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費改稅不是將所有的費都改為稅,而是把那些具有稅收性質或名為費實為稅的政府收費項目,納入稅收軌道。對那些本來屬于收費范疇或名與實均為費的政府收費項目,則要按照收費的辦法加以規范,從而糾正由稅費不清、稅收缺位或收費越位而導致的政府收入格局的不規范現狀,實現稅費歸位。

統一認識:從宏觀層次看待費改稅

目前,人們對于費改稅必要性的認識并不一致。從表面上看,費大于稅是所謂的費稅之爭。然而,站在整個經濟社會發展的宏觀層次上考慮問題,便會發現:費大于稅的實質,是政府收入機制不規范以及由此引發的政府部門行為不規范。費大于稅已經成為我國各項改革事業進一步推進和社會主義市場經濟體制進一步完善的極大障礙。

政出多門的各種政府收費的一個共同特征,是自收自支、不納入預算管理。由于自收自支,收費項目的多少和收費數額的大小同各部門、各地區的利益掛鉤,這些單位的收費積極性會越來越高;由于不納入預算管理,支出去向便脫離了各級人民代表大會和廣大人民群眾的監督。如此下去,各種政府收費日益擴展,非財稅部門介入財稅性分配,不僅使整個國民收入分配渠道陷于混亂狀態,而且以權謀錢、以權換錢等不規范行為也由此產生并蔓延開來。

當前,國有企業負擔沉重,這不是稅負重,而是五花八門的費負重。國家經貿委調查表明,國有工業企業的各種不合理負擔,大體占到當年其實現利潤與稅收之和的20%,有的甚至超過了當年實現的利潤。不解決政府收入機制不規范的問題,國有企業怎么能走出困境?

政府機構膨脹和行政管理費支出增勢迅猛的重要原因之一,是政府收入機制不規范所帶來的政府部門預算約束。政府部門的收入機制是規范化的,以稅收為主要來源,且全部納入預算,那么,在一定經濟發展水平的條件下,政府部門每年可取得的或可供其使用的收入便是一個既定不變的量,其支出的規模便不能不受其收入規模的約束。費大于稅的政府收入格局以及各種收費所具有的自立章法、按需而征的性質,使得政府部門的收入在相當程度上可以隨意上調,因而,政府機構的膨脹和行政管理費支出的迅猛增長,便是一件自然而然的事情。

這些年,政府部門分散的財力分配格局,不僅存在于中央政府和地方政府之間,而且在各個不同級次的政府與其所屬的職能部門;如省政府與其所屬各廳、局之間,甚至每一級次的政府與其下屬級次的政府;如省政府與市、縣政府之間,也有類似的表現。財力分散了,各部門、各地區的支出除了依靠政府集中調配的規范性的資金外,還分別擁有各自非規范性的財源。他們可以自立規章,自收自支。其結果,中央政府以及各個不同級次的政府調控能力削弱。人們常說的所謂諸侯經濟、王爺經濟,就是在這種背景下產生的。長此以往,勢必危及國家的政令統一和長治久安。

諸如此類的事情,還可舉出許多。因此,費改稅是為規范政府收入機制、規范政府行為、完善社會主義市場經濟體制而須采取的一項重大改革舉措。

改革目標:建立與市場經濟相適應的規范化的政府收入機制

社會主義市場經濟體制相對于計劃經濟體制的一個顯著變化,就是各個經濟行為主體之間的利益邊界越來越明晰。這意味著,市場經濟體制下的政府收入機制,必須是規范化的。所謂政府收入機制的規范化,從大的方面講,至少有四方面要求:

以法制為基礎。政府取得收入的形式和數量,要建立在法制的基礎上,不能想收什么就收什么,想收多少便收多少。無論哪一種形式、哪一種性質的政府收入,都應當先立法,后征收。

全部政府收支進入預算。政府預算的實質是透明度和公開化,體現著立法機關和廣大人民群眾對政府收支行為的監督,并不是簡單地確定由哪一個部門管理或列入哪一類表格反映。這就是說,政府的收支必須全部置于各級人民代表大會的監督之下,不允許有不受監督、游離于預算之外的政府收支。在實行市場經濟體制的國家中,一般不存在預算外資金的概念。我國現使用的預算外資金的概念,是建國初期從前蘇聯和東歐國家引進的,并在計劃經濟體制下沿襲下來的。預算外資金是同計劃經濟體制密切相關的范疇,與市場經濟體制是不相容的。

財稅部門總攬政府收入。全部政府收入要完全歸口于財稅部門管理,不論是稅收,還是收費,或是其他別的什么形式的收入,都要由財稅部門統一管起來。即便出于工作便利的考慮,把某些特殊形式的收入,如關稅、規費,交由特定政府職能部門收取,也只是一種代收、代征。這樣做的好處是,切斷各個政府職能部門的行政、執法同其經費供給之間的直接聯系,從根本上鏟除產生以權謀錢、以權換錢等腐敗行為的土壤。

政府收入以稅收為基本來源。以政治權力為基礎、能夠帶來穩定可靠的收入,且可無償使用的稅收,同市場經濟條件下的政府支出格局;以滿足社會的公共需要為主體;—是一種對應關系,稅收必須在政府收入體系中居于主導地位。政府其他的收入形式,如以交換為基礎的收費,只能作為輔助或補充財源而擔負起拾遺補缺的職責。

我國在選擇建立社會主義市場經濟體制的同時,就注定要走政府收入機制規范化的道路。事實上,黨的十五大報告已經對規范政府收入機制作出了戰略部署。同志明確指出:要完善分配結構和分配方式。其中一個重要內容,就是完善政府的分配結構和分配方式。從根本上說來,規范政府收入機制,是完善社會分配結構和分配方式的基礎或前提條件。沒有政府部門分配結構和分配方式的規范化,就不可能有家庭、企業部門分配結構和分配方式的規范化。當前,我國分配領域存在的種種不規范狀況,在相當程度上,是由政府收入機制不規范所造成或引發的。所以,以規范政府收入機制為著眼點,通過費改稅,將各種非規范性的政府收入轉變為規范性的政府收入,是遲早要干、非干不可的一項工作。

分步到位:采取積極而穩妥的政策措施

費改稅的實施,牽涉到利益格局調整。對于這項改革可能遇到的困難,我們必須有充分的估計。與此同時,我們也要看到實施這項改革的各種有利條件:我國是由共產黨領導的社會主義國家,只要全黨上下統一認識,統一步調,費改稅定會實現。我們曾有過成功的先例。建國之初,我國各地的稅收制度很不統一,既有老解放區各個革命根據地沿用下來的各自單獨制定的稅制,也有新解放區實行的五花八門的稅制。隨著1950年1月《全國稅政實施要則》的頒布,一個全國統一的稅收制度很快建立起來,并在全國范圍內統一實行。現在,我國正在進行政府機構改革。隨著機構精簡和人員分流,原有的收費主體會趨于減少,行政管理費的負擔會趨于減輕,費改稅的難度會相應緩解,回旋余地會相應擴大。圍繞費改稅,我們既要積極地保證順利出臺和實施有關政策措施,又要穩妥地化解阻力,以便得到各方面的認可和支持。當前,實行費改稅比較現實和可行的思路是分步到位。

先中央,后地方,逐步在全國推開。研究各國特別是實行市場經濟體制國家有關政府收入結構的統計文獻,可以看到這樣兩個現象:其一,中央政府基本沒有收費,稅收是其收入的基本來源。其二,收費在收入結構中占有相當比重這一現象,通常發生在地方各級政府。在市場經濟條件下,規范化的政府收費只有兩類,一是規費,二是使用費。前者指政府部門向公民提供特定服務或實施特定行政管理所收取的工本費和手續費,如行政規費和司法規費;后者指政府對其所提供的公共設施的使用者按照一定的標準收取的費用,如高速公路通行費、橋梁通行費。有鑒于此,費改稅的工作,可以也應當從中央政府做起。既然實行市場經濟體制國家的中央政府基本沒有收費,那么,我國中央政府各部門現存的收費項目,經過清理,絕大部分都可以納入費改稅的范圍。追根溯源,我國非規范性政府收費,最初也是發生在中央政府,如預算調節基金和能源交通重點建設基金等。中央政府率先實現政府收入機制規范化,費改稅便可依次延伸到地方各級政府,從而在全國范圍內逐步推開。

先清理,后規范,逐步納入統一預算。第一步,對現存的各種政府收費項目,進行全面的清理。在清理的基礎上,區分為必要的合理的收費和亂收費兩大類。對于合理的收費項目,作為規范的對象保留下來;對于純屬亂收費的項目,堅決取消。第二步,對于保留下來的收費項目,按照規范化的稅和費的性質,區分為名為費實為稅的收費和名與實均為費的收費兩個系列。前者將通過費改稅的辦法,納入稅收軌道:或是擴大現有稅種的稅基,并入現行有關稅種統一征收;或根據其性質,改設新的稅種予以征收。而后者將通過規范費的辦法,納入規范化的收費軌道。作為規費,依照規費的內涵與外延加以管理;作為使用費,依照使用費的原則和標準加以征收。第三步,通過費改稅,將一部分收費項目納入稅收軌道;通過規范費,將規費和使用費暫時單獨編制預算,由財稅部門統一管理和征收,但收入全部返還各有關政府職能部門使用。第四步,逐步創造條件,將全部政府收入納入統一的政府預算。

費改稅是針對目前我國費大于稅的不規范的政府收入格局而提出的一項政策主張。在社會主義市場經濟體制下,稅和費都是政府收入的形式,各有各的地位和作用,兩者不能互相替代。稅是以政治權力為基礎的政府收入形式,它可以且應當成為政府收入的主要形式。費是以交換(或直接提供服務)為基礎的政府收入形式,在政府收入體系中居于補充或輔助地位。

在目前我國的政府收入格局中,規范性的政府收入和非規范性的政府收入同時并存。前者指的是列入預算管理的財政收入,后者指的是游離于預算之外的收入。前者主要來源于稅收,后者基本來源于各種各樣、形形色色的政府收費。同時,在數額上,費又大于稅。于是,我國政府收入形成了所謂費大于稅這種特殊的矛盾現象。