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集體林權制度改革是對原林業經濟利益分配格局進行重新劃分，林業稅費制度改革則對縣、鄉、村三級組織的經濟收入產生直接影響，進而對地方治理能力結構產生重大影響。本文以江西省寧都縣為例，研究集體林權制度改革對縣級財政收支的影響，討論制約林業稅費改革政策長期成效的外部環境因素，在此基礎上，結合我國公共體財政制改革的一些新動向，探索擴大集體林區林業公共財政支出范圍和建立林區公共財政管理新體制的途徑。

一、集體林權制度改革的現狀

寧都縣是典型的農業大縣，也是國家和省扶貧開發重點縣。全縣有土地面積608萬畝，其中林業用地面積447.2萬畝，占土地總面積的73.55%，居全省第二位，森林活立木蓄積953.83萬立方米，森林覆蓋率69.7%，屬重點林區縣，現有國家及省級生態公益林面積134.88萬畝，為國家首批生態示范縣。為了推進集體林權制度改革，寧都縣根據中央、省、市有關深化林業產權制度改革的精神，于2005年5月將林權改革在全縣全面推開，截至2011年12月，主要采取了以下措施：1.明晰產權。采取均山、均股、均利的方式，將集體山林全部落實經營主體。全縣已經明晰產權面積447萬畝。2.減輕稅費。實行“兩取消、兩調整、一規范”。即：取消木竹農業特產稅，取消市縣鄉村出臺的所有木竹收費項目；調整育林基金平均計費價格，調整集體林育林基金分成比例；規范增值稅、所得稅征收范圍，從事木竹生產的單位和個人自產自銷的木竹，依法免征增值稅和所得稅。3.放活經營。改革木竹采伐管理制度，采伐指標分配實行“前置審批、兩榜公示、雙線運行、確保到戶”，采伐許可證由林農直接申請，符合條件的即申即批；取消所有限制林農自主經營的“土政策”，允許林農自主銷售木竹。4.規范流轉。允許林權所有者以出租、轉讓、入股、聯營、抵押等方式自主流轉山林，國有和集體山林的轉讓必須進行森林資源資產評估，并在依法設立的林業產權交易中心公開進行。通過這個交易平臺，全縣已有25萬畝林地實現流轉。轉讓費按年計收，對家庭承包經營的責任山不再收取任何形式的費用。5.落實經費。在減少涉林收費后，通過理順體制、加大公共財政投入，保障林業健康發展。將基層林業站、木材檢查站人員經費全額列入縣級財政預算，確保了林改支出（主要包括內業、外業、培訓、檔案建立、設備購置、領導調研等五部分）到位。全縣林改以來累計支出1335.2萬元，平均2.75元/畝，其中：縣、鄉支出987.8萬元，平均2.05元/畝，村自籌347.5萬元，平均0.70元/畝。6.綜合參保。2009年，寧都縣在國有林場開展商品林政策性保險工作進行試點，在此基礎上，2010年在全縣全面鋪開了商品林政策性保險工作，推行林業綜合保險，將全縣生長和管理正常的268萬畝商品林統一按每畝400元參保，保險期為一年，保險總金額10.72億元，保險費為428.8萬元。其中，中央財政128.64萬元、省財政107.2萬元、縣財政21.44萬元、林農171.52萬元。在保險期內因森林火災、林木病蟲害、自然災害等造成被保險林木損毀的經濟損失，由保險公司按所收保費的85%為止賠上限賠償。賠償款專項用于商品林受災林地的造林和撫育，并接受縣人大、審計、紀檢監察部門的監督使用。7.增加信貸。大力推行林權抵押貸款、林農授信貸款和財政貼息貸款，幫助造林業主破解投資瓶頸。2009年以來，該縣投入森林資源培育資金達7.5億元，林農新增造林面積50萬畝。8.綜合配套。全力推進“一個中心、六大體系”建設，即：積極組建林業產權交易中心，建立健全森林資源管理體系、林業政策法規體系、林業投融資體系、林業科技人才服務體系、新型林業產業體系和林業保障體系。截至2007年，全縣林權制度主體改革基本完成，到2010年，全縣447．2萬畝集體林地中，已有447萬畝落實了產權，產權明晰率達99.7%，集體林地分山到戶率達82.7%。全縣木竹稅費負擔由林改前的56%下降到11%。實現了“山定權、樹定根、人定心”。同時，相關配套改革積極穩步推進，財政保障力度加大，發展活力不斷增強，促進了林業資源增效，基本實現了農民得實惠、生態受保護、產業得發展的目標。而且大量林權歷史糾紛得到妥善化解，促進了農村社會和諧穩定，農村民主法制建設進一步發展，基層政權組織進一步鞏固。集體林權制度改革雖然取得了明顯成效，但也面臨一些困難和壓力，主要是林改把利益最大限度地讓給了林農，給各級財政帶來了巨大壓力。同時，還存在林業社會效益保障不力、生態基礎較為薄弱；林業商品屬性沒有充分體現、林農增收仍然困難；林業分配體制不順、林農負擔仍然較重；林業投入公益性強、公共財政支持有待加強；林權抵押貸款難度大、林業發展缺少信貸資金支持等問題。這些問題，要在下一步推進配套改革的工作中認真加以研究和解決。

二、集體林權制度改革對縣級財政收支的影響

1.林業稅費制度改革與縣級財政性收入變化。減免林業稅費，是林權制度改革中一項十分重要的配套政策，其直接目的是為了提高農民林業收入。在林業稅收方面，林業稅是作為農業稅的一個重要組成部分，在農村稅費改革后，隨著農業稅的取消而自動取消。林業增值稅收和所得稅，在林權制度改革后，有一定幅度的減少，但是稅收減少的絕對量并不大，這主要是由于增值稅和所得稅是中央和地方公享稅，且增值稅總量相對較小，增值稅收和所得稅的減免對縣級公共收入影響并不顯著。林業收費則是政府開征的專項基金和收費項目。林權制度改革對縣級財政收入的影響主要是來源于林業收費政策的調整。

2．林權制度改革對縣級財政性支出影響。在推進集體林權改革過程中，同時推出了林業機構配套改革方案，其中最重要的改革措施是將長期依靠林業收費供養的縣、鄉兩級林業事業單位的人員費用和日常運行費用全部納入縣級財政預算范圍，以保證林業管理工作正常運行。從形式上看，林業事業單位納入財政預算范圍擴大了縣級財支出數量。實際上，財政支出的擴大遠不止于此。在集體林權制度改革的同時，國有林場改革也隨之全面推動，各縣均參照集體林權制度改革模式，將森林資源經營權也分配給職工，并采用買斷等方式轉換身份來安置林場和林業企業職工，其中大部分轉換成本由政府承擔，增加了地方財政一次性支出壓力。

3.集體林權制度改革中的財政性轉移支付。集體林權制度改革后，縣級財政收入減少，對因取消自行制定的木竹收費而帶來的財政收支缺口，一是由省財政每年通過轉移支付補助安排經費。二是設立省級財政鄉鎮轉移支付資金和村級轉移支付資金，省級財政還對村級轉移支付差額進行補差；三是通過調整集體林育林基金分成比例增加縣、鄉兩級財政的林業收入。調整后的育林基金分配政策從制度上保證了鄉鎮一級在林業非稅收入中的分配份額，但還是難以彌補取消地方林業收費制度后鄉鎮實際的財政性收入損失。

三、影響集體林權制度改革長期成效的因素

一是鄉鎮機構改革艱難，財政供養負擔依然很重。二是林區農村公共品供給水平很低。在農村基礎設施建設方面，農村農業稅費改革后的支出缺口進一步拉大，林業收費制度改革則更進一步地加大了支出難度；在農村文化，公共衛生等其他農村公益事業方面，林區稅費改革前對這方面的資金投入就很有限，改革后更加支出無保障。三是縣鄉政府財政困難，山區林區縣鄉更財政加困難。我國傳統集體林區，盡管上級財政安排了專項轉移支付，用以彌補鄉村兩級因稅費改革帶來的財力損失。但是，由于改革前針對農民的林業收費數量并不明確，只對取消的法定收費項目進行財政轉移性補償，顯然這種缺口補償還遠不能消除稅費改革對鄉鎮政府和村級組織的影響，特別是以農林生產為主的山區和林區，財政缺口更為嚴重。四是鄉村債務化解難。在農村稅費制度改革前，鄉村債務問題可以通過“三提五統”來消化，也可以通過征收各種費用予以緩解。改革后，鄉村兩級收入明顯減少，鄉鎮政府和村民組織在維持自身運轉方面出現了新的債務，取消對農民的收費政策就徹底斷掉了鄉村兩級預期償債的資金來源，鄉村兩級債務壓力顯著加大。在林區，彌補人員等經常性經費支出缺口，成為新增債務的主要原因。凡此種種現象說明，林區林業稅費改革成果鞏固面臨著現實的挑戰。需要盡快完善林區配套改革措施，建立平衡林農林業收入和地方政府組織治理能力協調增長的政策機制，公共財政需要針對集體林權制度改革后出現的資金短缺情況，有重點，分步驟地建立起財政支持體系。

四、政策建議

1.不斷擴大公共財政對集體林區的扶持范圍。一是擴大財政對林區縣、鄉林業行政事業單位的支持范圍，將林業行政機關的開支真正納入公共財政范疇，包括的行政資金有行政人員支出、日常公用支出、固定資產購建和大修理支出；二是保證林區縣鄉兩級林業事業機構支出，將營林機構（主要包括林業工作站、林木種子站、木材檢查站、林木種苗站等）、技術推廣機構、良種推廣機構、營林保護機構、勘察規劃設計機構等事業性機構，全部作為公益型事業單位，其人員經費及公用經費全部由公共財政供給；三是確保林區集體林業基礎性支出在公共財政預算中的比例，集體林業基礎性建設和森林資源保護等非盈利性項目的建設，應由公共財政補貼，森林資源保護如病蟲害預測預報、檢疫、防治等工作所需經費也應由公共予以適當補貼；四是將林區縣鄉基本建設支出納入公共財政支出范圍，重點解決財政通路、通電、通訊、吃水、科技培訓、電視接收等問題，改善林區林農生產生活條件，為集體林業發展打基礎；五是加大對林區縣鄉村三級財政轉移支付支出力度。加大對林業稅收取消后地方財政減收部分的支付，對村集體因林權制度改革后林業收入減收的轉移支付，對集體林權制度改革過程中發生的成本費用的支付等等。此外，對于林區縣、鄉、村三級以經濟效益為主的林業項目，公共財政應該在政策上予以扶持。

2.要完善縣、鄉財政管理體制，加大財力性轉移支付力度。針對集體林權制度改革后出現的林區財政性成本負擔的重心嚴重下移的問題，需要進一步深化財政體制改革，理順中央和地方，縣與鄉財政分配關系，保障欠發達地區農村基本公益事業正常運轉的基本支出需求。一是要突出上級財政對欠發達地區林權制度改革成本分擔責任。對財力薄弱縣份林權制度改革所產生的巨大成本應當由上級財政最大限度地予以承擔，以此保證傳統集體林區林權制度改革順利推進，避免改革無功而返。二是要因地制宜，積極推進財政“省直管縣”改革。加大省級財政對貧困山區縣林權制度改革成本的財政轉移支付力度，尤其是要加大對類似寧都縣這樣的國家級和省級重點扶貧縣的補助力度。三是要盡快建立規范的轉移支付制度。提高一般性林業轉移支付比重，增加山區基層財政的可支配財力。同時，要合理分配轉移性支付支出使用方向，重點支持林區縣鄉基礎公共服務方面，增加對林區縣鄉轉移支付和財政投入力度。例如建立專門針對林權制度改革中的國有林業企業職工身份轉換專項轉移資金，以及國有林業企業單位職工社會保險和醫療保險專項轉移資金等。四是要盡快建立緩解林區縣鄉財政困難的激勵約束機制。將地方稅種收入主要留給林區縣鄉兩級，以中央財政緩解縣鄉財政困難的“三獎一補”為契機，引導省級財政和有條件的地級市加大對轄區林區縣實施財力性轉移支付。

3.要進一步完善育林基金管理制度，提高基金使用效率。林權制度改革后林業行政事業費用進入財政情況并不平衡，甚至有的地方林業名義上進入了財政而實際上并沒有進入財政或者是進了財政，但是林業事業運行費用卻得不到保障，林業部門的運行在相當程度上還是依靠林業收費來維持。因此，當前集體林區林業收費制度改革的任務是要進一步改善育林基金的系統內管理監督機制，提高基金的使用效率，真正發揮育林基金的功能。一是明確林業基金的使用范圍以及分配辦法，確定集體和林農個人的育林基金資金返還比例，具體的比例應當提高到至少以上，并要明確落實到林權所有者個人銀行賬戶。二是取消省、市兩級林業行政管理機構基金分配權，改由省級財政部門核定縣、鄉林權所有者基金分配比例，重點保證基層政府財力和林權所有者林業投資需求。三是建立育林基金的財政性補貼功能，重點加強面向林農的小額貸款財政貼息，林農種苗生產、造林、營林等補貼和森林保護等補貼，增加對林業生產和基層（縣，鄉兩級）林業服務體系建設的資金補貼。四是要開展育林基金的行政代管制度，建立育林基金繳費單位或個人營林賬戶，實行基金定向返還。五是制定林業基金向集體和個體造林育林分配和管理的具體政策，規范分配行為，使林業基金成為新時期我國農村集體和個體林業發展的重要動力。

4.抓好主體改革，釋放各類配套改革，鞏固林改成果。逐步地完善、規范相關制度，確保集體林權制度改革健康順利推進。一是財政部門實行貸款貼息政策，減輕林農和林業企業的利息負擔；進一步落實中央支持林業發展金融政策，切實解決“惜貸”問題，逐步建立有利于林業生產發展的寬松金融環境。二是盡快完善森林資源資產評估管理辦法，盡快健全資產評估體系，保護林業資源公正有序流轉。建議縣（市）林業部門通過授權的形式把林權抵押登記交由鄉鎮林業站辦理，每個縣（市）至少應設立一家評估機構；三是應改進林業采伐管理辦法，優先保證貸款抵押林木的采伐需要，確保銀行抵押權的順利實現；四是大力推進以林權流轉為主的林產品交易市場、收儲市場等配套的市場體系建設，為金融支持林業發展提供有效的市場保證。五是建立林業或生態大縣財政獎補機制，提高地方政府發展生態林業的積極性。進一步完善縣鄉財政體制改革，在建立起基本財力保障制度的同時，將現有產糧大縣的扶持獎勵政策，延伸到生態大縣、林業大縣，建立起林業大縣、生態大縣等主體功能區的扶持獎補機制，在綜合考量林業大縣生態外溢性、森林覆蓋率等因素基礎上，實行分類分級補償，合理保護林業或生態大縣的發展利益。六是加快推進涉林“一事一議”財政獎補工作試點。不斷完善村級“一事一議”財政獎補資金扶持林業的辦法，促進林業公益事業快速發展。加大對林業專業合作社的扶持，給予同農業專業合作社同等待遇。七是堅持分類指導，進一步完善育林基金制度。進一步理順與林權制度改革相適應的分配關系，降低直至取消育林基金，逐步建立起更為合理的林業生態效益補償基金、生態大縣獎補機制和碳匯基金制度，國家應做好相關制度的頂層設計和改革工作，并且建立中央和地方各級責任共擔機制，構建合理的林業公共財政保障體系。