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摘要：文章選擇在公共財政和鄉村公共產品需求與提供框架下，分析鄉鎮財政現狀。探討鄉鎮財政問題形成的原因和矛盾焦點所在，進而討論鄉鎮政府的職能、鄉鎮財政行為的規范等，試圖據此謀求鄉鎮財政解困之路與鄉鎮政府的改革路徑。

我國鄉鎮從20世紀90年代開始暴露出一系列嚴重問題，鄉鎮財政入不敷出，甚至被稱為“吃飯財政”、“討飯財政”，支付本、息的負擔成為鄉鎮的沉重包袱，嚴重影響了經濟社會的發展，從而使人們對現有鄉鎮一級政權的職能和作用產生了越來越多的疑問。展開了一場關于“鄉鎮政府何去何從”的大討論。本文選擇在公共財政和鄉村公共產品需求與提供框架下，探討鄉鎮財政問題形成的原因和矛盾焦點所在，進而討論鄉鎮政府的職能、鄉鎮財政行為的規范等，試圖據此謀求鄉鎮財政解困之路與鄉鎮政府的改革路徑。

一、制度約束下的鄉鎮負債現狀及財政收支格局

鄉鎮債務大多形成于20世紀90年代，現在正以每年上千萬的速度增加規模。這些債務的主要構成有：一是行政管理開支方面形成的債務，如人頭費、辦公費、報刊費和車費等；二是修建辦公樓等基建支出形成的債務；三是建設鄉村公共事業形成的債務。筆者選取沿海地區臺州市作為分析對象，浙江省臺州市是中國民營經濟大市，全市共有130多個鄉鎮(街道)，既有經濟比較發達的鄉鎮(街道)，也存在經濟相對落后的鄉鎮(街道)。根據一定的比例，有代表性地選取了25個鄉鎮(街道)作為調查對象，通過查看臺賬報表和訪談了解到，截至2005年，其中11個鄉鎮(街道)基本沒有債務，14個鄉鎮(街道)總債務約8183萬元，平均每個鄉鎮(街道)負債約580萬元。從調查得知，臺州市鄉鎮(街道)債務的基本構成主要為三大塊：一塊是借款，債務資金來源主要包括上級部門(主要是財政部門)、銀行金融機構、非銀行金融機構(如農村合作基金會)以及個人借款，其中主要是財政借款，占了近一半；另一塊為集資；其他主要是應付款，如拖欠建筑隊的以及職工工資欠發等。

就鄉鎮財政收支情況而言，我國的鄉鎮基本狀況相類似。臺州市的鄉鎮財政收入主要包括增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、上級補助等項目，而鄉鎮財政支出則包括農林業、工業交通、文體廣播、教育、撫恤和福利以及行政管理費等項目。為了進一步說明我國的鄉鎮財政收支情況，筆者將我國鄉鎮與美國鄉鎮財政收入和支出情況進行了比較。美國鄉鎮的財政收入包括州補助、聯邦補助、財產稅、銷售稅、所得稅等項目，財政支出包括教育、環境和住房、交通、健康和醫院、警察和消防、行政、債務利息、公共福利等項目。從比較中可以看出，我國鄉鎮的財政收入以增值稅和上級補助為主，兩者占收入總額的一半甚至一半以上，而美國鄉鎮的財政收入主要來源于州補助和財產稅，兩者合計占到總收入的2/3左右。如果僅僅考慮本級收入，則鄉鎮收入來源主要是財產稅，而這一塊在我國鄉鎮卻基本上是空白。在財政支出上，我國鄉鎮和美國鄉鎮不同之處主要體現在兩個方面：一是我國鄉鎮教育支出比重較高，尤其在稅費改革前鄉鎮教育經費支出比例高得驚人，雖然稅費改革后，基本形成了以縣級統籌為主的教育經費支出格局，但鄉鎮教育經費支出還是比較大的，在經濟越落后的地方，教育負擔越重。而美國鄉鎮教育經費支出比重相對較低，尤其與我國稅費改革前相比，教育經費支出比例更低。二是我國鄉鎮行政管理費用比較高，加上文、廣、農、林等事業費，總的管理性支出占鄉鎮財政總支出的比重遠高于美國的水平。而我國鄉鎮行政管理費比重高與各項事業費息息相關，因為鄉鎮一級政府的膨脹主要來自縣級對口管理部門，而不是鄉鎮一級政府本身，如文、廣、農、林各站所的設立。

二、影響鄉鎮財政職能的相關性因素分析

鄉鎮政府與鄉鎮財政的職能應該是提供適合本轄區范圍內生產和農民需求的公共品和服務，但鄉鎮政府與鄉鎮財政職能在實踐中是有偏離的，主要體現在以下三個方面：一是鄉鎮財政承擔了部分本該由中央政府承擔的事務。如民兵訓練、優撫、計劃生育、部分農業生產支出。民兵訓練和優撫是為了增強國防，屬于全國性公共品，而計劃生育以及部分農業生產支出并不反映農民的偏好。二是鄉鎮在與上一級政府或中央政府合作提供公共品和服務時，其財政承擔的份額太大。如農村教育、部分公路建設等。三是鄉鎮財政跨越公共財政的范圍行事，直接組織經濟或者干預農戶生產。如發展鄉鎮企業、調整農業生產結構等。這種跨職能行事方式盡管在短時期內依靠鄉鎮政府控制的資源和擁有的權力可獲得部分財政收入，但同時也干預了市場，引發鄉鎮干部與農民之間的沖突與對抗，并給鄉鎮財政帶來了風險。目前鄉鎮巨額債務中，其中很大部分便是鄉鎮組織投資集體企業后項目虧損造成的。

鄉鎮財政偏離規范的公共財政職能的主要原因則是，鄉鎮政府以服從上級政府而不是轄區內居民的意志為主，社區居民缺乏顯示偏好、監督和評價公共品生產的可操作程序，缺乏參與公共事務決策的實際權利。在《地方組織法》中鄉鎮政府的職權被規定為：“執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，決定和命令；并且須辦理上級政府交辦的其他事項?！痹谥袊F行的“壓力型體制”下，各級政府將各項政治經濟任務分解成指標層層下達，官員的政績、榮辱升遷都要與指標掛鉤。而鄉鎮政府處在這個“壓力型體制”的最末端，承受的壓力自然最大。因此，許多脫離本鄉鎮農民實際需求的“形象工程”、“升級達標”活動紛紛出現，鄉鎮政府在農村的職能幾乎無所不包，計劃生育、普法、治安等都要管，而上級政府指令要求完成的任務和達標活動卻沒有相應的財政支持。在現行政治體制下，鄉鎮干部不是由農民選舉產生的，他們主要對上級負責，在很多方面要不折不扣地執行上級政府的指令，完成上級布置的任務。另一方面，相當多的鄉鎮干部為了職務升遷而追求政績，好大喜功，盲目攀比。有的人認為我只要不比上任借款多就行了，于是鄉鎮債臺高筑，而鄉鎮干部異地為官或另擇高就，下一任鄉鎮領導繼續借債，再加上農村稅費改革后，特別是中央出臺的“減輕農民負擔”一號文件之后，鄉鎮政府財政收入減少，而中央政府的轉移支付未到位，必然導致地方政府財政收支缺口增大，鄉鎮負債額不僅不會減少，而且正以每年上百億的速度增加。

我們把非公共財政約束下的鄉鎮機構膨脹稱為“自增長”，因為它在發生學意義上是鄉鎮財政支出結構偏離的副產品。根據筆者調查，除個別情況外，一般來說鄉鎮機構的相對規模大小(即按鄉鎮干部數占鄉鎮總人口比例計算的規模)與經濟發展水平之間存在著較強的相關性。經濟發展水平越高的鄉鎮，鄉鎮機構的絕對規模越大，但是相對規模越小。而經濟越不發達的鄉鎮，鄉鎮機構中干部的比例卻越大。鄉鎮機構改革的難易與經濟發展水平密切相關。一般說來，在經濟相對發達的地區，財政供養能力較強，減輕農民負擔成為機構改革的次要目標，提高政府的辦事效率則是機構改革的首要目標。而經濟發展水平越低，機構大小、人員多少直接與農民負擔相聯系，財政拮據、就業機會難尋、以及由此造成的對公共職位的過分依賴和依戀，使機構改革和人員精簡的難度越大。因此，對于大多數經濟不發達地區而言，機構改革和人員精簡成為減輕農民負擔和解決鄉鎮財政缺口的一個關鍵。三、擺脫財政困境與鄉鎮政府改革的路徑

(一)轉變職能、精簡機構。鄉鎮規模小、數量多必然加大行政成本，增加農民負擔。但撤并鄉鎮、精簡人員決不能一刀切，一刀切撤并鄉鎮和精簡人員容易重蹈機構精簡和膨脹的老路，是治標不治本，關鍵在于政府職能的轉變。改革應該達到的目標是，讓鄉鎮只有最基本的社會事務管理功能和環境優化功能，這些功能通常只應該包括國家對于鄉鎮社會必須履行的基本服務和管理責任。如土地管理、治安管理、救災撫優、公共基礎設施建設、環境保護等。當前許多鄉鎮的工作重點之一是征地、拆遷，那么建立失地農民的就業安置和社會保障機制就是這些鄉鎮政府必須面臨的任務，應建立農民轉產變業服務制度，幫助失地農民轉向二、三產業領域就業。并使之有穩定的就業環境。如建立就業保障基金，設立財政專戶統籌安排，專項用于失地農民職業培訓、職業介紹補貼等。鄉鎮配備專職人員，重點開展失地農民的失業登記、求職登記、職業介紹、職業培訓、勞務輸出等服務。鄉鎮不應該簡單地對經濟增長目標負責，也不應該對自身財政負責，更不應該具備自我擴張能力和資源掠奪能力。從此目標出發，改革的入手處，就是讓鄉鎮失去向下索取的權力和功能，與此同時，也讓鄉鎮的上級政府失去依托鄉鎮去興辦各種勞而無功的升級達標以及檢查考核活動的權力的功能。

(二)樹立正確政績觀，完善干部考核制度。對鄉鎮干部的考核應結合鄉鎮財政實績，上級政府要把鄉鎮財政工作列為鄉鎮政府政績考核的重要內容，把鄉鎮財政收支管理及建設狀況與干部升遷、任免等有機結合起來，并通過建立鄉鎮領導干部上崗財政知識培訓制度、干部選拔任用財政業績考核制度、離任審計制度，加強鄉鎮領導的財政意識，提高鄉鎮領導財政工作的水平和管理財政工作的能力。為此，要全面清查鄉鎮政府性債務，對歷年赤字和債務進行全面清理，摸清家底，分析查找債務形成的原因。鄉鎮要制訂出消化鄉鎮財政赤字的計劃和措施，明確任務，落實責任，采取行之有效的激勵和制約措施，使鄉鎮領導切實擔負起消化赤字的重任。

(三)深化改革，完善鄉鎮財政體制。改革鄉鎮財政體制，首先要理順縣、鄉財權統一，按照鄉財鄉留、鄉事鄉辦、鄉權鄉用，事權財權相統一，責權利相平衡的原則，明確劃分縣鄉兩級的財權和事權，從根本上改善縣和鄉鎮及部門之間有利則爭、無利則推、互相扯皮的不協調關系。要對原有的鄉鎮財政政策進行適當的調整。一是重新界定收支范圍和基數?？h鄉兩級要以中央、省分稅制劃分為基礎，凡屬中央、省按稅收體制劃歸縣級收入的項目，而且在鄉鎮屬地上征收的收入，以劃歸鄉鎮固定收入為妥。與此同時，要根據實際狀況的變化，準確核定鄉鎮的支出范圍和基數，并通過規范職能，強化服務，壓縮機構，精簡和分流人員，千方百計減輕鄉鎮政府支出壓力。二是完善原有的分稅包干體制。在縣鄉兩級財政分配上，要從發揮鄉鎮積極性出發，對鄉鎮實行一定程度的傾斜。要加強調查研究，根據鄉鎮的不同類型和鄉鎮之問的實際差異，科學核定包干的基數，并適當提高鄉鎮體制分成的比例，對超收部分實行全獎，以充分調動鄉鎮的積極性。三是改變平均主義的補助政策。采取充分運用財政杠桿和補助政策，促進各鄉鎮財政狀況的平衡。對工業發達、經濟總量大、財源豐富、預算外收入多、財政狀況好的富裕鄉鎮，要利用體制分成加以調節；對財源缺乏、預算外收入少的貧困鄉鎮，要加大補助力度，在下撥人頭經費和辦公經費等項目中給予重點傾斜。

(四)改革公共服務制度，加大政府對鄉村公共服務和鄉村教育的財政投入。上級政府應該把基礎設施建設的重點放到農村，努力改善農村生產、生活基礎設施建設，為農民提供更多的公共服務。例如農田基本建設，國土整治，植樹造林，建設鄉村道路、鄉村自來水網、鄉村電網、鄉村公共電話網以及公用通訊設施。加大財政對村級公共產品供給的支持。對于那些經濟落后的農村地區，各級政府應該從關注社會弱勢群體的高度，增加投資的比重。一些經濟比較發達、條件較好的地區應建立農村基礎設施發展基金，通過政府投資、民間投資等多種渠道來籌集農村公共物品生產所需要的資金。如鼓勵民間資本投資興辦民辦學校、衛生事業、公路交通，產權歸私營所有；或者集體和民間共同投資興辦公共事業，以減輕鄉鎮財政負擔。改革傳統城鄉二元教育制度，真正給予農民平等接受基礎教育的權利。在農村，以前征收教育附加費，現在未予征收，農民負擔是減輕了，但是鄉鎮的教育投入就受到限制了。因此。國家應調整義務教育的投入機制，加大對農村義務教育的投入力度。