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一、我國縣鄉財政管理體系的演變進程

縣鄉是我國的基層政權單位，縣鄉財政是國家財政的基石，縣鄉財政收支平衡與否，直接關系和影響到國家財政收支的平衡和國家政權的建設。建國后我國縣級財政制度經歷了三個階段的改革。通過多次改革，我國的縣鄉財政管理不斷完善，縣鄉財政收入持續增長，財政保障能力不斷提高，公共服務能力不斷增強，有力的支持了縣域經濟和社會各項事業發展。建國后，我國的縣鄉級財政制度經歷了三個階段的變遷。第一階段：1953年—1978年。1953年，政務院下發《關于1953年度各級預算草案編制辦法的通知》中，首次明確將鄉鎮預算列入國家財政預算范疇。鄉鎮財政收入列入縣級財政預算后，鄉鎮的支出費用主要是由縣級財政下撥和自籌兩種方式解決。當時的鄉鎮財政并不是完備的一級財政，實質上只是縣級財政的一部分，不具有完整的獨立性，而且在這個階段，縣級財政十分薄弱。1958年9月，國務院頒布《關于進一步改進財政管理體制和改進銀行借貸管理體制的幾項規定》，決定從1959年起實行“收支下放，計劃包干，地區調劑，總額分成，一年一定”的財政管理體制，將部分收支項目下放地方財政，同時收縮地方財力。但在1961－1970年，改行中央財政更加集權的“總額分成，一年一變”的財政管理體制。一直到1970年，我國的縣級財政的管理體制基本上沒有什么變化。總的看來，1978年以前，我國財政體制的基本特征是集中型體制，地方財政和企業的自主權有限。第二階段：1980年—1983年。1980年，國務院確立了分級包干的財政體制。在總結江蘇“比例包干”辦法的經驗并綜合上述四種體制優點的基礎上，中央對全國15個省試行“劃分收支，分級包干”的辦法。即明確劃分中央與地方的收支范圍，核定地方財政收支包干基數。以1979年預算執行數為基礎，凡收入大于支出的地方，多余部分按一定比例上交；反之，由中央給予定額補助，一定五年不變。這就是通常所稱的“分灶吃飯”。同時，對廣東、福建兩省還分別實行了“定額上交”和“定額補助”的大包干體制，也是一定五年不變，五年間所有增加的收入全部歸兩省財政支配。這種措施第一次承認了中央和地方各自的利益和地位，這對于分級財政體制的正式形成起到了重要的作用。第三階段：1983年—1993年。1983年實行了“劃分稅種、分級包干”的財政體制的改革。1985年，在兩步利改稅完成以后，中央將“分灶吃飯”的體制進一步修訂為“劃分稅種，核定收支，分級包干”，這一改革在打破高度集中的財政分配格局方面邁出了實質性步伐。這兩種體制一直實行到1988年。1988年，在總結“分灶吃飯”和“大包干”體制經驗的基礎上，進一步推行了財政承包制的新模式。根據各地的不同情況分別實行了六種不同的包干方式，即：總額分成、總額分成加增長分成、定額上交、定額補助、上交遞增包干、收入遞增包干。這種財政包干的財政管理體制一直執行到1993年。從1994年開始，根據黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》的要求，我國對財政體制進行了一系列重大改革，初步建立起了中央與地方分稅制財政體制。從制度上規范了中央和省級的財政關系，提高了中央財政收入的比重。分稅制改革后，進一步明確了中央和地方的支出責任，重新界定了中央和地方的收入范圍，建立了政府間財政轉移支付制度，確立了新的預算編制與資金調度規則。1994年的這次改革使得我國基本上形成了適應社會主義市場經濟要求的、相對規范的財政體制框架。

二、我國現行的基層財政管理體制的現狀及存在的問題分析

1994年分稅制改革以來，中央政府在掌握中央稅收和共享稅收入征管權的前提下，采取“存量不動，增量調整”的辦法，實現對地方財力的集聚，而事權卻不斷下移，使我國地方政府財政陷于困境之中。這次改革主要涉及中央與省級之間財政關系的調整，但是省以下財政體制未做實質性的改變，其財力分配上的矛盾轉移到省以下地方各級政府，導致各級政府間事權與支出責任劃分不清、事權與財權不相匹配。越到基層政府其收入越少，幾乎沒有財力可支配，而支出責任不斷加大，在現有的財力下，難以承擔事權支出的需要，使縣鄉財政陷于困境。

（一）縣鄉權責劃分的界限不清晰。財政層級過多，基層財政資源進一步弱化，地方財政困難加劇，縣鄉政府落實上級分配的任務多、范圍廣，上級只分配任務而不分配經費，支出責任重大，而財力分配的不均導致縣級這些基層的財政部門機會沒有財力可供支配，因此，在基層財政系統現有的財力下，難以承擔事權支出的需要，使得縣鄉財政陷于困境。

（二）縣鄉財力總體和財政的運轉比較困難。縣鄉財政收人主要來自地稅收人（包括各項地方工商稅收、企業所得稅、個人所得稅等）、國稅收入（增值稅留存部分）及由財政局收取的農業稅費部分，主要是農業稅收。在稅費改革之后，農民稅費負擔減輕，而縣鄉政府的財力不足的問題就更加突出，財政赤字和對外的債務越來越加重。目前的縣鄉財政運轉經費只能維持在相對較低的水平上，依靠縣鄉財政提供需要的公共產品的能力就會受到很大程度上的限制。

（三）中央財政對縣鄉財政的轉移支付在資金使用和管理上缺乏規范性。轉移支付制度是分級預算體制的重要組成部分。根據分級預算管理體制，上下級預算主體間、同級預算主體間的收支規模是不對稱的，轉移支付制度就是均衡各級預算主體間收支規模不對稱的預算調節制度。轉移支付的模式主要有三種，一是自上而下的縱向轉移，二是橫向轉移，三是縱向與橫向轉移的混合。規范轉移支付制度的原則是：公平原則、效率原則和法治原則。在1994年實行分稅制體制改革前，我國做了大量的財政轉移支付的準備工作，從1995年開始正式實施過渡期轉移支付辦法。

三、我國基層財政管理體制的改進措施

（一）規范政府間事權、財權的劃分，確保縣鄉財政轉移支付的資金切實到位。按照公共財政框架和基本公共服務均等化的要求，明確界定各級政府的事權，落實與之相匹配的財力。建議逐步將基本公共服務事權適時適當集中到中央，由中央統籌平衡各地基本公共服務的標準，并建立全國統一的基本公共服務經費保障機制。盡快將各級政府間財稅關系、責權劃分等基本制度以法律形式加以規范，限制中央政府部門的自由裁量權，減少目前部分事權交叉和錯位的現象。

（二）根據縣鄉級政府自身的財政實力，確定不同政府層級應該承擔的支出責任。目前依靠縣鄉級政府來保障農村的社會保障、義務教育和醫療衛生等方面的支出，超過了縣級政府的能力范圍。因此，應該由中央和省級的財政系統加大對我國農村基本公共福利和服務方面的支出，能夠在一定程度上減輕地方政府的財政負擔。

（三）對于我國轉移支付方面存在的缺陷，我國應該加強財政立法，制定中央級《財政轉移支付法》。借鑒發達國家財政轉移支付經驗，根據我國的具體國情對財政轉移支付制度的內容、具體用途、監督形式、處罰規則等，以立法的形式明確下來，對財政轉移支付的資金進行監督和管理，同時還應該減少財政轉移支付的中間環節，在轉移支付之后還應該進行事后監督，特別是對專項項目的撥付，使整個財政轉移支付在法制軌道中進行。