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一、全球中小企業稅收優惠制度改革的主要內容

1.從全面優惠到有選擇的重點優惠

(1)意大利扶持中小企業政策的轉變。20世紀70年代中期以前,意大利對中小企業采取的是普遍扶持政策,凡是中小企業不管進行哪一類投資,都能得到優惠貸款。70年代中期后,開始有選擇地扶持中小企業,專門扶持中小企業某些特定的投資項目,如進行現代化改造、擴大規模、調整結構、實行轉產方面的投資等。1982年以后,扶持政策進一步發生變化,選擇性更加強化,重點扶持主要集中于中小企業的研究和創新、節能、購置先進技術、組建聯營機構、打入外國市場等。1990年通過《扶持中小企業創新與發展法》,根本宗旨是促進中小企業結構的調整,以適應歐洲統一大市場的出現和競爭形勢的新變化,具有更強的選擇性,而鼓勵中小企業采用先進技術和進行技術創新是其中最突出的一個目標。(劉乃全,2003)127

(2)法國中小企業稅收優惠制度的轉變。法國政府早在20世紀70年代就通過立法規定,降低中小企業的注冊稅和公司稅的稅率,以鼓勵創辦企業。2003年8月1日,法國政府頒布《經濟創新法令》,旨在促進就業,鼓勵創立中小企業,規定如果創業者貸款接管一家企業,可以從所得稅中每年扣除最高5000歐元,以支付貸款利息。2003年的《企業創新計劃》鼓勵風險投資者投資于正在創建和成長中的創新企業。(《公共財政與中小企業》編委會,2005)287-289

(3)日本中小企業稅收優惠制度的變遷。為保持中小企業的市場競爭活力,日本政府在鼓勵個體經營者發展、鼓勵合作研發與創新、促進設備投資等方面制定稅收優惠政策。進入20世紀90年代,以電子信息、生物醫藥等為代表的高新技術產業逐漸成為日本經濟的主要支柱。在此背景下,日本政府從1998年起開始研究美國的SBIR制度,并于同年12月18日頒布了《新事業創出促進法》,制定了以援助中小企業進行創新研究為目的的中小企業創新研究制度。其中規定,在研究開發階段,依據《租稅特別措施法》中強化中小企業技術基礎的規定,減免相當于研究開發經費額10%的法人稅或所得稅。(《公共財政與中小企業》編委會,2005)318

2.中小型稅收優惠制度的適用主體具有寬泛性,體現公平原則和社會政策原則

美國沒有對中小企業的嚴格界定,對中小企業稅收優惠適用主體的規定比較靈活。根據美國稅務法第一總章“S”章條例而來的所謂S類股份公司,其股東人數不超過35人的,不繳納公司收入稅,個人企業主和合伙企業的股東只根據他們的個人收入繳納聯邦所得稅。中小企業通過“S”公司的形式,基本上免掉了企業所得稅。

日本對中小企業稅收優惠的適用主體包括中小企業,并制定了面向個體業者的優惠措施。雖然日本《中小企業促進基本法》依據公司的規模特別是資本和雇員人數把公司區分為小企業、中型企業和大企業,但是這與公司稅法無關。《公司稅法》把資本不足1億日元的企業定義為小企業,并沒有區分小企業與中型企業。《小企業促進法》規定了很多優惠稅收條款,這些條款同樣適用于小企業和中型企業。(《公共財政與中小企業》編委會,2005)316

意大利對中小企業的稅收優惠適用主體也不區分小企業和中型企業,而是統稱中小企業。意大利執行歐盟標準,將中小企業分“中型企業”、“小型企業”和“微型企業”三類,但是,在稅收優惠政策上,并沒有刻意區分中小企業,二者都是稅收優惠政策的適用主體。只要進行符合規定的采用先進技術和進行技術創新,即可享受優惠。(劉乃全等,2003)131-132

3.稅收法定、稅收公平與政策彈性的有機統一

(1)在中小企業稅收優惠政策上,堅持稅收法定的原則。第一,通過法律形式對中小企業的優惠稅收予以明確規定。意大利1982年以后扶持中小型企業的思路進一步發生變化,選擇性更加強化,但每一次、每一個政策調整都是通過法律形式進行的(劉乃全等,2003)131。第二,通過司法審查機制保證稅收優惠的合法性(金子宏,2004)。從發達國家經驗看,稅收法定主義的重要保障機制是司法審查或者違憲審查,稅收優惠也是違憲審查的對象,其目的就是防止稅收優惠缺少合理的基礎、違反稅收平等原則。

(2)靈活務實,稅收優惠的法定性與彈性有機結合。第一,中小企業的標準界定靈活、務實、法定。在界定中小型企業的形式上,一般由法律或者法律授權的法規予以規定,凸顯其權威性。在界定方法上采用定性與定量相結合,是二元化標準,而不是單純定性或者定量的一元化標準。在定量方面又根據不同行業確定不同雇員或者規模標準,照顧了不同行業的特點,顯現了靈活務實的觀點。例如美國《小企業法》對小企業作了基本規定,同時又授權聯邦小企業局根據行業特點制定量化標準。第二,國外在中小企業的所得稅稅收優惠上綜合運用多種稅收優惠形式,但在具體方式上,更多采用加速折舊、稅前扣除、抵免等間接優惠形式。中小企業所得稅的優惠內容和方式規定具體,導向明顯,漏洞較少。第三,賦予中小企業一定的自我選擇權,避免中小企業所得稅的稅收優惠規定過于剛性教條。最典型的就是美國針對S公司的打鉤原則,中小企業可以自愿選擇成為S公司,按照非法人實體繳納個人所得稅,不需要再繳納公司所得稅。

(3)對中小企業所得稅的優惠總額予以合理限制,優惠與限制相結合,兼顧公平與效率。日本為鼓勵中小企業資本性投資,對購進設備的7%進行特別稅額扣除或者30%提取特別折舊,但最大限額為法人稅額的20%;為鼓勵研發,允許從法人稅額中扣除年度研發費用,扣除率為研發費的10%,限額是法人稅額的12%~14%(付伯穎等,2007)103-104。

意大利對中小企業的各項稅收優惠也都作了總額上的限制。例如,對于創新投資,提供25%或者20%的稅收優惠,但優惠總額不超過4.5億里拉。為提高生產效率、引進技術、開發質量系統和尋找小市場而購買的勞務,可享受減稅,但每個企業優惠總額不超過8000萬里拉。對技術改善或者出口有重大意義的領域的中小企業,均可以享受相當于研究費用30%的減稅優惠,但是每個稅收期間享受此項優惠總額不得超過5億里拉。(劉乃全等,2003)135

4.引入稅式支出,對稅收優惠進行績效考評

稅式支出報告已在西方許多國家實行,在相當程度上評估了稅收優惠的政策效果,避免了政策的不確定性,有效地解決了稅收優惠政策效果的評價問題(朱承斌,2005)17。稅式支出方法也為法學家如何貫徹和實現管制性稅收優惠的比例原則提供了測量工具和實現途徑。5.注重中小型企業所得稅稅收優惠政策的配套與協調

(1)兼顧個人業主的個人所得稅和企業所得稅的優惠協調。法國政府早在20世紀70年代就通過立法規定,中小企業,無論是屬于繳納個人所得稅的個人業主企業,還是繳納公司稅的股份制企業,都可以享受同樣的稅收優惠(《公共財政與中小企業》編委會,2005)287。美國政府通過S公司,直接為中小企業打通個人所得稅與公司所得稅。

(2)與財政金融政策相協調。日本、美國、意大利等國家政府為扶持中小企業的發展,除制定相關稅收政策外,還逐步建立和完善了以政府補貼為主的直接投資制度和促進中小型企業融資的財政政策。如意大利對中小企業的金融支持就包括:技術創新基金;信貸擔保基金與互助擔保制度;利用二級市場對中小企業的金融支持;向企業提供技術改造補貼,擴大技術需求,建立研發中心等(劉乃全等,2003)135。

(3)與產業政策、競爭政策和社會政策相協調。韓國每一個階段的稅收政策都與產業政策、競爭政策和社會政策緊密協調。在結構調整和自由化階段,產業因素的稅收優惠被大面積取消或者大幅度降低,增加了研究開發和中小公司投資的稅收獎勵,并且政府對稅收的獎勵采取了“功能性”、“間接的”方法。而在民主化下的改革實踐,收入和財富分配的公平、地區和部門之間的發展平衡成為主要的政策目標。(高峻伊東等,2001)。

二、全球中小企業所得稅稅收優惠變遷與改革的原因分析

1.經濟全球化下競爭變遷的影響

經濟全球化對世界的重大影響之一就是競爭的全球化,不僅競爭的范圍日趨擴大,而且競爭的激烈程度也較以前大大提高。競爭的核心就是產業升級和技術創新。所以,政策扶持的重點必然轉移到技術創新、產業升級和再投資等方面來,以適應新的世界經濟形勢和競爭態勢。

2.中小企業的重要職能及其憲法地位的影響

一方面,中小型企業在當今全球經濟與國民經濟中的作用越來越不可替代;另一方面,中小企業在市場競爭中處于劣勢地位。由此,中小企業盡管取得了憲法上的生存權地位,但與大企業明顯不同,需要政府從外部運用有形之手彌補中小企業的缺陷。就稅收而言,對中小企業課以與公司法人同樣的稅負,顯然是對憲法上具有生存權保障的中小企業的逆向課稅,不符合量能課稅的原則(北野弘久,2000)。所以,予以稅收優惠是合情合理的。

3.憲政國家下的稅收正義的內在要求

稅收正義的實質包含三個方面的目的考量:財政收入目的、照顧弱勢者的社會目的以及關于整體國力和國際競爭力的經濟目的。稅收正義追求的核心價值是量能課稅以及所課征的各稅目的的合理性(黃茂榮,2005)。由此,應當對中小企業予以稅收優惠,但是,也不可能對中小企業予以無限稅收優惠,以免不符合比例原則而破壞公平原則和財政目的。所以,中小企業所得稅稅收優惠必然是也只能是法定原則下的、符合比例原則的、一定限度內的稅收優惠。

4.稅收優化理論的影響

稅收優惠的優化,就是按照經濟理論分析,結合實際,通過對優惠政策的種類、規模、形式等進行優化,更好地發揮其效用,實現政府進行調控的社會經濟目標。根據稅收優化理論,對中小型企業的所得稅優惠是有限度的,而且在優惠方式上是有科學的選擇的,即減少政策扭曲造成的稅收額外負擔,盡可能做到稅收公平。

三、我國中小企業所得稅稅收優惠的主要問題與完善建議

1.我國中小企業所得稅稅收優惠的主要問題

(1)稅收優惠政策的法定性不足。相對于原《企業所得稅暫行條例》而言,現在以《企業所得稅法》的形式規定中小企業的稅收優惠顯然法定性更強,更符合稅收法定的原則,是一大進步。但是,根據稅收法定原則,稅收的要件要法定、明確,并且要由法律直接予以規定。而《企業所得稅法》第二十八條恰恰比較模糊,符合條件的小型微利企業才能減按20%征稅,但是符合什么樣的條件?何謂微利?什么是小型企業?這些問題直接構成課稅的主體要件,屬于法律應該明確予以規定的范圍,卻沒有做出規定。雖然原國家經貿委、原國家計委、財政部、國家統計局四部門于2003年下發了《關于印發中小企業暫行規定的通知》,對中小企業做了量化規定,但是這個規定僅僅是個部門規章,不符合稅收法定的要求。當然,《企業所得稅法》第三十五條授權國務院制定稅收優惠的具體辦法,但是這種做法本身也是值得商榷的。

(2)受惠主體過窄。從全球中小企業稅收優惠制度看,在受惠主體上普遍不再區分小企業和中型企業,而是統稱中小企業,以便有別于大企業。在優惠政策上,一般情況下小企業能適用的稅收優惠政策,中型企業也能適用,只是有的在個別地方二者享受的優惠幅度不一樣,但絕不是只有小企業享受稅率優惠,中型企業就不能享受。比較而言,我國把優惠稅率的主體限定于小企業,把中型企業排除在優惠稅率適用主體之外,顯然不妥。如果考慮到我國規定的中小企業產值規模標準和國外發達國家的差距,這種不妥就更加明顯。此其一。其二,國外一般不對中小企業的利潤作限制,不以微利作為中小企業享受優惠稅率的限制條件。除了微利本身具有彈性不好把握外,比如,微利的標準問題,是地區行業標準、國內行業標準還是國際行業標準?另外,市場特別是中小企業生存的市場大多具有高風險特點,利潤變化快而且大,利潤期限如何界定?更主要的是讓更多的中小企業受益,促進中小企業的健康發展,把中小企業做大做強,發揮中小企業的作用,而不是誘使中小企業為了享受優惠的低稅率而隱瞞企業業績或者干脆不想做大。其三,國外稅制改革的目標和動力不是財政收入,而是稅收的效率和社會公平問題。我國在財政收入連年大幅度超收的情況下,根本不存在為財政收入限制中小企業適用優惠稅率的主體范圍的理由。其四,《企業所得稅法》第一條規定,個人獨資企業、合伙企業不適用本法。而事實上,從全球范圍看,中小企業在組織形式上主要是合伙企業和獨資企業。這樣一來,能享受稅收優惠的中小企業將是少之又少,稅收優惠的效果將大打折扣。

(3)優惠力度太小,范圍太窄,優惠方式過于單一,中小企業優惠的導向性不明顯。我國《企業所得稅法》規定的一般稅率是25%,而小型微利企業的優惠稅率是20%,優惠稅率的幅度只有5%,與國外相比,優惠稅率的力度太小。此其一。其二,我國《企業所得稅法》對小企業只規定了稅率優惠,沒有其他專門針對中小企業的稅收優惠,看不出中小企業與其他企業的區別。而國外的情況是,針對中小企業所得稅的優惠是一攬子、成系統,不僅在稅率上優惠,在其他方面如折舊、扣除、減免等也有明確的規定。其三,一律減按20%,沒有體現行業和產業的導向性。

(4)稅收優惠剛性不夠且靈活性較差,不能很好體現稅收公平、稅收法定與社會政策的協調平衡。我國《企業所得稅法》規定的減按20%的稅率,沒有封頂,優惠沒有限額,不符合稅收公平原則;我國《企業所得稅法》嚴格區分小企業和其他企業,嚴格區分合伙企業、獨資企業和其他企業,沒有像美國的S公司一樣賦予企業以自有選擇,剛性有余,而靈活性不足。

(5)配套協調不夠。我國對中小企業所得稅的稅收優惠還缺少其他稅收制度、財政制度、金融制度的配套協調。如,增值稅的小規模納稅人問題就是對中小企業的稅收歧視,貸款難、融資難的問題也一直沒有解決,缺少可操作性的制度配合與協調。

(6)缺少稅式支出等手段,無法對稅收優惠進行科學合理的評價。

2.完善我國中小企業所得稅稅收優惠的建議

摘要:20世紀70年代開始,主要發達國家都對中小企業稅收優惠制度進行了重大改革:從全面優惠到有選擇的重點優惠;在堅持稅收法定原則的基礎上,靈活務實;引入稅式支出,對稅收優惠進行績效考評;非常注重政策的配套與協調等。中國在中小企業稅收優惠制度方面存在法定性不足、受惠主體過窄、力度小、優惠方式單一、導向性不明顯、配套協調不夠、缺少科學合理的評價等問題。因此,中國應借鑒全球中小企業稅收優惠制度改革的經驗,有針對性地進行改革。

關鍵詞:中小企業;稅收優惠;重點優惠;稅式支出;稅收法定