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一、社會主義市場經濟條件下公共財政職能的理論與實際問題

(一)確立我國目前公共財政職能的理論依據

1.財政職能是由財政本質決定的。只有回答財政是什么,才能明確它應該干什么,即它所承擔的基本職責、活動范圍和運行方式等問題。改革開放以來,隨著財政改革的不斷深化,經過理論界和財經界的共同努力,財政理論取得了長足的發展,基本上適應了轉型、創建社會主義公共財政理論體系的要求。在緊緊結合中國經濟改革的實際,借鑒西方公共財政的理論和實踐經驗,對政府與市場的關系、發展市場經濟必然要實行公共財政模式以及突出強調市場在資源配置中的基礎性作用等重大問題上,取得了基本的共識。這些都對重新加深對財政本質的認識,提供有利的條件。在我國建立公共財政,已成為共識,轉變政府職能問題已做出相應決定,體現了從現實國情出發。很多專家學者也認識到,我國建立公共財政,不僅要矯正市場失靈,同時還要培育市場、彌補市場發育不健全出現的“市場殘缺”,不僅要通過相應的經濟和法律手段調解收入分配、解決社會分配的不公問題,還要在生產流通領域加大對基礎產業和基礎設施的財政投入,推進國有企業改革,提高經濟效率,保持國民經濟持續、穩定、健康發展。在《領導干部財政知識讀本》中,把財政這一經濟范疇的定義概括為:“財政,也叫國家財政。是以國家為主體,通過政府的收支活動,集中一部分社會資源,用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經濟活動。”對財政本質的這一代表性認識,是探討財政職能的根本依據。

2.借鑒吸收現代公共財政理論。既然我們國家已明確把發展市場經濟,建立符合我國市場經濟環境的公共財政體制作為改革的目標模式,即理所當然地應該認真學習、借鑒西方公共財政理論,為界定轉型時期的財政職能提供理論依據。實際上,我國財政理論界和實際部門在這方面已經做了很大努力,取得了很大成就。諸如在強調財政在資源配置中應發揮的職能作用,正確界定政府與市場的關系等重大問題上基本上取得了共識,一些相應的措施已付諸實施。

3.依據轉型理論和政策探討現階段財政職能。轉型的理論,也是來源于西方。二戰以后,世界各國在推進工業化和現代化經濟發展過程中,社會體制都經歷了轉型,表現出謀求共同發展的趨勢,又呈現出多元化轉型模式。在總結世界各國各種轉型方式的經驗教訓的基礎上,依據我國的國情,我們黨采取漸進的轉型模式,穩步推進改革開放,經歷了20多年的艱苦努力,確立了有中國特色的社會主義市場經濟的基本框架,社會經濟得到巨大發展,人民生活得到明顯改善。但從生產力發展的角度看,我國經濟轉型,本質上又是在近代工業化遠沒有完成的條件下,超越階段,合二為一地走向現代化社會轉型,包含著既要完成工業現代化,又要實現現代化的雙重目標的轉型。由此又規定了我國社會的轉型,同時又要推進文明轉型和體制轉型。所謂文明轉型,就是要完成農業社會向工業社會以至更快地進入現代信息社會的轉型;體制轉型是指適應現代社會生產力發展,在堅持和完善社會主義制度的前提下,完成從傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉型。隨著市場經濟的深入發展,也勢必要規范政府行為和界定政府與市場等重大分配關系,在市場對資源配置起基礎性作用的程度越來越增強的條件下,公共財政應承擔矯正市場失靈和彌補市場缺陷的職能作用就越來越明顯。由此可見,建立公共財政是轉型社會結構變遷的必然結果,又是形成新的社會結構框架的支撐,它的發展必然以促進微觀經濟主體的發展與保持活力為先決條件。我們應該看到,轉型是一個長期的歷史過程,這正如黨的初級階段理論所一再強調的。這一過程,既是計劃經濟特征逐漸消退的過程,又是市場經濟因素不斷成長的過程,新舊交替,此消彼長,不同于健全的市場經濟。因此必須從這一過程的特殊性出發來促進公共財政的發展,用現實的觀念來探索這一過程中財政職能所表現出的特殊性。

(二)對我國公共財政職能的基本認識

對于我國公共財政的基本職能,理論界曾有過不同意見,有人提倡三職能說,即資源配置職能、收入分配職能和調控經濟職能;也有人提倡四職能說,即在上面所述三個職能上再增加監督管理職能。本人更贊成四職能說,尤其在經濟轉型過程中,強調財政的監督管理職能更有其特殊意義。財政的監督職能不同于審計監督,審計監督是一種事后行為,而財政的監督職能卻能夠監督整個過程;財政監督也不同于法律監督,它是一種行政監督。

1.資源配置職能。財政的資源配置職能,主要是將一部分社會資源集中起來,形成財政收入,然后通過財政支出分配活動,由政府提供公共物品或服務,引導社會資金的流向,彌補市場的缺陷,最終實現全社會資源配置效率的最優狀態。財政資源配置職能的范圍大小應由政府的職能范圍來確定,是市場配置無效而又是社會需要的公共物品和勞務。

2.收入分配職能。收入分配職能是指政府收支活動對各個社會成員收入在社會財富中所占份額施加影響,以實現收入分配公平的目標,這是財政與生俱來的一項職能,不過在不同歷史階段分配的內容和形式會有所不同。在計劃經濟條件下,財政收支活動的突出特征是高度集中,統收統支,政府包攬過多,存在大量越位與缺位的問題,而在市場經濟條件下,財政分配活動主要應集中在公共需要的范圍里,這是財政職能的一個重大的轉變。

3.經濟穩定發展職能。在市場經濟中,由于市場機制的自發作用,不可避免地造成經濟的波動,社會總需求與總供給的失衡、通貨膨脹、失業、經濟危機是經常發生的,這也需要政府通過財政手段對市場進行干預和調節,以維持生產、就業和物價的穩定。因此,經濟穩定發展就成為財政的基本職能之一。在經濟轉型階段,這方面的作用顯得更為突出。西方經濟理論認為,財政的穩定發展功能有兩個方面,一是自動穩定器的作用,另一個是作為宏觀經濟調控的政策工具作用。具體到我國的實際情況,財政調控經濟的實現方式應有四種:一是針對經濟發展的不同時期,分別采取不同的財政政策,實現社會總供給和總需求的基本平衡。當經濟下滑時,社會總需求不足,采取擴張性的財政政策,增加財政支出,減少稅收,刺激總需求的擴大;當經濟膨脹時,社會總需求過度,采取緊縮性的財政政策,減少財政支出,增加稅收,抑制總需求。二是通過發揮累進的個人所得稅等制度的“內在穩定器”作用,協助穩定經濟。三是通過財政投資和補貼等,加快企業、能源、交通運輸等公共設施和基礎產業的發展,為經濟發展提供良好的基礎和環境。四是逐步增加治理污染、生態保護以及文教、衛生等方面的支出。

4.監督管理職能。在財政的資源配置、收入分配和經濟穩定發展的各項職能中,都隱含了監督管理的職能,那么為什么還單獨列為一項職能呢?在市場經濟條件下,尤其是轉型時期,由于利益主體的多元化、經濟決策的分散性、市場競爭的自發性和排他性,某些舊體制還在起作用,新體制還不健全,漏洞很多,資產流失、損失浪費、侵占挪用、貪污腐敗問題大量存在,放松財政的監督和管理是不行的。財政監督管理職能的內容主要應包括:一是通過對宏觀經濟運行的監督管理,跟蹤、監督宏觀經濟運行指標,及時反饋信息,發出預警信號,為國家宏觀調控提供決策依據,從而為經濟正常運行創造良好的市場環境。二是通過對微觀經濟運行的監督管理,規范經濟秩序,主要是建立健全和嚴格執行財政、稅收、會計法規,為市場競爭提供基本的規則,保護正當的市場競爭,同時嚴肅財經紀律,依法治稅,依法理財,保證國家財政收入。三是通過對國有資產營運的監督管理,主要是實施價值形式的監督管理,在搞活搞好國有企業的同時,實現國有資產的保值和增值。四是通過對財政工作自身的監督管理,不斷提高財政分配效益和財政管理水平。

二、探討財政職能問題應注意以下幾個方面

首先,財政職能是財政區別于其他經濟范疇的重要標志之一,是規范財政活動的基本準則。概括地說,財政是以政府為主體的分配活動,也就是通過政府的收支活動,通過征稅、舉債以及收取各種規費、使用費等途徑集中一部分社會資源,用以實現政府職能和滿足社會公共需要的經濟活動。這就是財政范疇與其他任何經濟范疇的主要區別之處,從而為研究界定社會主義公共財政的職能范圍提供了客觀依據。

其次,財政職能是實現政府職能的重要手段。財政是隨著國家的產生和發展而產生和發展的。我國主流派財政理論稱財政為“國家財政”,公共財政理論把財政稱作“政府財政”,在這一點上認識是一致的。那就是說,財政是與國家密切相連的,財政職能須依據政府職能來確定,研究財政職能需要從這一點出發。

第三,實行公共財政模式的國家,財政職能有共性的一面,但又必須從各自國家的國情出發,表現出各自不同的特征。即使在西方市場經濟國家里,都實行公共財政模式,也都是從本國實際情況出發,有各自的具體特征,何況在我們這樣一個從長期計劃經濟轉向市場經濟的大國里,照搬國外某些理論、做法都不行,必須從我國當前的具體情況出發,借鑒國外公共財政的理論和經驗,與我國的實踐相結合,創造性地建立起適合我國國情的社會主義公共財政理論體系和方法特點來。探索財政職能,也必須從這樣一個總的要求出發。

第四,財政職能有其相對固定的內涵,但又不是一成不變的,在不同的歷史發展階段,內容和形式都會有所不同。所以,研究財政職能,必須與不同歷史發展階段的社會經濟發展狀況結合起來進行考察。在經濟發展的新形勢中,擺正財政的位置,明確自身面臨的任務,尋求切合實際的運行方式。總之,要用發展的觀點,開拓的精神,探索新形勢下的財政職能。

三、我國財政職能存在的主要問題及對策建議

1.財政供給制分配方式尚未完全打破,國家財政仍包攬過多,通常說的“越位”問題仍然存在。這些年來,財政改革多半著眼于舊體制存在的統收問題,而政府大包大攬的傳統思想和財政統支的局面依然存在,財政職能范圍仍沒有進行相應的調整,在很大程度上仍受著計劃經濟體制下供給制分配方式的影響,不適應市場經濟發展的要求,也不利于財政支出結構的調整和優化。這里面突出的問題,一是財政補貼仍過于沉重。財政補貼主要包括價格補貼和企業虧損補貼兩大類,但長期以來,為了維護社會經濟的穩定,保持物價水平的平穩,使相當一部分國營企業的產品價格水平,雖然放開了,但仍與價值存在著嚴重背離的情況,企業虧損負擔沉重,財政承擔著價格補貼和企業虧損補貼不斷增加的雙重壓力。有關資料表明,20世紀80年代以來,財政補貼快速增長,由1980年的250.14億元增加到1990年959.68億元,年均增長14.4%,占同期財政支出的比重由18%上升到24.9%,上升了6.9個百分點。二是財政支出供給范圍仍然過寬,不僅包括了公共需要范圍里的開支,而且還承擔著大量競爭性經營領域里的開支,如補充企業的資本金,安排重點企業生產建設性支出等等。三是在現行的轉移支付制度中對基數的確定,是根據“保存量”(即保證1993年地方政府的既得財力)的原則,利用基數法得到的。這樣一來,原體制中一切合理不合理的因素都囊括在內,等于承認計劃經濟體制下的不合理所得。為此,主要應加快國有企業的改革步伐,盡快建立起現代企業管理制度,并與此同時盡快完善社會保障體系。

2.財政職能弱化,許多應該做的事無力去做,“缺位”的問題亟待解決。關鍵在于財政收入占國內國民生產總值的比重不斷下滑,財政可供分配的資金總量不足,遠遠不能適應公共財政所應承擔的公共需求的要求,影響財政職能的充分發揮。在許多方面,職能作用仍不到位,具體表現,一是屬于公共需要的基礎設施方面的資金投入嚴重不足,公路、鐵路、港口和城市公共設施等等方面的投資缺口很大,形成一些瓶頸,制約著國民經濟的發展。為了解決這些問題,財政不得不采取大量舉債的方式來彌補這方面的資金不足,從而不斷地加重了財政的債務負擔。二是管理還比較薄弱,漏洞較多,財源和資金流失十分嚴重。目前我國有近四萬億的國有資產,這么一大塊家底,應該創造出巨額財富,但實際上,這塊資本的運用效率是很低的,而且每年都在以不同的方式流失。我國的資源全部屬于國有,但長期以來,忽視從價值上進行有效的管理,到目前為止,對國有資源的家底也沒有搞清楚,資源性產品的價格體系也沒有完全建立起來,很多是無價和廉價開采使用,相當一部分價值流失了,國家財政從資源利用中獲得的收入是很有限的。三是大量的非稅收入依然游離于預算之外。分配關系扭曲,分配秩序混亂,愈來愈多的部門直接參與收入分配,各種基金、收費等預算外收入大幅度增長。四是稅收征管不力,稅收流失也相當驚人。我國每年的稅收流失都以成百上千億元的數字累積著。這里面有隨意減免稅的原因,有偷漏稅的原因,有征管手段落后的原因,有稅收人員素質不高的原因等等。尤其值得注意的是法制化程度不高,稅法體系不健全、執法不嚴,基層把稅收任務比稅法看得還重,超額完成稅收任務可以分成、得獎金,執法不嚴卻無人追究,造成應收不能盡收的局面很難扭轉。一部分稅收收不上來,財政職能的弱化就可想而知了。因此,應強化財政的收入機制,強化稅收管理,嚴格堅持公平與效率原則,解決好稅收的征管體制問題,提高財政的兩個比重。財政有了錢,職能弱化的問題自然就解決了。

3.預算管理粗放,約束力不強。政府財政預算應是規范財政收支活動的基本手段,是一項非常嚴肅、具有法律效力的制度,但我國在財政預算的執行中的管理一直存在著嚴肅性和約束力不強的問題,往往有很大的隨意性,有時一些資金的使用往往是領導干部一句話、一個批條,幾十萬、幾百萬、幾千萬的資金就劃出去了。本來國家預算是經過人大審議批準的具有法律效力的財政預算,但是具有長官意志的財政支出現象卻在各地區、各部門甚至中央財政支出中都有體現。這種權大于法的非規范化、非法律化的財政支出管理行為,不僅違反了財政預算執行的嚴肅性,也造成了財政職能的弱化。具體問題表現在,一是預算編制方法粗放。我國財政支出管理方式基本上是粗放型的,預算編制方法落后。目前我國支出預算編制方法主要采用“基數法”,即新年度的支出預算在上年支出基礎上考慮下年度新的增支因素后確定,這種方法不科學、不規范,也不符合公平原則。二是轉移支付制度不規范。三是預算支出效率低下。具體表現為:重復購置、盲目購置、隨意購置的現象相當普遍,造成資源的嚴重浪費;預算資金不按預算目標使用,挪用、擠占現象嚴重,影響了國家預定的支出計劃的落實;采購資金使用缺乏透明度,產生腐敗現象。四是預算外財政資金的大量存在。預算外資金雖然也是財政性資金,在一定程度上彌補了財政預算內資金的不足,但由于其管理上的條塊分割,國家財政特別是中央財政預算上難以控制。同時,大量合理與不合理收費的存在,一方面沖擊了正常的國家稅收,另一方面也挫傷了群眾的納稅積極性以及對政府的信任程度。所以,應加快腳步,建立保證財政職能發揮的法律體系。市場經濟是法制經濟,“公共財政”職能的確立,更需要建立一套與之相適應的法制環境。而現實的情況則是,到目前為止,真正通過立法的,只有“預算法”和“會計法”,在幾十個稅種當中,只有“個人所得稅”通過正式立法,其余還都停留在按國務院有關條例征稅的階段。大量法規、政府規章、規范性文件,有的是出于有利于地方經濟發展,帶有明顯的地方保護色彩,有的是出于部門利益出臺的一些相互碰車的規章制度,法制不健全與法制環境紊亂是客觀存在的事實。比如在目前開征的稅種當中,大部分是以行政部門條例或者暫行條例及其實施細則為征稅依據,還有不完善、不適應的地方,只能依靠部門行政文件進行解釋、補充。如農業稅,基本上還是以幾十年前制定的條例作為征收依據,土地變化很大,沒辦法進行調整。一些地方鉆稅收不完善的空子,采取自定辦法濫收費,進行創收。這不僅直接對財政構成巨大的沖擊,更重要的是對營造適應市場經濟發展的法制環境十分不利。