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摘要:人力資本是技術創新的源泉,是內生經濟的原動力,但人力資本的形成需要足夠的投資,這種投資主要來源于政府,但也需要企業、個人投資。企業、個人投資的欲望,應該由國家的稅收政策加以引導,以促進人力資本的投資。目前,我國的稅收政策在人力資本投資方面的導向作用尚不明顯,應加以必要的調整。

所謂人力資本,就是體現在人身上的技能和生產知識的存量。正如舒爾茨所說:“我們之所以稱這種資本為人力的,是由于它已經成為人的一部分,又因為它可以帶來未來的滿足或者收入,所以將其稱為資本。”①人力資本是技術創新的源泉,是內生經濟增長的要素,只有人力資本的積累才會實現技術進步的飛躍。人力資本的形成需要足夠的投資,包括教育投資、醫療保健、勞動力遷移,以及在實際生活中逐漸積累知識的投資,等等。根據內生增長理論的分析,政府在人力資本形成方面有著重要的職責。稅收政策作為國家收入分配和宏觀調控的主要手段,對人力資本投資的方向、力度具有重要的導向作用。本文就如何調整稅收政策以促進人力資本的投資,從而保證我國國民經濟持續穩定的發展作一粗淺研究。

一、稅收政策對人力資本投資的影響

一般來說,人力資本的投資主體主要包括政府、企事業單位和家庭個人。其中政府在人力資本投資中的地位是最為重要的,它承擔了大部分的人力資本投資,其中包括基礎教育、醫療保健、社會保障等方面(因不屬本文論述的范圍,故不詳敘),此外,企業和人個也有大量的人力資本投資。稅收政策則是貫徹政府人力資本投資政策,調控企業、個人人力資本投資的強有力的機制。

1.稅收政策對企業人力資本投資的調控稅收政策可以從兩個方面對企業的人力資本投資進行調控。其一,企業稅負的高低直接影響企業的投資能力。企業的人力資本投資主要是職業培訓。職業培訓具有很強的技能專業性,它可以提高勞動力的職能轉換和市場適應能力,減少失業和縮短失業周期,推動勞動力就業結構的高級化;同時,它使企業積累了一批自己的高素質人才和推進技術進步的最重要的力量,可以增加企業吸收、消化和創新技術的能力,提高技術運用水平,使技術的應用發揮最大效益,從而增強企業的市場競爭力。所以,企業對員工進行培訓,對產業的技術進步,加快產業的更新換代,提高產業的級次,都具有重要意義。事實上,員工通過培訓,不僅學習技術方面的硬技能,還學習企業內部的管理制度、行為準則以及企業文化等很多種軟技能。正是這些特殊的人力資本所具有的稀缺性和難以模仿性,為企業在競爭中贏得了優勢。

如果政府提高對企業的征稅稅率,將會直接減少企業的收益,也就降低了企業的投資能力,而企業稅負過重所帶來投資停滯的負效應,會抑制企業投資于人力資本欲望;反之,政府降低對企業征稅的稅率,將會增加企業的收益,增強企業的投資能力。這時,企業因為稅負減輕而帶來的投資效應,則會激發企業投資于人力資本的欲望。其二,企業人力資本投資有著極強的外部性、風險性與不確定性,運用稅收政策可以消除企業人力資本投資帶來的私人收益與社會收益的不完全對稱性,促進企業對人力資本的投資。在市場經濟條件下,外部競爭的勞動力市場和勞動力的自由流動可能會給企業投資于員工培訓帶來損失。因為人力資本就其特征而言是固化在人力之中的一種生產要素,是隨勞動者人身自由流動的。其他企業采用支付相對更高工資的誘惑手段,就可以得到較高素質的勞動力而不需要支付培訓成本。單個企業對其員工進行的人力資本投資,其私人收益與社會收益是不完全對稱的。企業作為人力資本的投資者,其投資動力除了通過提高員工素質進而提高勞動生產率、改進產品質量、增加企業利潤、增強企業市場競爭力這一因素外,必然會考慮投資的私人成本與社會成本。

從經濟學的角度來看,企業人力資本投資是一種具有正外部效應的經濟活動,同時,人力資本投資的風險和不確定性也在很大程度上制約著企業的人力資本投資。因此,政府應通過降低企業人力資本投資的私人成本,努力促進這種投資,進而增進社會福利,其中一種重要的方式就是制定和實行優惠的稅收政策,對企業人力資本投資給予一定比例的稅前扣除,以此來消除企業人力資本投資私人收益與社會收益的不完全對稱性。

2.稅收政策對個人人力資本投資的調控稅收對個人人力資本投資的影響是通過稅收對個人的人力資本投資的收益實施征稅來實現的,這與稅收對物質資本投資的影響機制相同。換言之,個人在人力資本投資上所獲得的稅后凈收益,能否達到投資者滿意的程度,決定了個人在人力資本上的投資行為。個人人力資本投資的成本不只是受教育期間所發生的成本,還應包括在此期間所放棄的收入。出于公平原則和收入分配調節目的而設計的個人所得稅,直接影響著個人的可支配收入。在傳統的效用函數中,效用取決于可支配收入和閑暇。在那里,所得稅實際上不是對閑暇產生抑制效應,而是對勞動產生抑制效應。無論稅率體系如何,對收入進行征稅必然會在人們對閑暇與勞動的選擇問題上產生某種扭曲。也就是說,對收入征稅實際上意味著對勞動的懲罰,而稅率的累進性則又意味著對更高的能力與努力進行更強的限制。對高收入層實施高額累進稅會降低高收入層的勞動欲望,并產生逃稅、節稅和人才外流等問題。此外,知識勞動的國際流動正隨著商品與資本交易的發展而日趨自由。

知識勞動是沒有國界的,因此,稅率體系的不同也會對知識勞動的流動產生巨大的影響。總之,累進稅會阻礙優秀才能的發揮,也會削弱人們的勞動動機,因此,它不利于技術進步和經營效率的提高。在優秀人才所擁有的技術和經營能力具有外部性的經濟中,累進稅還會通過以上效果而抑制低收入層的收入上升。不過,作為前提條件,知識傳播的外部性必須得到保障。也就是說,必須存在某種能夠使知識產生外部性的機制,以使優秀才能可以通過組織內部的協同作業和教育等途徑提高其他社會成員的能力。

二、目前稅收政策中存在抑制人力資本投資的因素

目前我國的人力資本還存在著諸多問題,如教育投資不足,醫療保健水平較低,各地人力資本的狀況不平衡等。存在這些問題的原因是多方面的,其中,人力資本投資不足是重要原因之一。人力資本投資的不足,一方面歸因于政府財力的不足、企業生產力水平不高和個人收入水平不高;另一方面歸因于稅收政策對企業和個人的人力資本投資缺乏應有的激勵措施。在我國的稅收政策中,激勵人力投資的條款較少,且范圍狹窄,抑制人力資本投資的因素卻較多。

1.宏觀稅負過重進入90年代以來,我國稅收占GDP的比重,1998年為11.8%,1999年為13%,2000年為14.1%,但由于有實無名具有租稅性質的政府收入的存在,我國的宏觀稅負1998年為22.5%,1999年為24.1%,2000年為25.1%。低于發達國家平均30%的水平,但與發展中國家16%-20%的水平相比,卻高出不少。單就政府收入中的稅收而言,當前我國稅收收入占GDP的比重同外國相比的確不高,甚至明顯偏低,但企業繳納的主要稅種的實際稅負又確實不輕。比如,增值稅的法定稅率為17%,但如換算成與國外可比的口徑,即允許扣除固定資產所含稅金,則我國現行增值稅的實際稅率將達23%左右,已高于西方國家(大多在20%以下)的水平,我國企業所得稅的法定稅率為33%,德國為25%,日本為30%,英國為30%,美國實行15%、18%、25%和33%的四級超額累進稅率,前三檔都比我國低,最高稅率才與我國相同。

考慮到我國企業經濟效益較西方國家為低的事實,中國企業的實際稅負就顯得更重。現在企業和個體戶包括農民覺得綜合負擔太重,主要是稅收以外的各種收費太多、太亂。在許多地方,企業非稅負擔的增長額和增長速度,都遠遠超過當期稅收的增長額和增長速度,企業和個體經濟要交納的費根據各地地區不同,占全部要交稅費的1/3—2/3,從而成為影響企業效益及投資能力的主要障礙。特別是稅制改革后,鄉、縣、地級財政的收入相對越來越少,而中央和省兩級財政集中度相對提高,這樣,鄉、縣和地市以費補稅,供本級財政需要,還有各級政府的職能部門從本部門利益出發,收取各種費用等等。農民、個體經濟和企業的費用負擔有加重的趨勢。這種狀況一方面造成了政府財政可支配財力的不足,制約著政府投資于教育事業,另一方面由于稅費負擔過重,企業缺乏進行擴大投資、技術改造和結構調整的實力與動力,缺乏創新的活力和動機,難以刺激民間的投資與消費,難以進一步發展壯大,更不用說人力資本投資了。

2.企業所得稅費用扣除標準不合理目前,我國企業所得稅法規定職工教育經費按計稅工資總額的1.5%計算扣除。這樣的稅收激勵,在目前來看,它的作用是微乎其微的。計稅工資只能在稅前列支不超過每人每月800元(發達地區可提高20%),超過部分就要繳納33%的企業所得稅,職工還要繳納個人所得稅。這一方面造成了重復征稅,另一方面不利于企業擴大生產規模,創造更多的就業機會。許多企業為了降低成本,大量雇傭臨時工,工資總額水平大幅度降低。按照這種狀況計算出的職工教育經費不但少,而且對其使用缺乏有效監督。

納稅人用于公益、救濟性的捐贈,在年應納稅所得額3%以內的部分,準予扣除。這樣的標準對于納稅人捐贈于教育等方面的激勵不強。另外,我國的外資企業所得稅法規定:“企業支付給職工的工資和福利費,應當報送其支付標準和所依據的文件及其有關資料,經當地稅務機關審核同意后,準予列支”。這樣的規定事實上造成了外資企業支付給職工的工資和福利費的全額扣除。對于內資企業來說,這很不公平,直接造成了內外資企業在人力資本數量和質量水平上的差異,不利于我國整體的經濟結構和水平的提高。

3.個人所得稅的調節作用不明顯目前,費用扣除采用分類扣除辦法,對各種不同類型的收入,分別按不同征稅項目采用定額或定率扣除:對工資、薪金所得每月扣除800元或4000元的生活費用;對勞務報酬和稿酬所得等采取定額和定率相結合辦法,對每次收入4000元以下的定額扣除800元,每次4000元以上的按20%的比例扣除。這種辦法過于簡單,在稅基中沒有綜合考慮居民家庭負擔狀況、人均收入水平和個人的人力資本支出等因素。對從事技術創新科技人員缺乏優惠。對科技人員技術創新所獲得的收入的減免稅也僅限于省級以上政府發放的“科技獎金”和“政府特殊津貼”,不利于調動科研單位和科技工作者的積極性,不利于激勵個人人力資本投資。世界各國為了爭奪國際市場相互競爭,這種競爭說到底是資本、技術的競爭,尤其是人才的競爭,而我國現行稅制中不但缺乏對高科技人才的優惠政策,反而實行嚴格的工資控制制度,對其高額所得實行加成征收,從而影響了高科技人才進行技術創新的積極性。外國一些大型跨國公司以高薪在我國網羅和挖掘高科技人才,甚至儲備一批高科技人才,從而引起高科技人才的外流。從長遠發展來看,我們的技術進步和技術創新必然會受到很大影響。

4.個人所得稅的稅率結構不合理我國個人所得稅對不同的應稅收入項目適用的稅率結構不同。對工資薪金按5%-45%的九級累進稅率征收,個體工商戶的生產經營所得和對企事業單位的承包承租經營所得按5%-35%的五級累進稅率納稅,勞務報酬、稿酬、特許權使用費、利息股息紅利、財產租賃和轉讓以及偶然和其他所得采用20%的比例稅率。這樣的稅率結構存在以下問題:一是稅收級距過多,稅制過于復雜,背離了國際上減少累進級距的簡化稅制改革趨勢;二是名義稅率偏高。在工薪所得稅中,按我國的收入水平,大部分納稅人只適用前兩級5%-10%的稅率,月收入超過2萬元的只有少數人,月收入在8萬元以上的極其有限,稅法規定的25%-45%的邊際稅率應用概率極低。邊際稅率過高,不利于激勵勞動、投資和經濟增長。

工資薪金所得和個體工商戶的生產經營所得,適用不同的累進稅率,在年收入相同的情況下,后者的應納稅額遠高于前者,稅負過高不利于鼓勵個體經濟的發展,也助長了逃稅風氣。隨著我國經濟由供給不足轉向需求制約,個體經濟已難以獲取暴利或壟斷利潤,應該由過去主要注重對其收入加以調節變為適當降低其稅負促進其發展。工資薪金所得與勞務報酬同屬于勞動所得,卻實行差別課稅。勞務報酬所得稅適用20%的比例稅率,稅法對一次性畸高的勞務報酬規定了加成征收辦法。這種個人所得稅制度造成兩類所得的稅負有較大差別,不符合稅收的效率或中性原則。國際上無論是實行綜合還是分類個人所得稅制的國家,都對勤勞所得相同課稅。另外,稿酬蘊含的勞動量大,有時是幾年辛苦勞動的結果,但和勞務報酬所得適用同樣的稅率,亦有失公平,稅負偏重,不利于科研、文化繁榮和技術進步。

5.教育費附加難以發揮應有的作用1996年教育費附加收入占財政性教育經費的12%,1999年占13.9%,成為發展基礎教育的重要經費來源,僅次于政府財政撥款。可是,我國教育費附加作為流轉稅的附加稅,由于稅收體制改革,出現了脫節的現象。稅種分家,稅收機構分家,教育費附加的征收剛性不足、征管力度不夠,其漏征、少征面非常大。

1995年城市實征額僅占應征額的68%,農村只略高于50%,一些地方至今尚未開征。在實際征收的過程中,還出現了納稅人和負稅人相分離的現象。有的地方把農村教育費附加分攤到每一個學生頭上,由學生繳納,學生變成了納稅人,家長變成了實際負稅人,這明顯不合理。另一方面,在管理和使用上存在著擠占、截留、挪用、拖延撥付等現象。有關資料表明,1995年城市部分用于教育的數額少于實際征收額18億元,農村部分被鄉鎮政府挪用的情況也相當普遍。目前實行的誰征收誰使用的政策,雖然中央和地方有所分權,但由于地區之間的差距,省和中央調控能力弱,富裕地區稅源豐富,教育費附加征收的比較多;貧困地區稅源少,教育費附加征收的少。鄉征鄉用,縣征縣用,省征省用,無論是省級政府還是中央政府,對教育費附加進行全盤平衡使用的權力有限,不利于促進地區之間教育的平衡發展。

6.教育投資的稅收問題不明確在1999年全國教育工作會議之后,我國民辦教育的發展取得了可喜的成就,越來越多的企業和個人投資辦教育,有力補充了我國教育資源的不足,為國家教事業的發展做出了顯著的貢獻。民辦教育已經成為我國教育事業的重要組成部分。在這個發展的過程中,也遇到了一些難題,就是民辦教育應不應該營利,對民辦教育的營利在稅收上應如何對待。由于法律規定民辦學校不得以營利為目的,所以,原則上對民辦學校應免于征稅。①但是,《營業稅條例的實施細則》中又明確規定,只對從事學歷教育的學校免予征稅,而我國多數學校特別是民辦高等學校又不屬于學歷教育。各地在處理這個問題上極不統一。有些地方以企業所得稅、城市建設稅等各種名義向當地的民辦學校征稅;有些地方甚至采取強制措施對某些民辦學校征稅。根據國務院《中國教育發展綱要》規定,民辦學校在稅收、貸款方面,享有和公辦學校同等權利。但這僅僅是規定,只有在正式法律出臺后,才對稅務部門產生約束力。這種“政出多門”的現象不根除,也就是說,當前教育投資的稅收問題不盡快解決,將極大地阻礙我國教育事業的發展。超級秘書網

三、調整稅收政策,促進人力資本投資

通過以上分析可以看出,我國尚未形成系統的、完整的促進人力資本投資的稅收支持政策。我們應借鑒西方發達國家的成功做法,調整和完善稅收政策,一方面加強政府人力資本的投資,同時要通過稅收優惠和減免等措施降低企業和個人在人力資本投資上的成本,激勵企業和個人投資于人力資本。為此筆者提出以下一些設想,以供決策部門參考。

1.調整企業所得稅企業的全部工資性支出都應在計算應稅利潤時作為扣除項目。這樣做可以降低企業的生產成本,促使企業增加對現存人力資本的更多利用,提高全社會的就業水平和個人的收入水平,有效地抑制人力資源的浪費,提高個人的人力資本投資水平,也使個人得到了“干中學”的人力資本投資,同時還可以增大企業的職工教育經費的提取額度,更加有利于反,就會產生嚴重的經濟和法律后果,其責任風險遠高于控制成本的風險。

4.實行排污許可額交易制度所謂排污許可額交易,就是根據總量控制的原則,確立合法和有限的排污許可額度,并允許其自由轉讓。排污許可額交易將市場機制引入污染控制中,可以刺激排污者發明或采用新的排污技術和更經濟的處理方法,減少社會治理環境的總費用。

5.加強對公民生存權和環境權的保護應該說,生存權在各個社會歷史形態中都是存在的,但是,生存權可否作為一項具體的請求權在實踐和訴訟中得到保護則進展緩慢。鑒于環境危機對各生物種群和人類生存的威脅,人們對于生存權的價值和內涵重作審視,主張生存權為具體權利者,要求受到保護的觀念日漸盛行,并為許多國家法律所接受,且成為各國環境保護立法中的總體依據。環境權概念的形成建立于生存權的基礎之上,一般認為屬于廣泛的生存權的內容。按照聯合國《人類環境宣言》,環境權是指“人在保持尊嚴與福祉的環境中享受自由、平等以及幸福生活的基本權利”。

創立這一概念的原因在于,面對環境危機對人類健康、生命和財產的挑戰,原來的公私法原則和權利設置已不足以保護這些權利客體。

6.加強與國際環境公約相配套的國內立法中國可持續發展立法應與國際接軌,樹立全球意識。目前我國已加入30多項國際環境公約,在處理全人類共同利益等重大問題時要嚴格遵循相互支持、平等互利、攜手合作、齊心協力,保護人類共同家園的地球行為準則。在氣候變暖、臭氧層耗減、生物多樣性等全球環境問題方面,制定相應的法律法規,履行業已簽署的《氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》、《蒙特利爾議定書》等國際環境公約。《21世紀議程》指出,“沒有任何一個國家能夠單獨實現可持續發展目標,但只要我們共同努力,建立促進可持續發展的全球伙伴關系,這個目標是可以實現的。”

參考文獻:

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