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一

民族區(qū)域自治地方財政自治權伴隨著經濟的發(fā)展而發(fā)展;伴隨著經濟體制的完善而完善,不同的財政體制對它有著直接的影響。自從1978年十一屆三中全會決定我國要進行改革開放時起,中國的經濟體制從計劃經濟體制邁向了社會主義市場經濟體制。同時,中國的財政體制也分級管理財政體制逐漸邁向公共財政體制。2007年10月15—21日在北京舉行的中國共產黨十七屆中央委員會提出了“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設,完善公共財政體系。”我國的公共財政也加快了進程,民族區(qū)域自治地方財政自治權的完善也隨著公共財政進程加快步入了快車道。

中外對公共財政的定義內涵有很多說法:“所謂公共財政,就是國家(或政府)向社會提供公共產品和服務的活動”是指國家或政府為市場提供公共服務的分配活動或經濟活動,它是與市場經濟相適應的一種財政類型和模式。但綜合來說,所謂公共財政是國家(或政府)向社會提供公共產品或服務,讓盡可能多的人能享受這些公共產品或公共服務,而其他人不因別人享受公共產品或公共服務而降低了自己享受的公共產品或公共服務。它包括兩個基本點:(1)它是具有“公共”性質的國家財政或政府財政,而財政的“公共性”,就是“為市場提供公共服務”。(2)它是財政的一種類型或模式。

我國的公共財政是在我國經歷了長期的計劃經濟、進行了適當的轉軌、建立了具有中國特色的社會主義市場經濟的背景下確立并發(fā)展的,而我國的社會主義市場經濟現在并不成熟,各地經濟差距很大。在這種情況下,我們仔細探究我國公共財政的特色,充分利用它完善民族區(qū)域自治地方財政自治權以促進民族自治地方經濟的發(fā)展。

首先,我國的公共財政具有兩重性:增值性和公共性。因為,我國的生產資料公有制決定了它是社會主義財政,必須為屬于全體人民所有的國有資本保值增值服務,從而具有增值性;同時,公共財政要滿足公共產品的需要,從而又具有了公共性。其次,由于我國生產力水平總體不發(fā)達,導致我國的公共財政收入以流轉稅為主,也就是說,我國的公共財政的公共投資在整個國家經濟總投資中占較高比重,為社會提供通訊、交通、教育、衛(wèi)生等基礎設施和公共服務,促使經濟起飛。最后,由于我國的市場經濟是否定計劃經濟的產物,是“人為”建成的,即決定了我國市場失效的特殊性:人為性、初級性、多樣性。正是由于市場失效的人為性、初級性和多樣性,使得以彌補市場失效為己任的我國公共財政彌補市場失效的艱巨性。

由于民族區(qū)域自治地方財政體制是在國家統(tǒng)一的財政體制(公共財政)下實行的財政體制,而我國的公共財政又有著極大的特殊性。因此,民族區(qū)域自治地方財政自治權的完善有著一個漫長的、客觀的歷史過程,它是在我國不斷發(fā)展的經濟決定下、不斷變動的經濟體制影響下、不斷完善的財政體制作用下變化、發(fā)展和完善。

二

民族區(qū)域自治地方財政自治權是一項極其重要的民族區(qū)域自治權,其理論和制度基礎是民族區(qū)域自治。民族區(qū)域自治是我們黨運用馬克思主義民族問題的基本理論,結合中國的具體國情,創(chuàng)造性地提出解決中國民族問題的基本政策和一項重要的基本制度。民族區(qū)域自治是在國家的統(tǒng)一領導下、在各少數民族聚居的地區(qū),設立自治機關,行使自治權。民族區(qū)域自治,不只是民族或地方的單純自治,而是民族因素與區(qū)域因素的結合,是政治因素與經濟因素的結合。而民族區(qū)域自治地方財政自治權是民族區(qū)域自治下,民族區(qū)域自治地方機關享有的一項基本的自治權。換句話說,民族區(qū)域自治地方財政自治權是指在國家基本的財政體制下,民族自治機關根據憲法原則和民族區(qū)域自治法及其他相關法規(guī)(如稅法等)的精神,依照自治條例的規(guī)定和當地民族的政治、經濟及文化的特點,享有的制定財政自治條例、或有關法律的變通及補充規(guī)定等組織財政收入統(tǒng)籌分配財政資金自主地管理本地區(qū)財政事務的活動的權利。

財政的本質是一種分配關系,財政體制是國家在中央和地方以及地方各級政府之間劃分財政收支范圍和財政管理職責與權限的一項基本制度。從理論上講,財政體制是一種決定財政資源分配權限及增進財政資源配置效率的制度安排,它只能在一定制度環(huán)境條件下發(fā)揮有效作用。財政體制的確立和改革要適應社會經濟的發(fā)展需要,要與一定時期的經濟體制和國家政府結構相適應。我國的財政體制是我國在中央和地方以及地方各級政府之間劃分財政收支范圍和財政管理職責與權限的一項基本制度。我國長期以來實行的財政體制是由集中的計劃經濟體制下的中央集權式的財政體制到市場經濟體制下的分稅制財政體制,這與我國經濟的發(fā)展,單一制國家形式以及多元一體的民族格局有著重大的關系。在計劃經濟時期,我國的財政活動范圍極廣,幾乎覆蓋了社會經濟生活的方方面面。這是由當時的生產資料公有制(國有制)占絕對支配地位所決定的。現在我國的財政體制經過經濟轉軌時期的分稅制財政體制①向社會主義市場經濟條件下的公共制財政體制轉變。

而民族區(qū)域自治地方財政自治權是一定財政體制下的自治權,與一個國家的財政體制有直接關系。正如1952年8月9日主席親自簽署并頒布了《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》,第十九條規(guī)定的那樣:“在國家統(tǒng)一的財政制度下,各民族自治區(qū)自治機關依據中央人民政府和上級人民政府對民族自治區(qū)財政權限的劃分,管理本自治區(qū)的財政。”因此,這在法律中明確規(guī)定了,民族區(qū)域自治地方財政自治權必定處于我國統(tǒng)一的財政體制下,而且它的內容要經過中央人民政府和上級人民政府劃分。由于我國的財政體制處于動態(tài)的變化過程,所以民族區(qū)域自治地方財政自治權內容也在變化之中,不同的財政體制下有著不同的內容。

三

我國民族區(qū)域自治地方財政自治權在《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的框架下,遵循一定原則的基礎,結合中國的國情和民族區(qū)域自治地方的實際情況逐步完善。筆者認為,民族區(qū)域自治地方財政自治權的完善包括以下幾個方面:

1.財政資金管理的自治權

自治機關有組織管理財政收入的自治權。也就是自主地組織管理依照國家財政體制屬于民族自治地方的財政收入和財政支出。目前,國家只是大體上對屬于民族自治地方的財政收入做了如下規(guī)定:按照分稅制的規(guī)定、地方稅和共享稅中屬于地方收入的部分;根據自治法和預算法的規(guī)定,通過轉移支付從中央財政收入中返還給地方的部分。具體地說有以下幾個部分:一是地方稅和共享稅中屬于民族自治地方稅收收入的部分;二是通過財政轉移支付從中央財政和上級財政中返還給民族自治地方的部分;三是國家財政撥給民族自治地方的各項專用基金和臨時性的民族補助專款等。

2.稅收管理的自治權

稅收既是財政收入的重要來源,又是調節(jié)經濟的重要杠桿。在成熟的公共財政體制下,稅收是公共需要(公共產品)的價格。稅收管理的自治權即稅收管理的權限,既涉及中央與民族區(qū)域自治地方稅收管理權限的劃分,又涉及民族區(qū)域自治地方稅收管理權的內部具體內容。因此,可采取以下措施:首先,由最高立法機構即全國人民代表大會或全國人民代表大會的常務委員會通過進行稅權劃分的法律。其次,對由于歷史、地理、社會等因素形成的少數民族地區(qū)與發(fā)達省區(qū)的經濟發(fā)展不平衡性,可通過浮動稅率的辦法加以調節(jié)。再次,給予民族區(qū)域自治地方一些民族稅收優(yōu)惠政策,如因民族生活習俗、扶持民貿企業(yè)發(fā)展或對民族地區(qū)特定的產品而給予稅收優(yōu)惠等。

3.財政援助接受權

民族區(qū)域自治法、預算法等都規(guī)定了民族自治地方有從國家及上級機關的財政援助權利。現在我國一般通過轉移支付的方式來實現對于民族自治地方的援助。按照我國的轉移支付目標和功能的不同,我們可以分為以下幾類:(1)“以均等化為目標”的轉移支付,是基于國民具有平等享受政府公共服務的權利;(2)“解決轄區(qū)間外溢性問題”的轉移支付,主要解決存在于行政轄區(qū)間的各種外溢性問題;(3)“中央委托地方事務引致”的轉移支付,是中央政府基于提高效率、地緣因素和政治控制的考慮,將本來由中央承擔的事務委托給地方形成的轉移支付;(4)“以增強國家政治控制力”為目標的轉移支付,是基于國家的政治統(tǒng)一與穩(wěn)定的要求。

總之,我國目前公共財政體制逐漸健全的時期,而且又是一個多民族、人口眾多、地理復雜和地區(qū)貧富差距較大的發(fā)展中國家。這一國情要求我們在完善民族區(qū)域自治地方財政自治權時,必須立足國情,借鑒國外成功的經驗,遵循科學的理論依據,要有計劃、有步驟地完善民族區(qū)域自治地方財政自治權。只有這樣,才能保證民族區(qū)域自治地方財政自治權的完善,才能真正起到促進民族地區(qū)經濟的繁榮及國民經濟協調發(fā)展的作用。

參考文獻:

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[4]鐘曉敏.政府間財政轉移支付[M].北京:立信會計出版社,1998.

摘要:民族區(qū)域自治地方財政自治權是一項非常重要的民族區(qū)域自治權,與一個國家的財政體制有直接關系。今天,我國已建立了社會主義市場經濟,財政體制已向公共財政體制轉變并開始完善,這要求民族區(qū)域自治地方財政自治權進一步完善。

關鍵詞:民族自治地方;公共財政體制;財政自治權