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隨著公共財政體制改革的不斷深入，我國財政管理的科學化、精細化、信息化程度愈加成熟，社會對財政管理的要求也逐步提高，是近年來社會對財政預算知情權(quán)方面的訴求提高，特別要求財政運行要公開透明，建立“陽光財政”，在這種社會環(huán)境下，財政體制改革、管理手段和監(jiān)督形式都必須盡快適應這種社會環(huán)境，使財政工作能得到社會公眾的理解和支持。同時，隨著財政收入的大幅增長，各類專項資金的名目和數(shù)額都在成倍增加，這些專項資金因未及時出臺相關(guān)的管理辦法，在使用中出現(xiàn)這樣那樣的違紀問題，對財政部門造成負面影響，因此，隨著財政收支數(shù)額的不斷增多，財政監(jiān)督的手段、方式、內(nèi)容和考核必須向縱深化、專業(yè)化方向發(fā)展，以適應復雜的經(jīng)濟形勢。財政支出績效管理在我國剛起步，甘肅也在2010年開始在全省開展財政支出績效評價試點工作。在此重點介紹美國財政績效管理的一些做法和經(jīng)驗，并結(jié)合甘肅實際提出建立地方財政支出管理績效評價體系的建議。

一、了解和認識美國的財政支出管理績效評價

（一）美國的績效評價體現(xiàn)于完善的預算法規(guī)制度1921年國會通過的《預算與會計法案》是美國較早頒布的專門規(guī)范財政預算的一部法案。根據(jù)此法案，聯(lián)邦政府設(shè)立預算局和會計總局，負責預算的草擬和會計核算，實行以單式預算為主的預算制度。后因支出規(guī)模的不斷膨脹和支出項目的日趨復雜，1968年改單式預算為統(tǒng)一預算。統(tǒng)一預算由基本預算、預算差額、聯(lián)邦未償還公債和未償還貸款賬戶構(gòu)成。在《預算與會計法案》框架指導下，聯(lián)邦政府和州政府每一預算執(zhí)行期（一般5年）或每一個財年都要制定預算法案和撥款法案，指導預算制定和執(zhí)行。與預算法案的政策性和復雜性不同，撥款法案的內(nèi)容明確而細化。各項行政機構(gòu)和政策項目的撥款賬目組成撥款法案的基本單位和絕大部分內(nèi)容。美國公共支出績效評價制度是隨著政府績效評價的需要而形成和發(fā)展的，主要包括《政府績效與成果法案》（“GPRA”）、《總統(tǒng)管理議程》和項目評價體系等方面。《政府績效與成果法案》明確政府績效評價的目的、戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃和報告、管理責任和機動權(quán)、試點方案等方面的內(nèi)容。賦予政府績效管理的法律地位，督促績效評價的實施，規(guī)定由總統(tǒng)管理與預算辦公室（OMB,OfficeofManagementandBudget）負責政府績效評價工作，所有聯(lián)邦政府機構(gòu)必須向其提交績效管理戰(zhàn)略規(guī)劃。管理與預算辦公室在各部門的年度績效計劃的基礎(chǔ)上編制總體的年度績效計劃,并提交給議會審議。年度績效計劃是聯(lián)邦政府預算的重要組成部分,各部門的預算安排應與其績效目標相對應;聯(lián)邦政府機構(gòu)須向總統(tǒng)和議會提交年度績效報告作為績效評價結(jié)果的反饋,將實際績效結(jié)果與年度績效目標進行比較,年度績效報告必須在下一個財政年度開始后的6個月內(nèi)提交。

（二）美國的績效評價體現(xiàn)于慎密繁雜的預算審核程序

1.準備總統(tǒng)預算。自1921年預算法案頒布以來，聯(lián)邦政府預算的運作周期都以白宮的總統(tǒng)預算報告為起點。所謂“總統(tǒng)預算”，就是“美國聯(lián)邦政府預算”的民間稱呼。按法案規(guī)定，總統(tǒng)需要在規(guī)定時間里（往往是每年二月份的第一個星期一前），將準備好的下一財年聯(lián)邦行政機構(gòu)的預算報告正式提交給國會。聯(lián)邦預算由財政部、管理與預算辦公室和經(jīng)濟咨詢委員會（ECC，EconomicConsultingCommittee）三個部門共同完成。各行政機構(gòu)不能直接向國會提交預算報告，必須由總統(tǒng)統(tǒng)一集中匯報。這一“統(tǒng)一集中”的過程由管理與預算辦公室輔助實現(xiàn)。雖然在過去近90年里，這一制度安排和組織結(jié)構(gòu)幾經(jīng)調(diào)整，但管理與預算辦公室始終充當著“自下而上”的總統(tǒng)預算上報下傳過程中核心樞紐的角色。

2.預算初審。在預算正式頒布前，管理與預算辦公室將致信給各行政機構(gòu)長官，說明預算需求的政策要求，隨后各行政機構(gòu)的預算編制陸續(xù)展開。從這一階段開始，聯(lián)邦預算績效管理的腳步已經(jīng)跟進。管理與預算辦公室將與各行政機構(gòu)展開協(xié)調(diào)合作，其重點放在各機構(gòu)新財年預算內(nèi)容應該包括哪些議題與項目上，同時，也會向各行政機構(gòu)派出專業(yè)人員輔助進行部門預算的編制。管理與預算辦公室在其后的兩個月中將對這些預算內(nèi)容進行審核、修改，審核的關(guān)鍵依據(jù)主要包括行政機構(gòu)預算是否符合總統(tǒng)政策導向的要求、支出的目標和項目是否有違法律法規(guī)、支出是否具有績效、是否符合預算約束等等。管理與預算辦公室將全部預算匯總為報告，交付給總統(tǒng)及其負責經(jīng)濟政策的高層助手進行討論、確立以及修正。根據(jù)法案，總統(tǒng)有權(quán)決定預算報告的形式、內(nèi)容和細節(jié)。同時，管理與預算辦公室還將預算請求的修改結(jié)果告知相應的各行政機構(gòu)。行政機構(gòu)可向管理與預算辦公室就預算內(nèi)容、項目、預算數(shù)額等問題提出上訴，要求重新考慮或修改預算安排。管理與預算辦公室與有異議的行政機構(gòu)展開協(xié)調(diào)，若達不成一致意見，則將爭議交由總統(tǒng)決斷。

3.國會審核。總統(tǒng)將預算報告提交給國會兩院后，國會預算審核過程正式開始。這一由立法機構(gòu)主導的預算決策過程是由1974年預算法案確立的，旨在分享總統(tǒng)預算權(quán)、掌握切分“財政蛋糕”的權(quán)力，平衡國會內(nèi)各委員會利益等。在美國這是一個極為繁雜而又漫長的審核、討論、談判和討價還價的過程。作為國會每年協(xié)調(diào)撥款、稅收等與預算相關(guān)的立法行為的重要程序，國會預算審核過程的核心是每年度應當通過的預算決議案。審核的方式主要以聽證和辯論為主。兩院的預算委員會將結(jié)合總統(tǒng)預算報告、各行政機構(gòu)預算細節(jié)報告、國會預算辦公室年度報告的修改版本以及各授權(quán)委員會的評估建議等綜合內(nèi)容，通過聽證等方式進一步進行審議，對總統(tǒng)預算和國會預算報告進行修改調(diào)整，最終以各自預算委員會表決通過的方式形成預算方案的報告，并以“共同決議案”（ConcurrentResolution）的方式提交給全會審議。

（三）美國的績效評價體現(xiàn)于嚴格的預算監(jiān)督和執(zhí)行力美國聯(lián)邦預算和州預算在其審定過程中體現(xiàn)了嚴肅性，國會組織相關(guān)單位聽證、兩黨間對預算法案的辯論、國會與總統(tǒng)（州長）之間相互監(jiān)督審核等，都體現(xiàn)了對預算法案的慎密、科學和預算資金安排使用的有效，這些程序有時也會向媒體公開，體現(xiàn)審核程序的公開透明。一旦預算法案經(jīng)總統(tǒng)（州長）簽批后，任何個人和單位無權(quán)追加、調(diào)整和變更預算，除非在非常時期的緊急事務，可由總統(tǒng)向國會提出追加申請。

1.國會辯論。國會辯論其實就是對預算法案內(nèi)容的事前監(jiān)督。分屬兩黨的撥款委員會主席和首席成員就撥款法案發(fā)表本黨看法，對預算法案的程序進行修正，其文本按順序逐段審核。撥款修正案的內(nèi)容往往是對某一具體機構(gòu)或政策的撥款計劃進行調(diào)整（包括專項調(diào)整）的建議，若需增減額度，必須明確指出將作為沖抵的其他撥款計劃;如果轉(zhuǎn)用，一定要限制在同一項目內(nèi)。此外，還有其它方面的嚴格要求，如預算的增減是否符合議事規(guī)則和程序的要求，是否與法案內(nèi)容密切相關(guān)，是否嚴格遵循支出限額等。如果修正案違背這些規(guī)則，任何議員都可提反對意見，得到全會確認后將不再被考慮。

2.預算的修正。接收總統(tǒng)預算報告后，國會預算與管理辦公室將結(jié)合總統(tǒng)預算中設(shè)定的基線或財政指標，適當調(diào)整《預算與經(jīng)濟展望》年度報告的內(nèi)容，再次向兩院預算委員會和撥款委員會提交修改版本的報告。此外，國會預算辦公室還將提交分析總統(tǒng)預算建議的報告，必要時還可提交維持盈余或削減赤字的收支政策建議報告。按國會規(guī)定，參與協(xié)調(diào)會議的成員都必須在兩院版本的范圍內(nèi)展開協(xié)調(diào)、再次修正。國會兩院自身都無權(quán)對撥款法案的協(xié)調(diào)版本再次修正。

3.預算法案的延續(xù)。新財年的常規(guī)撥款法案具有嚴格的時限要求，須在每年10月1日新財年開始前完成，才能保證新財年內(nèi)的政府支出有法可依。一旦某些常規(guī)撥款法案無法在這個期限內(nèi)順利通過，等待常規(guī)撥款法案撥付財政資金的行政機構(gòu)很可能面臨因缺少預算授權(quán)而終止活動的窘境。美國有政府機關(guān)因不能維持正常開支而關(guān)門的事件，皆因預算撥款法案一再延期，不能被授權(quán)審議通過而造成。在新財年開始之前，如仍存在未完結(jié)的常規(guī)撥款法案，國會和總統(tǒng)（州長）就可根據(jù)府會關(guān)系、經(jīng)濟與財政形勢等情況，決定是否著手準備初步的延續(xù)撥款法案。

4.支出項目的追加。在某一財年中若出現(xiàn)常規(guī)撥款項目內(nèi)容不能覆蓋特定項目或者支出要求時，國會往往采取一個或數(shù)個追加撥款的方式予以解決。追加撥款往往針對不可預期的財政需要（如自然災害救濟與重建的支出）或者支持新政策項目的支出以及支持原有政策項目需要的增長支出。

5.審計監(jiān)督。每個財年結(jié)束后,財政部和總統(tǒng)預算與管理辦公室共同編制反映預算收支執(zhí)行情況的決算報告,經(jīng)聯(lián)邦審計總署（GAO）審核,國會批準后即成為正式?jīng)Q算。審計總署負責審查聯(lián)邦預算的執(zhí)行結(jié)果與國會通過的法案是否相符,并對各部門的預算執(zhí)行情況進行審計。

（四）美國績效評價體現(xiàn)于較完善的核算考核體系美國政府績效評價始于20世紀初，經(jīng)過近百年的發(fā)展完善，已經(jīng)確立形成以1993年國會頒布的《政府績效與結(jié)果法案》，以審計總署和總統(tǒng)管理與預算辦公室為評價主體，以政府各部門和項目支出為評價對象，以量化的數(shù)據(jù)和可靠的證據(jù)為評價標準的一整套較為完善的績效評價系統(tǒng)。

1.項目評價體系（“PART”，ProgramAssessmentRat-ingTool）。在2003年的政府預算中，為將績效與預算決策正式統(tǒng)一，管理與預算辦公室引入項目評價體系，作為對聯(lián)邦項目投入的一項要求，并對每個聯(lián)邦項目產(chǎn)生的結(jié)果進行分級。“PART”的評價目標旨在為聯(lián)邦政府項目分級提供一個持續(xù)的途徑，它依賴客觀數(shù)據(jù)，通過對項目的目標及設(shè)計、戰(zhàn)略規(guī)劃、項目管理及項目結(jié)果的判斷，從而確定項目的整體有效性。一般來說,項目測評由以下六個方面的內(nèi)容組成:一是工作量或產(chǎn)出量測評（workloadmeasures/outputmeasures），主要側(cè)重計算所從事工作與提供服務的數(shù)量，通過數(shù)量的對比體現(xiàn)政府部門的工作效率。二是單位成本或效率測評（u-nitcost/efficiencymeasures），側(cè)重考察每單位產(chǎn)量和工作量的資金耗費程度，體現(xiàn)政府部門工作的經(jīng)濟性。三是結(jié)果測評或有效性測評（outcomemeasures/effectivenessmeasures），主要是通過一些量化指標，對績效考核的目標完成程度、服務需求得到滿足程度以及預想效果進行量化式的評價。四是服務質(zhì)量測評（servicequalitymeasures），主要是以價值為基礎(chǔ)，通過客戶意見反饋，觀察和分析客戶需求與期望實現(xiàn)的程度。此項評價方式帶有或多或少的主觀性。五是公眾滿意度測評（citizensatisfactionmeasures），這種評價方式主要通過問卷式調(diào)查、節(jié)目訪談等形式，反映公眾對政府主導的項目建設(shè)、社會管理、政府各部門提供的服務質(zhì)量等的滿意度進行測評，雖帶有主觀性，但它卻是衡量政府公共部門績效考評中一項重要的指標。六是綜合測評（comprehensivemea-sures），這種評測方法旨在尋求一種對項目的全面評價考核結(jié)果，比如某一項目對社會效益、對居民幸福度的提升、對環(huán)境的影響等。

2.績效評價的具體實施。根據(jù)《政府績效與結(jié)果法案》的規(guī)定,美國政府績效評價分部門評價和項目評價（“PART”）兩部分進行實施：（1）部門評價。先由各部門編制戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃，并根據(jù)執(zhí)行情況編制年度績效報告,再由管理與預算辦公室和國會對部門提交的年度績效計劃和年度績效報告等進行評價。（2）實施項目評價（“PART”）。“PART”只是聯(lián)邦政府用于指導預算執(zhí)行效果的一種方法和工具，各部門可根據(jù)業(yè)務性質(zhì)和項目類別，分別制定符合項目管理要求的評價具體方法。通常“PART”的設(shè)計由4個部分近30個問題組成（問題數(shù)目依項目類型而各異），分為項目目標、戰(zhàn)略規(guī)劃、項目管理和項目成果，各部分權(quán)重依次是20%、10%、20%、50%。對每一個問題，采用“是/否”的表格形式，同時有一個簡短的敘述性解釋和相關(guān)的證據(jù)來支持答案，并且答案必須以事實為依據(jù)。“是”表示整體績效的潛在高水平，“否”表示沒有足夠的證據(jù)，或項目沒有取得應有的績效。項目績效被分為五個等級：有效、基本有效、將近有效、無效和成效未知。

（五）美國地方財政支出績效評價美國是一個聯(lián)邦制國家，行政管理上實行聯(lián)邦—州—縣—市四級管理體制，各州的預算管理工作與聯(lián)邦政府并不完全同步，聯(lián)邦政府的《績效與成果法案》也沒有對各州政府績效評價工作提出具體要求，所以州政府的績效評價工作也各有特點，差異較大。在此主要介紹馬里蘭州財政支出績效評價方面的一些經(jīng)驗和做法。馬里蘭州的績效評價工作開展較早，其評價工作的效果相對較好。首先，州財政局在其非常嚴格的預算編制階段就已經(jīng)開始介入績效評價。州預算和管理部門規(guī)定：政府每個部門及每個項目都必須制訂詳細的資金使用計劃，政府資金只能在規(guī)定范圍內(nèi)使用，由地方檢察官負責專門監(jiān)督各部門預算的使用和管理情況。各部門要定期匯報財政資金的使用方向和效果，并根據(jù)各部門提交的報告，進行共同討論，在必要時對資金使用進行適當調(diào)整。其次，該州為提高政府支出績效，從1997年開始實施“結(jié)果管理”工程（MFR，ManagingForResults）。2005年，州預算和管理部（DBM）按照“以人為本”的總體原則，以建設(shè)一個“每個人生活、成長、工作和獲得成功的好地方”為主要目標，制訂了全面、系統(tǒng)的州政府結(jié)果管理計劃。該計劃從教育、衛(wèi)生和環(huán)境、公共安全、商業(yè)、財政等方面制定了明確、合理的績效總目標和具體目標，并為每個目標制定詳細的評價標準，要求每個部門在財政年度終了后，嚴格對照部門績效目標進行自我評價，撰寫結(jié)果管理評價報告。評價報告必須包括項目使命、目標、任務、績效討論、績效數(shù)據(jù)等一系列內(nèi)容，同時對部門、項目績效和環(huán)境結(jié)果做出說明。評價報告還將作為下年度預算安排的重要依據(jù)。第三，該州的財政支出績效評價直接體現(xiàn)在年度預算報告中，這樣一些政府部門在執(zhí)行預算項目時，同時考慮項目的績效評價。關(guān)于這個市的績效評價，有三個突出特點：一是各部門2012年度的預算都要把前兩年的預算安排數(shù)列在同一張表中進行比較，算出增減變化的比率（PercentChangeRatio）,相應地有一段文字描述，講述增減變動的原因。二是充分利用較為成熟的評價指標體系，按照不同的行業(yè)和部門，分行（產(chǎn)）業(yè)和項目進行評測，而且評測情況進行三個年度之間的比較，利于發(fā)現(xiàn)問題，提出改正意見。三是評價指標體系更側(cè)重于居民健康狀況和實際生活水平的改善、幸福度的提升等，在實際評價工作中，這些方面所占的權(quán)重分值都很高（見表）。

（六）美國績效評價的特征

1.代表性。作為民選的立法機構(gòu)，就要充分代表選民意愿進行立法行動。充分的代表性是美國立法機構(gòu)存在的根基。在美國國會的撥款過程中，兩院議員都能以參與各委員會、全會討論修正案以及全會投票等法定方式來表達對撥款決策的不同看法。與此同時，參眾兩院在程序、政治風格上的差異，在確保普通選民利益表達的同時，也較為充分地反映了各州利益、政黨利益以及一些利益群體的訴求。正如前文所言，美國國會作為全美多元利益表達的論壇這一定位，在預算撥款過程中其角色得到了淋漓盡致的發(fā)揮。

2.審慎性。作為多元利益表達的代表性立法機構(gòu)，在立法過程中一定會發(fā)生各種利益之間的沖突，甚至可能陷入僵局。面對多元利益的競爭，要維持預算法案順利通過，并體現(xiàn)其合理與公正，就必須審慎立法。在美國國會的預算撥款立法過程中，國會相關(guān)規(guī)則設(shè)置了相當反復回轉(zhuǎn)的立法程序，安排了多次深思熟慮、在不同層次和范圍內(nèi)審議立法的程序環(huán)節(jié)，這些都保證了立法過程在表達多元利益的同時，足夠?qū)徤鳌Ｅc此同時，國會還通過電視直播、網(wǎng)絡等方式公開審議過程和相關(guān)的階段性文件，增加透明度，在更為廣泛的范圍內(nèi)保證對立法的審慎與負責。

3.復雜性。美國預算法案的起草、審議、通過等全過程以及國會各委員會的規(guī)則若要詳細描述，汗牛充棟方可為之。如此龐大、繁雜、嚴密的預算撥款機制，連美國學者和民眾都陷入困惑與不解之中。表面看，這種預算支出管理機制不但沒有效益，反而有浪費人力和時間的嫌疑，但仔細分析便會得出完全相反的結(jié)論，即美國財政支出管理在審核中花費如此長的時間、動用如此復雜的審核程序，就是使支出項目的合法性、合規(guī)性、經(jīng)濟性、實際效益等原則性問題在審議和評估程序中就得以解決，而不是在執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)問題再進行處置，正所謂“慢工出細活”。特別是國會兩院的陳述、聽證、質(zhì)詢、反復審議等復雜的程序，使得任何理由不夠充分的支出項目都不可能“蒙混過關(guān)”。

4.制衡性。預算審核相互制衡，個別人為因素被完全擠出。從預算審核的整體分析，總統(tǒng)與國會之間存在著明顯的權(quán)力分享與制約關(guān)系，這是由美國憲法決定的。憲法設(shè)計者的理念就是不能讓槍桿子和錢袋子集中在一個人手里，而從預算法案的審核過程看這種理念完全得以體現(xiàn)。總統(tǒng)提交預算請求，國會隨后相應提出自己的預算規(guī)劃來監(jiān)督總統(tǒng)預算請求;國會通過的撥款法案最終要有總統(tǒng)簽署方可生效，總統(tǒng)也有權(quán)采取其它方式在撥款立法執(zhí)行過程中施加影響。兩個定位與動機不同的權(quán)力機構(gòu)被憲法分別賦予管轄同一事物的權(quán)力，相互制衡、限制的同時必須加以協(xié)調(diào)合作。具有不同利益代表背景和政策傾向的兩院在協(xié)調(diào)過程中相互限制、相互適應。這種預算管理制度對國家財政支出的安全運行扮演了很好的約束和監(jiān)督角色，可嚴格控制財政支出，較為有效地減少赤字。但凡事有利則有弊，分權(quán)制衡也為提高預算立法的效率制造了障礙。

5.專業(yè)性。預算撥款法案在美國可稱得上是相當復雜的立法事務，需要具有專業(yè)知識和技能的立法人員參與其中。事實上，美國國會在委員會、議員個人以及輔助機構(gòu)等方面已經(jīng)體現(xiàn)出這種專業(yè)化的特點。就委員會而言，由于歷史路徑等原因，美國國會在職能上將管轄預算撥款事務的權(quán)力拆分給預算委員會、授權(quán)委員會以及撥款委員會，其中撥款委員會作為撥款立法的核心機構(gòu)，在預算法案審核過程中進行專業(yè)性把關(guān)發(fā)揮關(guān)鍵作用。這種拆分使各委員會對應其專屬的事務負責審核把關(guān)，如按照國防、行政、教育、國家安全、經(jīng)濟管理、城市管理、社會保障等事務來劃分各專業(yè)委員會，這樣各委員會都具有專業(yè)化的信息支持保證，能提供專業(yè)性的信息咨詢服務。

（七）美國財政支出管理中的問題美國財政法案的起草、審核和執(zhí)行無疑是眾多西方議會制度中較為成熟且成功的個案，但不可否認，美國國會撥款法案也揭示出國會政治的某些弊端與不足，值得思索。一是象迷宮一般的預算制定路徑和審核中參與者的多元性，充斥著各種利益動機。就美國聯(lián)邦財政撥款的現(xiàn)實看，撥款決策在總體上滿足著國家利益的需求，但在細節(jié)上卻頻現(xiàn)不同群體政治利益的身影，吞噬著比重有限且總量客觀的國家財政資源，增加了民主代議制的成本。二是美國國會政治的碎片化傾向可被視為是其分權(quán)制衡發(fā)揮到極致程度的必然后果，也是多元利益博弈的制度安排，體現(xiàn)在預算法案起草、審核和執(zhí)行中就是存在著多個同時發(fā)揮影響的競爭性參與者，意味著無盡的沖突與妥協(xié)，其立法效率與效果都將隨時淪為利益之爭的犧牲品。任何一個參與者的利益不能得以實現(xiàn)的情況，都將導致?lián)芸畛绦虻耐渌槠潭瓤梢娨话摺?/p>

二、美國財政支出績效評價對建立我國地方財政支出績效評價體系的借鑒

美國“以結(jié)果為導向，以提高績效為核心”的政府績效考核體系，建立了涵蓋國會、政府、部門、項目、公眾各層次的績效評價體系，從總體上看，這種建立在法制化基礎(chǔ)上的政府績效評價，同時兼有與預算法案相比擬的嚴肅性，符合美國旨在建立精簡、廉潔和高效政府的自身持續(xù)性要求，為提高聯(lián)邦政府各部門的管理績效起到了很好的支持作用，其做法和經(jīng)驗對我國特別是甘肅目前正準備著手建立績效評價和績效預算體系很有借鑒意義，也對開展此項工作有諸多方面的啟示。

（一）強化對財政支出績效評價和監(jiān)督管理重要性的認識財政支出績效評價作為公共財政新的管理理念和方法，在我國實踐時間短，各省尚處于試點階段。建立與公共財政框架相適應的預算支出績效評價體系是一個復雜、漸進的過程，需要全社會的認同和積極參與。各級政府、財政部門、預算單位和社會公眾都要充分認識到開展財政支出績效評價的重要性，認識到開展績效評價是財政部門和項目單位貫徹落實科學發(fā)展觀的具體行動，是實現(xiàn)財政資金由過去“重投入、輕產(chǎn)出”，“重分配、輕管理”，“重數(shù)量、輕質(zhì)量”的粗放式管理模式向科學化、規(guī)范化、精細化管理轉(zhuǎn)變的主要方式和途徑，是財政部門把握宏觀經(jīng)濟走勢，貫徹落實積極的財政政策，重成本、講核算，不斷提高資金使用效益的需要。政府部門要帶頭樹立績效管理理念，將績效管理全面納入部門財務工作，將所屬部門的財政支出績效與事業(yè)發(fā)展掛鉤。財政部門要加強績效評價的社會宣傳，讓社會公眾了解政府績效目標的實現(xiàn)情況，讓納稅人知道政府應履行的職能和提供服務的效果，推進財政支出績效評價的政務公開，為建立公眾滿意的“責任政府”和“陽光政府”創(chuàng)造良好的環(huán)境。

（二）財政支出績效評價工作要有法規(guī)制度作保障真正嚴格的項目支出績效評價在實際執(zhí)行中難度較大，項目單位需要對財務管理進行自我改進、自我約束、自我監(jiān)督，同樣地，要使財政支出績效評價真正發(fā)揮其應有的管理和監(jiān)督作用，參與績效評價的自覺性更多地要靠法規(guī)和制度作保障。美國《政府績效與結(jié)果法案》以法律的形式明確了政府自我評價績效的必要性，為績效評價的實施奠定了法律基礎(chǔ)，使績效評價有明確的目標，也有法律強制性，政府各部門自然會強化主動開展績效評價的意識。甘肅目前正處于績效評價工作初創(chuàng)時期，績效評價的法制化進程還比較慢，但財政部門要推動此項工作的順利開展，就要盡量做到程序合法化、工作制度化、規(guī)范化。要加強績效評價制度建設(shè)，逐步建立和健全績效評價工作的政策制度，將績效評價工作變成一個指令性、經(jīng)常性、制度性的工作。要強化人大、紀檢、監(jiān)察、政協(xié)等部門對政府預算和部門使用財政資金的監(jiān)督，充分發(fā)揮人大和政協(xié)的監(jiān)督作用。在條件成熟時，要建議通過人大立法來規(guī)范和推動我省的績效評價工作。

（三）按財政支出職能不同構(gòu)建不同類別的績效評價指標績效評價的目標、方法和指標必須與中國的國體政體相適應，要結(jié)合地方經(jīng)濟發(fā)展的實際水平，使考核指標既能體現(xiàn)評價的目標，又能為簡便易行的可操作性提供條件。項目支出績效評價指標既要考慮不同項目之間的專業(yè)性,又需兼顧相似項目之間的通用性與可比性,美國以財政項目支出職能為分類標準的做法就能達到這一要求。我國財政支出分類體系中的按財政支出功能分類的方法與這種分類方法比較接近。目前我國現(xiàn)有的財政支出績效評價指標體系主要按支出的功能科目來構(gòu)建，將績效評價指標按公共服務、教育、科學技術(shù)、文體傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水、社會保障、環(huán)境保護、經(jīng)濟建設(shè)等分類構(gòu)建指標庫。甘肅省在制定項目支出績效評價指標時,可以考慮按目前的以財政支出功能分類的方法,將多個預算部門發(fā)生的、同一類項目支出績效評價指標統(tǒng)一起來,使項目支出績效評價的結(jié)果具有橫向的可比性。可考慮按項目支出經(jīng)濟科目來分類構(gòu)建指標庫，以構(gòu)建多層面、立體、交叉的指標體系。如基本建設(shè)支出,很多部門都會涉及這一支出項目,如果各個部門制定的這一支出項目的評價指標各不相同,則會使得評價結(jié)果失去橫向可比性。在評價指標設(shè)置上，既要有適合所有財政支出的共性的評價指標，以衡量不同受益單位和資金管理部門管理和使用財政專項資金的能力，又要有根據(jù)不同項目的特點而單獨設(shè)計的個性化的評價指標，以反映特定項目利用財政專項資金的運作情況及其效果。同時，還應根據(jù)項目的規(guī)模、性質(zhì)，設(shè)計不同層次的指標以反映宏觀和微觀的評價需要。指標設(shè)置要根據(jù)不同的專項資金情況，綜合考慮專項資金成本、社會效益與經(jīng)濟效益等因素，通過科學分析和計量，保證指標的嚴肅性、科學性和可行性，使專項資金的績效評價有據(jù)可依。

（四）統(tǒng)一組織、分工合作制定評價指標美國政府績效評價由部門評價和項目評價兩部分組成，其中最重要的是部門評價，先由部門編制戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃和年度績效報告，再由管理與預算辦公室對年度計劃和年度報告進行評價，有效地對各部門績效情況進行監(jiān)督。甘肅績效評價工作主要由財政部門牽頭，但績效評價工作的真正主體應該是政府各部門、各行業(yè)主管部門、各企事業(yè)單位和具體項目承擔單位，這些部門和單位構(gòu)成使用財政資金的真正主體。沒有各部門的配合，績效評價工作很難推進。同時，若不考慮行業(yè)特點，由財政部門單獨制定的評價指標也無法被各評價主體所接受。管理與預算辦公室就是美國項目支出績效評價指標制定的組織與協(xié)調(diào)單位。以支出項目功能為分類標準,就需要由財政部門統(tǒng)一組織各預算單位制定評價指標。同時,由于項目支出的復雜性,往往同一類支出項目在不同的部門也具有不同的特點,完全統(tǒng)一的績效評價指標體系也許并不能反映不同部門項目支出的個性特征。因此,可以考慮由財政部門與不同的評價主體進行合作,在統(tǒng)一的績效評價指標體系的基礎(chǔ)上再制定一些反映不同部門特點的補充性的績效評價指標，這種補充性的績效評價指標必須納入財政預算績效評價部門的規(guī)劃與統(tǒng)一管理之中。

（五）改進管理手段，實現(xiàn)績效評價的網(wǎng)絡信息化財政支出績效監(jiān)督本身的效率問題需要借助于以電子計算機網(wǎng)絡為主體的財政監(jiān)督信息化建設(shè)來解決。利用計算機技術(shù)進行財政監(jiān)督管理,可以大大降低監(jiān)督成本,提高工作效率,提高財政管理水平。一方面,要以計算機網(wǎng)絡技術(shù)為依托,加快建立財政部門內(nèi)部、各級財政部門之間以及財政與各預算單位之間的信息化網(wǎng)絡系統(tǒng),為財政支出績效監(jiān)督信息的高效傳遞和及時反饋提供技術(shù)平臺。另一方面,要加強財政應用信息管理系統(tǒng)的研究開發(fā)。美國在實施績效評價中，采取了一系列簡單而有效的評價方法，如“PART”、計分卡等，這些方法的結(jié)果都是通過計算機軟件進行匯總和分析后得出，這些管理手段為績效評價工作的順利實施創(chuàng)造了有利條件。同時，美國政府還將各部門、各項目的績效評價結(jié)果進行匯總，建立績效評價數(shù)據(jù)庫，并在網(wǎng)絡上予以公布，接受公眾的全面監(jiān)督，其公開性和社會參與度越來越高，有效提高了各部門的績效管理意識和社會公眾的參與度。甘肅要盡早全面推進績效評價工作，必須加快評價方式和方法的研究，盡快建立評價指標和標準體系，充分利用現(xiàn)有的網(wǎng)絡信息、電視、廣播等公共媒介，加快績效評價信息資源的傳遞，實現(xiàn)資源共享，并在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，完善評價工作體系。同時，要利用先進的計算機管理手段，建立績效評價數(shù)據(jù)庫，并將績效評價結(jié)果采取一定的方式予以公開，主動接受社會公眾監(jiān)督，以更有效地推進績效評價工作，真正提高財政支出績效評價工作的效果。

（六）注重項目支出全過程績效監(jiān)督管理美國項目支出績效評價體系體現(xiàn)了一種全過程的監(jiān)督管理模式，這集中體現(xiàn)在美國聯(lián)邦預算報告一般包括至少五個財年的計劃，其原因就是有很多大型項目的撥款計劃撥款和進度不是在一年內(nèi)完成的。我國預算管理體制往往是以一個財年的決算為考核時段，對一些大型項目的監(jiān)督也就以一個財年為基準，這樣監(jiān)督和管理的責任沒有連續(xù)性，監(jiān)督效果“虎頭蛇尾”。項目支出從規(guī)劃、立項到執(zhí)行、結(jié)項有一個復雜的過程,特別是大型的支出項目,往往涉及面廣,耗用時間長,為了保證項目最終績效水平,往往需要從項目規(guī)劃、立項開始就進行嚴格的以績效為導向的全過程預算管理。這就需要將項目支出的規(guī)劃、設(shè)計以及管理過程都納入到績效評價指標體系中來。

（七）講求實效，充分應用評價結(jié)果美國政府支出績效評價的重要特點是由國會直接領(lǐng)導和監(jiān)督，并由審計總署（GAO）負責績效評價結(jié)果的審核，有的項目還有司法部門直接負責監(jiān)督，其評價結(jié)果的考核嚴肅，監(jiān)督力度大，評價的效果可以充分運用到提高政府工作績效中。美國對績效評價結(jié)果的運用主要表現(xiàn)在兩個方面：其一是將績效評價結(jié)果與各部門和單位的管理責任緊密地結(jié)合起來，把績效結(jié)果作為對政府各部門全面工作進行評估的依據(jù)；其二是將績效評價結(jié)果與部門的預算相結(jié)合，重點考察和評價政府部門工作所體現(xiàn)的經(jīng)濟性和部門運行的高效性。甘肅在財政支出績效評價工作開始時，就要充分考慮到財政支出績效評價結(jié)果如何與部門、單位的工作考量掛鉤。績效評價工作要投入大量的人力和財力，其工作本身首先要講究“效率”，這種效率最終將會體現(xiàn)在結(jié)果的運用上，即財政支出績效評價將在多大程度上促進和改善了部門和單位的工作效率，對財務工作發(fā)揮的監(jiān)督和改善管理的作用究竟有幾何。要根據(jù)各地評價結(jié)果應用的不同思路，在分析、歸類、總結(jié)的基礎(chǔ)上，不斷補充完善評價結(jié)果的應用途徑，使之成為加強財政支出管理的重要手段。其次，績效評價要與部門預算改革相結(jié)合，將績效評價結(jié)果作為編制以后年度預算的重要參考依據(jù)。部門預算作為公共財政管理改革的一種手段，已經(jīng)在促進預算編制的精細化和科學化方面發(fā)揮了一定的作用，但預算編制僅僅是財政支出的開始，預算實際執(zhí)行的結(jié)果如何，既要通過財政決策，也要通過項目實際效益得以體現(xiàn)，而項目資金績效評價結(jié)果的運用，不僅為其它項目的管理和監(jiān)督提供實證，同時也為已經(jīng)完成的項目進一步強化其營運管理提供一種鞭策或激勵的標桿。三是要積極探索評價結(jié)果應用機制，特別是要有后續(xù)的獎罰機制來保證財政支出績效評價工作的實效性。沒有相應的獎罰機制，績效評價工作很容易流于一種形式主義，因此，是否有一種嚴格有效的獎罰機制，將是最終考量績效評價工作實際意義的標志。獎罰機制要充分吸收省紀檢監(jiān)察、組織部門、公檢法部門和審計等部門對干部的監(jiān)督內(nèi)容，要把財政支出績效評價結(jié)果作為干部考核的重要指標，強化組織人事部門對績效評價工作的監(jiān)督和結(jié)果的使用。