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內容提要:本文基于對公共行政目標導向———服務行政的分析,導入服務型稅務的理念,并進一步界定和探討了服務型稅務的概念、內涵與特征。同時,基于對服務基本特性的認識,并結合稅務部門的職能特征,提出建設“服務型稅務”的規范化、有形化、效率化、可分化、關系化,差異化、職能化等七大對策,它們構成“服務型稅務”的策略體系。

隨著我國加入WTO,我們已經置身于全球化的浪潮之中。全球化對公共行政管理質量提出了更高的要求:提高效率,發展生產力,限制政府的權力,縮小由稅收支持的政府活動的范圍,拓展和挖掘政府部門的服務職能。我國是社會主義民主國家,最終要建立起與社會主義民主政治體制相配套、與社會主義市場經濟體制相適應的、有中國特色社會主義現代化的行政管理。稅務機關作為肩負國家財政收入職能的政府部門,必須對自身角色與職能進行重新審視并加以調整,努力構筑“服務型稅務”,以順應公共行政的發展趨勢和時代需求。

一、“服務型稅務”理念的導入

(一)服務行政是我國公共行政的目標導向隨著社會的進步,在公共部門中使用“服務”和“服務者”的概念已經成為一種趨勢。服務行政作為一種全新的公共行政模式,與管制行政有著本質的差別。在管制行政下,政府及行政人員以管理者的面目出現,它的職能是以管理為特征的。服務行政則不同,它的職能以服務為特征,整個社會的任何一種力量、任何一個地區、任何一個團體作為行政客體,都是服務的對象,應平等為之提供良好的行政服務。首先,社會發展規律決定了服務行政的價值取向。社會發展的根本動力,就是生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑的矛盾運動。這個矛盾運動決定著社會的性質及其發展變化。社會基本矛盾運動,是和社會公眾的創造性活動分不開的。公眾是生產的主體,也是社會變革的決定力量。尊重社會發展規律與尊重公眾歷史主體地位是完全一致的。公眾是歷史的創造者,創造了社會的物質財富和精神財富,“優質服務”是公眾應該享受的權利。

一切行政活動要為社會創造主體服務,為社會利益主體服務,這是完全符合社會發展規律的,是有助于社會歷史不斷運動變化和向前發展的。其次,建設服務型政府是社會主義政治文明的必然要求。黨的十六大報告指出,發展社會主義民主政治,建設社會主義政治文明,是全面建設小康社會的重要目標。服務型政府首先應當是民主政府,即代表人民利益、為人民謀福利的政府,建設服務型政府是推進社會主義政治文明建設的必由之路。雖然管理行政與服務行政在字面上只有兩個字之差,但實質上卻意味著行政價值的切換。從嚴格意義上說,這種價值的切換只有在社會主義條件下才能更好的實現。因為只有在社會主義條件下,“人民是國家的主人”的理念是社會的內在要求,“全心全意為人民服務”是社會對行政人員的基本要求。再次,時代特征促使政府履行職能方式由管制轉向服務。服務是現代管理強調的核心,公共行政從原先的統治行政、管理行政逐步向服務行政發展。這一趨勢的典型表現是著重強調“為公眾服務”、“為顧客服務”的理念。我們生活在一個以知識經濟為基礎的社會中,在新的信息社會技術背景下,普通百姓獲得信息的速度幾乎同他們的領導一樣快,公眾對自身的權利有了進一步的認知,并有實現自身權利的欲望。

信息社會的公眾要求政府提高效率,要求政府提供高質量的多樣性的可選擇的公共服務。這就迫使作為上層建筑的政府尋求新的管理模式來實現新的目標。與歷次政府改革不同,建立規范化服務型政府,實行政府再造,是為應對加入WTO后面臨的機遇和挑戰,從而進一步深化政府職能轉變,全面增強政府對各類市場經濟主體、各種經濟發展需求的服務能力的主動探索,是“在觀念創新上先人一步,在機制創新上高人一籌,在制度創新上快人一拍”的跨越式發展新思路的必然要求。最后,“執政為民”是社會主義行政的最高價值標準。人類創造歷史的過程,就是通過各種社會實踐創造物質財富和精神財富的過程。而一定時代、一個國家、民族和階級創造物質財富和精神財富的活動,又都是在一定價值觀的指導下進行的。同志在新的實踐基礎上,繼承和發展了思想和鄧小平理論,提出了“三個代表”重要思想,為有中國特色社會主義現代化建設事業確立了新的指針。而代表先進生產力發展的要求,代表先進文化的前進方向,歸根到底都是為了更好地代表最廣大人民群眾的根本利益。因此,“三個代表”的核心是堅持黨的全心全意為人民服務的宗旨,其本質是“執政為民”。所以,我們行政機關的行政行為要以“執政為民”為最高價值標準,盡一切努力做好公共服務工作。

(二)建設“服務型稅務”是稅務機關的戰略選擇由于服務行政是公共行政的目標導向,稅務機關應當積極行動起來,主動適應行政環境的發展變化,制定構建“服務型稅務”的戰略。其一,建設“服務型稅務”是構建服務型政府的需要。黨的十六大要求進一步轉變政府職能,改進管理方式,推行電子政務,降低行政成本,深化行政管理體制改革。加快服務型政府的建設是各級政府為實踐“三個代表”,把握機遇與挑戰,實現職能轉變的重要舉措。稅務機關作為政府重要的組織收入職能部門,應積極響應和貫徹,在服務型政府的大框架之下構建“服務型稅務”。其二,建設“服務型稅務”符合社會主義稅收本質。稅收的本質是取之于民,用之于民。國家憑借政治權力為提供公共產品和公共服務而取得收入,納稅人繳稅可以看成是為購買國家公共服務產品而付出的價格。在這種特殊的供求買賣關系的理論支撐下,稅務部門應該確立把納稅人視為政府和各級行政機構“顧客”的思想觀念,以“顧客”作為關注焦點,并努力為“顧客”服務。

其三,建設“服務型稅務”符合新時期治稅思想。2002年國家稅務總局明確指出:稅務管理觀念要由“基本不相信納稅人能夠依法納稅”向“基本上相信納稅人能夠依法納稅”轉變,稅收征管工作也要從“監督打擊”型向“管理服務”型轉化,這是我們新時期的治稅思想,也是今后稅收工作的方向。近年來稅收工作的實踐也證明,優化納稅服務是從提高納稅人納稅質量入手提高稅收征管效能的重要途徑。通過建設“服務型稅務”,構建一種新型的稅收征納關系,征稅人積極主動地為納稅人提供優質、高效、便捷的服務,納稅人更加自覺、主動、積極地誠信納稅,從而從根本上改善稅收征納關系,促進稅收職能的有效實現。其四,建設“服務型稅務”是組織自身發展的需要。當前,我們生活在一個變革時代,無論技術的、社會的或是信息的革命共同決定了變遷的程度,而這經常對組織及其管理者曾經熟知的環境構成挑戰,管理者及其組織必須不斷地調整方向來順應潮流和駕馭變革。稅務部門為不斷適應行政環境的變化,更好地發揮稅收職能作用,有必要進一步更新組織核心理念、確立發展新戰略,以獲得組織持續發展的新動力,而建設“服務型稅務”是符合組織發展要求的。

二、“服務型稅務”的內涵與特征

(一)“服務型稅務”的概念與內涵所謂“服務型稅務”,就是稅務部門根據稅收本質和行業職能,按照形勢發展要求,為適應建設服務型政府的需要,從管理模式上轉變過去那種以監督打擊為主的管理思路,確立以顧客為導向的服務型理念、方式和機制,從而更好地履行稅收職能。服務的對象被界定為“顧客”是因為稅務部門屬于公共服務業范疇,用傳統的“納稅人”的稱謂并不能涵蓋稅務部門所有的服務對象,并且公共行政改革倡導的服務理念是以顧客為導向的,所以把稅務部門服務的對象界定為顧客是比較適合的。建設“服務型稅務”的顧客導向是以保證稅收職能的正常履行為前提的,是以顧客的合理、合法的期望為導向的,并不是對顧客無原則或無限的遷就。“服務型稅務”的核心是轉變管理理念。建設“服務型稅務”,本質上是要構建起一種以“服務”取代“管制”的稅收管理模式。其核心就是稅務部門要徹底改變過去政府機關那種強調命令、指揮和管制的思維定勢,樹立公眾本位和社會本位的服務型思想,確立“讓顧客滿意”的思維觀念,樹立“服務型”的管理理念。“服務型稅務”的內容是理念、機制、方式。構建“服務型稅務”,確立稅務人員的服務理念是前提。要通過思想發動、觀念教育等多種方式,使稅務人員從著眼于“管”轉變為著眼于服務,從根本上樹立“顧客至上”的理念,樹立“管理就是服務”的理念,為顧客提供積極、主動、優質、高效的服務。構建“服務型稅務”,必須從征管運行、組織機構、工作制度、評價標準等方面建立起一整套能夠保障服務職能落實的機制,從而從機制上實現管理模式從打擊型向服務型轉變。要不斷創新服務方式,在服務方式上實現由以前文明用語、限時服務等淺層次服務向公平稅收執法、簡化辦稅手續等深層次服務轉變,在服務手段上實現由傳統的面對面服務向依托信息化手段實行網絡服務、專線電話服務等電子服務方式轉變,同時注重引導和發揮社會中介機構作用,實行稅務機關服務與稅務服務相結合,構建完善的稅收服務體系。

(二)“服務型稅務”的特征第一,管理服務化。管理服務化就是稅務部門在管理方式上改變以往以監督打擊型為主的行為方式,實行服務型管理,寓管理于服務,以服務作為管理的手段,通過服務促使管理職能的實現。一是要樹立服務理念,把服務理念貫穿于工作各個環節的始終;二是要采取切實有效的措施,為納稅人提供優質、高效服務;三是要健全信息反饋渠道,提高管理的民眾參與度,實現互動式管理;四是要建立評價與制約機制,實行社會化監督。第二,服務體系化。服務體系化就是稅務部門,要以滿足顧客的合理需求為基本準則,以方便顧客為出發點,以公開、公平、效率為立足點,建立起內涵豐富、形式多樣、比較完善的稅收服務體系。作為一套完善的稅收服務體系,應該從服務的規范化、有形化、效率化、可分化、關系化、差異化、職能化方面建立較為完整的服務制度。第三,稅收法治化。稅收法治化就是以依法治稅作為根本指導思想,規范稅收執法行為,實行法治化管理。法治化本身就是公共服務型政府機關的內在要求和題中之意。稅收法治化包括三層含義:一是稅務機關治稅要依據法律規定進行,不濫用自由裁量權;二是稅務機關不僅要依法“治稅”,而且其本身也要受法律約束和監督,要依法行政;三是稅務部門與納稅人是平等的法律關系,要注意維護納稅人合法權益。第四,行政高效化。行政高效化就是稅務部門行政運作必須體現高效率的現代公共組織形象,建立協調高效的運行機制,其內涵包括:一是要提高稅務機關整體的運作效率,簡化辦稅手續,提高辦稅效率;二是要堅持政務公開,保證稅收政策透明;三是要實行現代化管理,加快信息化建設,推行電子政務;四是要加強公務員隊伍建設,塑造一支廉潔、高效、具有親和力的公務員隊伍。

三、“服務型稅務”戰略策略體系的建構“服務型稅務”戰略的總體目標應當是,建立顧客導向的稅務管理機制,提高服務納稅人、服務經濟和社會發展水平,形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政運行體系

“服務”一般具有無形性、不可分性、易變性和不可儲存性四個特性。為了正確分析與認識這幾個特性的正反兩方面的影響,有必要構建新時期“服務型稅務”的策略體系。

(一)“服務型稅務”的“規范化”策略“服務型稅務”的“規范化”是指在構建“服務型稅務”過程中,要確立核心理念,建立規范,量化服務標準和服務質量的評估,并用以規范、引導、約束服務人員的心態和行為。一方面要確立服務理念。要全面確立服務理念,必須從對納稅人納稅過程控制導向向納稅過程服務導向轉變,從被動服務向主動服務轉變,從形象性服務向實效性服務轉變。在具體措施上,既要加強宣傳,統一思想認識,又要將理念教育融入組織文化建設,將“服務型”理念納入組織文化體系。另一方面要建立服務規制。通過系統地建立服務質量標準管理體系,規范稅務管理工作和稅務人員的行為。可以通過在稅務系統導入ISO9000族標準質量認證體系,對崗位職責和工作流程進行梳理、整合,在稅務管理全過程確立質量管理意識,實現統一質量管理平臺上稅務管理的標準化運作。由于該體系的核心思想是“持續改進”,就應當按照形勢發展和顧客需求的不斷發展變化,不斷對體系構架進行整合和優化,對流程、控制方法進行完善。此外還要完善服務評估機制。服務評估是依據組織理念和服務標準對服務活動及其質量進行全面量化監控,從而使服務活動及其質量的偏差被控制在盡可能小的范圍內。稅務部門應健全服務績效評估體系,把納稅人滿意程度作為衡量服務績效重要標準,建立良好的內部崗位考核體系和外部社會評價機制。可以在以下幾個方面強化服務評估工作:一是改進控制辦法。弱化人工檢查,強化網控功能,由重時點監督向重過程監督轉變。二是強化過程控制。形成全過程的監督機制,加強每一環節的過程控制,做到不接受、不生產、不傳遞錯誤。三是豐富收集信息方式。堅持定期調查、問卷調查等方式,也可以采取座談會、懇談會、開展評稅活動等方式征詢社會各界的意見。四是嚴格評估結果的落實。評估結果要更直接地與稅務人員的業績、薪酬、晉升等掛鉤,對工作中出現的問題和失職行為實行嚴格的責任追究制度。

(二)“服務型稅務”的“有形化”策略“服務型稅務”的“有形化”是指有策略地提供服務的有形線索,以幫助顧客識別和了解服務。首先,要推進服務品牌建設。在現有基礎上重新制定和完善CIS(形象識別系統)和OIS(組織識別系統)計劃,梳理和整合形象戰略和視覺識別系統,進一步設計和完善服務環境,改造現有的組織形象各表征物,使之更趨個性化、特色化。讓社會和納稅人通過接觸環境和組織的各種表征物,來識別和了解服務的理念、質量和水平等信息。其次,要建立健全納稅服務機構。設立專門的納稅服務機構,是實現優質、高效納稅服務的根本組織保證。稅務部門應根據“統一領導,分級管理”的原則,適時成立納稅人服務中心,其主要職能為:負責納稅服務工作的管理和實施,包括制度建設、規范服務、考核評價等;管理12366服務咨詢熱線、稅務網站和辦稅自助服務等,以此全面提高稅務機關的服務質量和水平。還要重視服務承諾與稅政透明化。將所有服務的項目、內容、質量標準等向社會進行公開承諾,承諾內容要針對顧客實實在在的利益和迫切的需要,簡潔、明確,不含糊、不引起誤解,包括承諾不能兌現時的補救或懲罰措施,以體現承諾方的真誠。另一方面,要切實維護納稅人的知情權、參與權與監督權,依托報紙、電視、電臺等各類現代媒體,開展長期性、陣地化的稅法宣傳和政策,利用外部網站和12366為納稅人提供政策咨詢、法規查詢、辦稅指南、舉報投訴等全方位的服務。超級秘書網

(三)“服務型稅務”的“效率化”策略“服務型稅務”的“效率化”是指通過技術進步、管理進步、文化進步等手段提升組織內部的整體行政效率和服務的時間效率,以便更好地為顧客服務。第一,強化服務素質建設。服務素質建設包含服務技能建設、服務知識建設和服務專業建設。一方面,要構建以能力建設為核心的干部管理機制,按照稅務人員的能力大小確定其崗位、責任和待遇。在此基礎上,改革相應制度,形成閉合的管理系統,建立起能上能下、競爭擇優的用人機制,打造一支既有稅務專業知識又有服務素質的稅務后核算為事前預測和過程監控,全面掌握稅源動態變化情況,為收入計劃的執行和跟蹤管理提供科學依據,確保稅收收入的持續穩定增長,為完善地方公共財政體系服務。第二,持續調節經濟發展。在社會主義市場經濟條件下,稅收的調節經濟職能主要有三個方面,即資源配置、收入分配和經濟穩定。稅務部門要在不斷提高服務質量的同時,通過強化稅收征管,加強監督管理,促進生產經營者自主地合法經營,加強經濟核算,改善經濟管理,提高經濟效益,從而使稅源日益豐裕,經濟秩序更加規范。第三,切實落實優惠政策。稅務部門在大力組織稅收收入的同時,也要把認真宣傳和落實國家規定的稅收優惠政策作為發揮稅收宏觀調控作用、優化投資環境、促進經濟快速發展的重要舉措,積極創造公平稅負、平等競爭的稅收環境,促進和扶持經濟和社會事業的發展。第四,主動提供輔助決策服務。

稅收政策是政府根據客觀經濟規律的要求,為達到一定的稅收分配目標而制定的指導稅收工作的基本方針和準則。它決定稅收收入的總水平以及稅負在各方面的分布,從而也決定了稅收調節目標和調節效果。也就是說,政府對稅收的調控是通過稅收政策來實現的。因此,稅務部門應該加強對稅收政策的調研分析,為政府宏觀經濟決策提供參考。

參考文獻

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