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一、建國以來我國財政管理體制的演進歷程

(一)統收統支的財政管理體制

建國初期經濟形勢是通貨膨脹嚴重,工人大量失業,國民經濟處于崩潰的邊緣;為促進國民經濟的恢復發展,采取了統收統支的財政體制。該體制的基本特征是中央政府處于主導地位,并且中央政府統一制定所有收支項目管理辦法,一切開支標準也同樣由中央政府統一決定。地方政府組織的財政收入要全部上繳中央財政,地方政府所需的相關支出全部由中央財政另行撥付。因此,該體制也被稱為“收支兩條線”。

(二)分類分成的財政管理體制

分類分成的財政體制實行了三個時期,包括“一五”計劃時期、“二五”計劃時期的第一年(1958年)和“六五”計劃時期。為了完成“一五”計劃確定的任務,即奠定我國社會主義工業化基礎,以及確定我國農業、工業、資本主義工商業的社會主義改造的初步基礎;必然要求變統收統支的財政體制為分類分成的財政體制。在1954年實行了“統一領導、劃分收支、分級管理、側重集中”財政管理體制,即是所說的“分類分成”財政體制。

(三)總額分成的財政管理體制

為了克服分類分成的財政體制的一些不利方面,我國自1959年實行“收支下放、計劃包干、地區調劑、總額分成、一年一變”的總額分成的財政管理體制。該體制的實行大致包括1959年至1967年、1969年至1970年、1976年至1979年和1986年至1990年。總額分成在一定程度上調動了地方的積極性,使全國財政收入有一定比例的增長。

(四)分稅制財政管理體制

隨著改革開放進程的加速,分類分成和總額分成的財政管理體制已經無法滿足經濟發展的需要,其弊端不斷出現。1992年黨的十四大明確提出了建立社會主義市場經濟體制的目標。為了正確處理中央和地方的關系,調動一切積極因素加快社會主義市場經濟體制的建立,實現社會主義現代化,在前期試點的基礎上,于1994年1月1日起開始在全國推行分稅制財政體制。

二、對我國現行的分稅制財政管理體制的評價

為了解決中央財政當時的困難狀況,增強中央政府的調控能力,提高“兩個比重”,在借鑒國際經驗的基礎上,我國于1993年開始了分稅制改革的試點,并在1994年開始在全國推行。

(一)分稅制財政管理體制的基本含義

分稅制財政管理體制,簡稱分稅制,是指在國家各級政府之間明確劃分事權及支出范圍的基礎上,按照事權與財力相統一的原則,結合稅種的特征,劃分中央與地方的稅收管理權限和稅收收入,并輔之以轉移支付制度的財政管理體制。分稅制總體包括四個方面:一是中央與地方的事權和支出劃分;二是中央與地方的收入劃分;三是政府間財政轉移支付制度;四是預算編制與資金調度。

(二)當前分稅制改革面臨的主要問題

應該說,1994年推行分稅制改革是一大進步,實現了財政收入的快速增長和“兩個比重”的迅速提高。但我們卻曲解了西方國家的分稅制,把“財權與事權相匹配”變成為中國分稅制的基本原則,從而扭曲了分稅制,在改革中產生了一系列新問題。

1.財政管理體制層次過多

我國目前仍在實行中央、省、市、縣、鄉五級行政體制和與之配套的財政體制,過多的財政級次分割了政府間財政能力,使各級政府之間的競爭與權力、責任安排難以達到穩定的均衡狀態,并進一步加大了納稅人對政府的監督難度。

2.轉移支付制度不完善

目前我國財政體系中,四種主要的政府間轉移支付形式均有自身的缺陷。首先,稅收返還的設計并不是根據地區經濟的發展水平的差異,與行使事權所必須的財力無關,且這種轉移支付形式保護了既得利益,與建設財力與事權相匹配體制相背離;其次,一般目的轉移支付的測算基礎并不科學、合理,實現不了財力與事權的匹配;再次,過渡期轉移支付的規模很小,起不到太大的調節作用;最后,專項撥款名目太多,很多專項撥款并不具有專項的目的,這種轉移支付資金數額的決定也沒有一定的標準。

3.稅收征管成本過高

稅收征管成本指稅務機關在征收稅款過程中自身消耗的各項費用。據國家稅務總局公布的有關數據測算,1994年國稅、地稅分征分管體制實行后,稅收征管成本比以前明顯提高。1993年,我國的稅收征收成本率約為3.12%,從1994年開始上升,1996年征收成本率約為4.73%,其后持續增長到5%~6%。而西方發達國家的稅收征管成本一般都在1%左右。

三、探討解決分稅制面臨的主要問題的策略

面對分稅制面臨的一系列困難,不同的學者提出了不同的觀點,以賈康為代表的學者認為應繼續推進分稅制改革,在分稅制的改革進程中解決面臨的困難;但是也有學者對此提出了質疑。筆者認為應從以下方面繼續推行分稅制改革。

(一)減少財政管理層級

從國際經驗來看,一般來說,分稅制的大國家,就是三個層級左右,比如說實行聯邦制的美國,還有實行單一制的英國;既有單一制特征,又有地方自治特征的日本也是三個層級。從我國目前省以下財政體制看,五級政府、五級財政造成基層財政困難、主體稅種缺乏、難以進一步推進分稅制改革等問題,應首先簡化財政管理級次,這樣做會使財政級次與政府級次出現一定時期、一定程度上的不對應,但從長遠看是應該最終對應起來的。改革的方向是實行省、市、縣三級財政管理體制,縣市同級,鄉財縣管;簡化財政級次之后,鄉級政府隨著事權的大量減少,一般應轉為縣級政府的派出機構,而市級政府由于其事權與財權同縣級政府趨于一致,也需要改變原來的上下級關系,成為平級政府。同時,要做好精減政府人員工作,使財政供養人口同扁平化后的政府級次相適應,減輕財政負擔。

(二)完善轉移支付制度

建立科學、規范的財政轉移支付制度,不僅是分稅制財政體制的題中之義,也是公共財政框架下調節地區差異、加速經濟社會發展、全面建設小康社會的客觀要求。規范和健全、完善轉移支付制度,提高基層財政的公共服務水平,必須在改革、創新的基礎上,重點加大以“因素法”為主要方式與手段的均等化轉移支付的力度,盡快構建與分稅制體制相適應的財政轉移支付制度體系。一方面,要在確保中央財政財力分配主導地位和調控能力有效發揮的基礎上,強化中央財政的再分配功能。另一方面,要在提高轉移支付總量和增加轉移支付規模的基礎上,加大中央財政對中西部地區轉移支付的力度和省級財政對縣級財政轉移支付的力度。

(三)改革稅收征管體制,降低稅收征管成本

從長遠看,國稅和地稅應合并,但并不意味著否定分稅制,回到分稅制改革之前的狀態,而是按照國際經驗對分稅制的完善。目前,已經有了成功的經驗和創新的道路,這就是浙江省、上海市的經驗。即將國稅局和地稅局合成一個機構,一套人馬兩塊牌子,稅收仍然劃分為中央稅和地方稅,分別征管。但要避免操之過急,在實踐中穩步推進,不搞一刀切;根據各地的具體條件推進此項改革的進程,尤其要避免簡單合并回到原來的老路上去,并且做好相關配套改革。

四、結束語

在新的形勢下,我國一定要按照“財力和事權相一致”的方向完善我國的分稅制體制,財力和財權雖然只有一字之差,但是其帶來的影響卻是深遠的,財權只是中央的行政形式劃分,沒有考慮到各地經濟發展的不均衡性,而財力考慮到了我國二元經濟的發展狀況,正視了東、中、西部經濟發展的差異。因此,在分稅制改革進程中,要正確處理財權、財力和事權三者之間的關系,在中央有效控制的前提下,給予地方必要稅種立法權、稅率變動權限等,在中央給予地方縱向轉移支付的同時,可以考慮東部經濟發達地區給予中西部欠發達地區橫向轉移支付,以真正達到“財力和事權的一致”。

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摘要:30年的改革開放到了關鍵時刻,而作為經濟改革重要內容之一的財政體制也到了重要時期。當前實行的分稅制取得了巨大成就;但也面臨著基層財政困難、財政管理層級多等急需解決的問題,我們必須按照“財力和事權相一致”的指導思想,積極穩妥地完善我國分稅制財政管理體制的改革。

關鍵詞:分稅制;財權;事權;財力