地產稅收體系建設的同時，要進一步提高稅收管理的水平，創新管理方式，改進管理手段，做到依法征稅，應收盡收，保證稅收職能的實現。