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一、地方財政發展需要解決的問題

（一）地方財政的收支矛盾第一，支出的有限增長與現實需要不斷擴大的矛盾。在市場經濟進程中，財政職能不是縮小，而是擴大了，尤其是在中央財政極其困難的情況下，地方財政實際承擔了中央財政的一些職能，地方財政不僅要維持地方政府的正常運轉，支持教育等各項社會事業的發展，而且還要支持各項改革，調整產業結構，促進經濟發展。在體制轉軌時期，經濟和社會各項事業的發展對財政資金的需求量呈現出跳躍性增長的特征，而財政資金的增長又不可能是超常規的，因而使得財政支出的有限增長與現實需要不斷擴大的矛盾日益尖銳。第二，支出標準與實際脫節的矛盾。科學合理的支出標準是搞好支出管理的重要基礎工作。經濟體制改革以來，隨著我國經濟的快速發展和人們群眾生活水平的提高，地方財政支出的一些開支項目實際情況已經發生了很大變化，但原有的一些開支標準并沒有及時進行調整，使得有些開支標準無法執行，失去了約束力。這其中有體制上的原因，但主要仍是管理不善所致。第三，支出科目與實際情況不符的矛盾。長期以來，預算科目設置不合理，主要表現為：有的預算支出科目設置歸并不科學，沒有把用于各有關職能部門的支出完整、系統地反映出來。預算科目設置不科學，混淆了財政資金性質，模糊了支出過程，使預算反映的情況不準確，提供的信息不真實，給支出控制和管理帶來很大的困難。

（二）地方財政收入、支出結構的優化帶來的問題改革開放以來，國家財政通過放權讓利使地方、部門和企業的自主權逐步擴大，地方預算外資金數量逐年增加，特別是近幾年規模迅速膨脹。預算外支出擴大，侵蝕了預算外資金，使預算支出得不到應有的保證。另外，預算內、外支出雙軌運行，在支出方向、支出監管上難以協調，造成各部門和單位之間經費開支差距懸殊，助長了行政事業經費的不斷攀升，也帶來資金使用中的極大浪費。上述地方財政支出運行中存在的一系列矛盾，反映出我國經濟體制轉軌時期財政管理方式的一些深層次缺陷。正是這些內在的缺陷，使地方財政支出運行產生了下列種種問題：一是支出結構不合理。由于地方財政收支普遍緊張，為保改革和重點事業，致使地方財政支出中非生產性支出所占比重逐年上升。二是支出過程不透明。從支出預算的確定，到撥款的使用，整個過程都是處于“黑箱”操作狀態，這就為違法亂紀、鋪張浪費提供了黑幕保護。三是支出約束軟化。現實中，地方財政有法不依、執法不嚴、法律不健全不完善的問題十分突出，致使預算約束軟化、地方財政支出隨意性大。四是支出監督弱化。對支出的監督流于形式，缺少內在的制約機制。由于缺乏支出管理責任制度，致使挪用資金和浪費現象比較嚴重。

（三）地方公共財政管理水平不高由于財政的職能作用和機構的變化，造成財政內部管理薄弱。各職能單位間配合協調不順。管理科學性不強，各項規章制度和管理程序有待加強。一是各項財政規章制度不健全。隨著市場經濟體制的建立，一些財政制度、辦法漸漸不再適用，沒有及時更正和修訂，影響了地方財政管理的規范性。二是資金管理科學性有待加強。由于財力的限制，在保證人員工資后，只有極少量的財政資金可供政府使用，形成了只有一把手才可以動用的制度。財政資金管理的主動性和項目論證的科學性難以保證。三是財政管理方法需創新。盡管公共財政已得到初步發展，財政管理辦法初步確立，但由于各項管理改革都還處于起步和探索階段，很不完善。有的甚至是新的模式，老的方法。四是理財觀念需要轉變。在一定程度上還只局限在收收支支的簡單算賬上，沒有跳出就財政論財政的狹隘理財觀念。

二、對地方財政改革發展的政策建議

（一）根據不同稅種特征劃分地方政府間的稅種第一，使城市維護建設稅成為一個獨立的稅種，改變其附加稅性質。把城市維護建設稅當作稅收附加，使得征稅數量有限，不利于地方政府為進行城鎮公共基礎設施建設籌集資金。第二，使財產稅成為地方政府的主要收入來源。財產稅稅基穩固，能有效地籌集財政收入，促進社會公平。可以通過改革和完善我國雜亂的財產稅類的稅種，逐步建立起由房產稅、土地稅、車船使用稅等稅種組成的地方財產稅系，為改變目前縣級沒有主體稅種和共享稅過多的局面。可將稅基較廣、收入穩定、流動性不大的稅種作為縣級政府的主體稅種。同時發展不動產稅，逐步形成省級以營業稅為財源支柱、縣級以財產稅為財源支柱的格局。

（二）依據實際情況適當劃分地方政府的稅收立法權稅收立法權在中央與地方政府之間的劃分，受中央政府與地方政府的地位與性質決定。對于中央政府的稅收立法權，應該是絕對意義上的權力，而對于具有相對全局性的地方政府，應被賦予一定的稅收立法權，而其局部性的特點決定了地方政府的稅收立法權是有限的稅收立法權，受中央政府的制約。首先，制定《稅收法律細則》，統一規定稅收立法權的一些基本問題。我國的稅權的劃分始終都沒有被列入修憲的日程。《立法法》、《稅收征管法》在稅收立法權方面的規定不夠系統、明確。要充分發揮稅收立法權在資源配置方面的重要作用，必須由法律對稅收立法權問題做出統一、明確的規定。其次，賦予地方對某些地方性稅種一定的稅收立法權。總體來看，我國稅收立法權的縱向劃分應建立以中央立法為主、地方立法為輔的立法格局。

（1）全國統一開征、對宏觀經濟影響較大的地方稅種，如營業稅、企業所得稅、個人所得稅等，由中央統一立法和解釋，稅收管理權相對集中在中央，地方享有在一定范圍和幅度內的政策調整權。

（2）對區域性特征比較明顯的地方稅種，如資源稅、房產稅、城市維護建設稅等，可以將具體的實施辦法、稅目、稅率的調整以及征收管理等權限賦予地方。

（3）將零星分布、征收成本較高的地方稅種，如城鎮土地使用稅、車船使用稅、印花稅等的立法權、征收權和管理權全部劃歸地方。

（4）省級地方政府可開征某些具有地方特色的稅種。

（三）加強地方財政權利和責任的匹配政府事權劃分是以政府職能作為基礎，在市場經濟條件下，政府職能主要是從事社會管理和公共服務、進行收入再分配、調節經濟運行，促進經濟健康發展。從上述職能派生出的政府事權劃分，應當以各級政府對各項經濟和社會事務的把握程度為基本原則，就省、市、縣、鄉各級地方政府而言，界定的標準應該是受益和規模，即政府活動或公共工程的規模龐大、技術要求高，收益對象為全省范圍內的居民，則事權歸省，由省政府負責支出；若政府活動或公共工程規模小、技術要求低，收益對象是市(縣)、鄉范圍內的居民，則事權歸市(縣)，由市(縣)政府負責支出。世界銀行《1997年世界發展報告》中提出了一個按政府級別劃分支出的參考建議。針對我國國情，省級財政應發揮中觀調控和承上啟下的作用，增強行政活力與效能，應以負責區域性經濟結構調整、教育投入、省本級機關職能正常運轉和省管事業發展等地方性支出項目為主。市、縣政府應改善公共設施，營造市縣域發展環境，具體負責各自轄區范圍內的社會治安、行政管理和公用事業發展等具體支出事宜。

（四）建設合理的行政管理結構和相應的財政工作監管機制一是繼續推進部門預算，構建地方公共財政預算體系。科學和細化編制方法，使用預算編制規范、科學、公平、有效。在提高市縣財力的基礎上，擴大部門預算編制范圍，使有條件的市縣都編制部門預算。同時在增強預算的完整性、時間性和約束性上下功夫，努力解決預算編報不完整、不及時、以及執行中不規范的問題。貫徹落實“收支兩條線”，加強對預算外資金的管理，突出綜合預算的特點，切斷各部門支出和該部門收入之間的聯系。二是建立效績評價體系，提高預算的效率。建立財政資金績效評價體系，用相應的績效考核指標體系來考證財政資金的使用是否科學、合理、高效。以此來評價上年預算編制水平，防止政府支出擴張。三是研究并實行國庫集中支付制度，改進政府采購制度。盡快在基層財政實行國庫集中支付和政府采購制度，是地方財政有限的資金避免浪費、提高資金使用效益和支出透明度的有效辦法。四是加強對預算編制、執行的監督，嚴肅財經紀律，加大對各種違規操作的懲罰力度。對財政性投資項目資金使用情況進行重點監管，同時加強企事業單位財務的管理，改變其財務管理基礎薄弱、財經紀律松弛的狀況。

（五）充分發揮公共財政的作用

第一，強化財政職能，首先要按照建立社會主義市場經濟體制的要求，保證國家財政職能的完整和統一，使國家財政能夠通過實施財政政策，運用預算、稅收手段和預算內外的綜合財力，著重調節收入分配結構和地區分配結構，并與貨幣政策、產業政策相配合，促進區域經濟總量平衡和經濟結構優化，促進國民經濟和社會的協調發展。同時，要在企業改革和深化政府機構改革的過程中，對政策與企業以及政府各部門之間的職能劃分做出必要的調整，使之更符合社會主義市場經濟的管理原則。

第二，財政支持經濟發展，要按照公共財政的要求，逐步退出經營性和競爭性領域，轉到滿足社會公共需要上來。通過集中財力，加大對基礎設施與公共領域的投資和政策扶持力度，改善經濟發展的總體環境。進一步轉變財政支持經濟發展的方式，促進經濟持續較快協調健康發展。財政部門支持經濟發展、做大經濟蛋糕，不是要重新回到計劃經濟的路子上，采取直接投資辦企業、上項目來發展經濟，也不是回到用對個別企業實行減稅讓利的老辦法來支持經濟發展，而是要遵循市場經濟規律、轉變支持經濟發展的方式，運用經濟杠桿等間接手段來管理和調控經濟，發揮財稅政策“四兩撥千斤”的作用，綜合運用國債、稅收、財政貼息等多種政策手段，積極推進國有企業改革，培育和發展包括民營企業在內的各類市場主體，逐步減輕國有企業歷史包袱，為企業的自我發展、自我創新，創造更加公平、開放、寬松的財稅環境，不斷增強經濟發展的內在動力，促進經濟的穩定增長，實現區域經濟協調發展。

作者：叢桂芳單位：中國人民銀行黑河市中心支行