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一

民族區(qū)域自治地方財政自治權(quán)伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展而發(fā)展;伴隨著經(jīng)濟體制的完善而完善,不同的財政體制對它有著直接的影響。自從1978年十一屆三中全會決定我國要進行改革開放時起,中國的經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟體制邁向了社會主義市場經(jīng)濟體制。同時,中國的財政體制也分級管理財政體制逐漸邁向公共財政體制。2007年10月15—21日在北京舉行的中國共產(chǎn)黨十七屆中央委員會提出了“圍繞推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè),完善公共財政體系。”我國的公共財政也加快了進程,民族區(qū)域自治地方財政自治權(quán)的完善也隨著公共財政進程加快步入了快車道。

中外對公共財政的定義內(nèi)涵有很多說法:“所謂公共財政,就是國家(或政府)向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動”是指國家或政府為市場提供公共服務(wù)的分配活動或經(jīng)濟活動,它是與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的一種財政類型和模式。但綜合來說,所謂公共財政是國家(或政府)向社會提供公共產(chǎn)品或服務(wù),讓盡可能多的人能享受這些公共產(chǎn)品或公共服務(wù),而其他人不因別人享受公共產(chǎn)品或公共服務(wù)而降低了自己享受的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。它包括兩個基本點:(1)它是具有“公共”性質(zhì)的國家財政或政府財政,而財政的“公共性”,就是“為市場提供公共服務(wù)”。(2)它是財政的一種類型或模式。

我國的公共財政是在我國經(jīng)歷了長期的計劃經(jīng)濟、進行了適當?shù)霓D(zhuǎn)軌、建立了具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟的背景下確立并發(fā)展的,而我國的社會主義市場經(jīng)濟現(xiàn)在并不成熟,各地經(jīng)濟差距很大。在這種情況下,我們仔細探究我國公共財政的特色,充分利用它完善民族區(qū)域自治地方財政自治權(quán)以促進民族自治地方經(jīng)濟的發(fā)展。

首先,我國的公共財政具有兩重性:增值性和公共性。因為,我國的生產(chǎn)資料公有制決定了它是社會主義財政,必須為屬于全體人民所有的國有資本保值增值服務(wù),從而具有增值性;同時,公共財政要滿足公共產(chǎn)品的需要,從而又具有了公共性。其次,由于我國生產(chǎn)力水平總體不發(fā)達,導致我國的公共財政收入以流轉(zhuǎn)稅為主,也就是說,我國的公共財政的公共投資在整個國家經(jīng)濟總投資中占較高比重,為社會提供通訊、交通、教育、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù),促使經(jīng)濟起飛。最后,由于我國的市場經(jīng)濟是否定計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物,是“人為”建成的,即決定了我國市場失效的特殊性:人為性、初級性、多樣性。正是由于市場失效的人為性、初級性和多樣性,使得以彌補市場失效為己任的我國公共財政彌補市場失效的艱巨性。

由于民族區(qū)域自治地方財政體制是在國家統(tǒng)一的財政體制(公共財政)下實行的財政體制,而我國的公共財政又有著極大的特殊性。因此,民族區(qū)域自治地方財政自治權(quán)的完善有著一個漫長的、客觀的歷史過程,它是在我國不斷發(fā)展的經(jīng)濟決定下、不斷變動的經(jīng)濟體制影響下、不斷完善的財政體制作用下變化、發(fā)展和完善。

二

民族區(qū)域自治地方財政自治權(quán)是一項極其重要的民族區(qū)域自治權(quán),其理論和制度基礎(chǔ)是民族區(qū)域自治。民族區(qū)域自治是我們黨運用馬克思主義民族問題的基本理論,結(jié)合中國的具體國情,創(chuàng)造性地提出解決中國民族問題的基本政策和一項重要的基本制度。民族區(qū)域自治是在國家的統(tǒng)一領(lǐng)導下、在各少數(shù)民族聚居的地區(qū),設(shè)立自治機關(guān),行使自治權(quán)。民族區(qū)域自治,不只是民族或地方的單純自治,而是民族因素與區(qū)域因素的結(jié)合,是政治因素與經(jīng)濟因素的結(jié)合。而民族區(qū)域自治地方財政自治權(quán)是民族區(qū)域自治下,民族區(qū)域自治地方機關(guān)享有的一項基本的自治權(quán)。換句話說,民族區(qū)域自治地方財政自治權(quán)是指在國家基本的財政體制下,民族自治機關(guān)根據(jù)憲法原則和民族區(qū)域自治法及其他相關(guān)法規(guī)(如稅法等)的精神,依照自治條例的規(guī)定和當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟及文化的特點,享有的制定財政自治條例、或有關(guān)法律的變通及補充規(guī)定等組織財政收入統(tǒng)籌分配財政資金自主地管理本地區(qū)財政事務(wù)的活動的權(quán)利。

財政的本質(zhì)是一種分配關(guān)系,財政體制是國家在中央和地方以及地方各級政府之間劃分財政收支范圍和財政管理職責與權(quán)限的一項基本制度。從理論上講,財政體制是一種決定財政資源分配權(quán)限及增進財政資源配置效率的制度安排,它只能在一定制度環(huán)境條件下發(fā)揮有效作用。財政體制的確立和改革要適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展需要,要與一定時期的經(jīng)濟體制和國家政府結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。我國的財政體制是我國在中央和地方以及地方各級政府之間劃分財政收支范圍和財政管理職責與權(quán)限的一項基本制度。我國長期以來實行的財政體制是由集中的計劃經(jīng)濟體制下的中央集權(quán)式的財政體制到市場經(jīng)濟體制下的分稅制財政體制,這與我國經(jīng)濟的發(fā)展,單一制國家形式以及多元一體的民族格局有著重大的關(guān)系。在計劃經(jīng)濟時期,我國的財政活動范圍極廣,幾乎覆蓋了社會經(jīng)濟生活的方方面面。這是由當時的生產(chǎn)資料公有制(國有制)占絕對支配地位所決定的。現(xiàn)在我國的財政體制經(jīng)過經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的分稅制財政體制①向社會主義市場經(jīng)濟條件下的公共制財政體制轉(zhuǎn)變。

而民族區(qū)域自治地方財政自治權(quán)是一定財政體制下的自治權(quán),與一個國家的財政體制有直接關(guān)系。正如1952年8月9日主席親自簽署并頒布了《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》,第十九條規(guī)定的那樣:“在國家統(tǒng)一的財政制度下,各民族自治區(qū)自治機關(guān)依據(jù)中央人民政府和上級人民政府對民族自治區(qū)財政權(quán)限的劃分,管理本自治區(qū)的財政。”因此,這在法律中明確規(guī)定了,民族區(qū)域自治地方財政自治權(quán)必定處于我國統(tǒng)一的財政體制下,而且它的內(nèi)容要經(jīng)過中央人民政府和上級人民政府劃分。由于我國的財政體制處于動態(tài)的變化過程,所以民族區(qū)域自治地方財政自治權(quán)內(nèi)容也在變化之中,不同的財政體制下有著不同的內(nèi)容。

三

我國民族區(qū)域自治地方財政自治權(quán)在《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的框架下,遵循一定原則的基礎(chǔ),結(jié)合中國的國情和民族區(qū)域自治地方的實際情況逐步完善。筆者認為,民族區(qū)域自治地方財政自治權(quán)的完善包括以下幾個方面:

1.財政資金管理的自治權(quán)

自治機關(guān)有組織管理財政收入的自治權(quán)。也就是自主地組織管理依照國家財政體制屬于民族自治地方的財政收入和財政支出。目前,國家只是大體上對屬于民族自治地方的財政收入做了如下規(guī)定:按照分稅制的規(guī)定、地方稅和共享稅中屬于地方收入的部分;根據(jù)自治法和預(yù)算法的規(guī)定,通過轉(zhuǎn)移支付從中央財政收入中返還給地方的部分。具體地說有以下幾個部分:一是地方稅和共享稅中屬于民族自治地方稅收收入的部分;二是通過財政轉(zhuǎn)移支付從中央財政和上級財政中返還給民族自治地方的部分;三是國家財政撥給民族自治地方的各項專用基金和臨時性的民族補助專款等。

2.稅收管理的自治權(quán)

稅收既是財政收入的重要來源,又是調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要杠桿。在成熟的公共財政體制下,稅收是公共需要(公共產(chǎn)品)的價格。稅收管理的自治權(quán)即稅收管理的權(quán)限,既涉及中央與民族區(qū)域自治地方稅收管理權(quán)限的劃分,又涉及民族區(qū)域自治地方稅收管理權(quán)的內(nèi)部具體內(nèi)容。因此,可采取以下措施:首先,由最高立法機構(gòu)即全國人民代表大會或全國人民代表大會的常務(wù)委員會通過進行稅權(quán)劃分的法律。其次,對由于歷史、地理、社會等因素形成的少數(shù)民族地區(qū)與發(fā)達省區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展不平衡性,可通過浮動稅率的辦法加以調(diào)節(jié)。再次,給予民族區(qū)域自治地方一些民族稅收優(yōu)惠政策,如因民族生活習俗、扶持民貿(mào)企業(yè)發(fā)展或?qū)γ褡宓貐^(qū)特定的產(chǎn)品而給予稅收優(yōu)惠等。

3.財政援助接受權(quán)

民族區(qū)域自治法、預(yù)算法等都規(guī)定了民族自治地方有從國家及上級機關(guān)的財政援助權(quán)利。現(xiàn)在我國一般通過轉(zhuǎn)移支付的方式來實現(xiàn)對于民族自治地方的援助。按照我國的轉(zhuǎn)移支付目標和功能的不同,我們可以分為以下幾類:(1)“以均等化為目標”的轉(zhuǎn)移支付,是基于國民具有平等享受政府公共服務(wù)的權(quán)利;(2)“解決轄區(qū)間外溢性問題”的轉(zhuǎn)移支付,主要解決存在于行政轄區(qū)間的各種外溢性問題;(3)“中央委托地方事務(wù)引致”的轉(zhuǎn)移支付,是中央政府基于提高效率、地緣因素和政治控制的考慮,將本來由中央承擔的事務(wù)委托給地方形成的轉(zhuǎn)移支付;(4)“以增強國家政治控制力”為目標的轉(zhuǎn)移支付,是基于國家的政治統(tǒng)一與穩(wěn)定的要求。

總之,我國目前公共財政體制逐漸健全的時期,而且又是一個多民族、人口眾多、地理復雜和地區(qū)貧富差距較大的發(fā)展中國家。這一國情要求我們在完善民族區(qū)域自治地方財政自治權(quán)時,必須立足國情,借鑒國外成功的經(jīng)驗,遵循科學的理論依據(jù),要有計劃、有步驟地完善民族區(qū)域自治地方財政自治權(quán)。只有這樣,才能保證民族區(qū)域自治地方財政自治權(quán)的完善,才能真正起到促進民族地區(qū)經(jīng)濟的繁榮及國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。

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摘要:民族區(qū)域自治地方財政自治權(quán)是一項非常重要的民族區(qū)域自治權(quán),與一個國家的財政體制有直接關(guān)系。今天,我國已建立了社會主義市場經(jīng)濟,財政體制已向公共財政體制轉(zhuǎn)變并開始完善,這要求民族區(qū)域自治地方財政自治權(quán)進一步完善。

關(guān)鍵詞:民族自治地方;公共財政體制;財政自治權(quán)