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近年來，我國的財(cái)政治理方式不斷推陳出新，財(cái)政治理觀念也發(fā)生了質(zhì)的飛躍。一種嶄新的財(cái)政運(yùn)營體系——以公共財(cái)政為框架的體系正逐步形成。財(cái)政在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性作用日益凸現(xiàn)。

深圳在財(cái)政改革的道路上也留下了深刻的印跡：首輪市區(qū)分稅制戰(zhàn)果輝煌，新一輪市區(qū)分稅制已揚(yáng)起風(fēng)帆；政府采購制度不斷向縱深推進(jìn)；預(yù)算外資金收支兩條線治理亦基本上做到了“正本清源”……今年3月，市人大常委會又頒布了《深圳市政府投資項(xiàng)目治理?xiàng)l例》，明確規(guī)定對財(cái)政性建造資金實(shí)行直接支付。

那么，什么是財(cái)政性建造資金直接支付制度？財(cái)政性基本建造資金為什么要實(shí)行直接支付？在現(xiàn)有條件下，實(shí)施直接支付迫切需要解決哪些問題？為此，記者走訪了有關(guān)職能部門。

何為直接支付制度？

據(jù)悉，由深圳市財(cái)政局代為草擬的《深圳市財(cái)政性基本建造資金直接支付暫行辦法》（下稱暫行辦法）已上報市政府，現(xiàn)已進(jìn)入征求意見階段，不久將提交市政府審議。深圳市財(cái)政局伍秀瓊局長助理介紹了《暫行辦法》的草擬過程。她說，我們根據(jù)《深圳市政府投資項(xiàng)目治理?xiàng)l例》（下稱條例）的規(guī)定，并結(jié)合《中華人民共和國預(yù)算法》、財(cái)政部《財(cái)政基本建造支出預(yù)算治理辦法》，以及基本建造撥款治理原則和基本建造財(cái)政、財(cái)務(wù)制度的有關(guān)要求，從實(shí)際工作出發(fā)，深入調(diào)研，先后到廣東省財(cái)政廳、廣州市財(cái)政局、肇慶市財(cái)政局等地學(xué)習(xí)交流；組織全市財(cái)政系統(tǒng)基建治理部門進(jìn)行了廣泛、深入、細(xì)致的討論，征求了我市部分建造項(xiàng)目主管部門及建造單位的意見，與現(xiàn)行的財(cái)政性基本建造資金撥付治理操作程序進(jìn)行對比研究，分析了《條例》實(shí)施過程當(dāng)中可能碰到的基本建造資金劃撥治理問題，在此基礎(chǔ)上初步形成了《暫行辦法》的基本框架。

談到《暫行辦法》的詳細(xì)內(nèi)容，深圳市財(cái)政局基建處葉劍明處長說，《暫行辦法》著重對建造資金撥款的依據(jù)與程序、撥款的治理與監(jiān)督兩大方面加以了闡述和規(guī)定，主要想通過“運(yùn)作程序”來規(guī)范財(cái)政部門、建造單位、監(jiān)理公司及施工單位各自的職責(zé)、權(quán)限和權(quán)利。在《暫行辦法》第九條中，還著重規(guī)范了實(shí)行直接支付的六種方式。其基本思路是：設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位，包括設(shè)備供給單位在申請用款時，首先必須向建造單位提出用款申請，經(jīng)建造單位審核并簽署意見，有的還須經(jīng)監(jiān)理部門審核并簽署意見，財(cái)政部門核定后才能將款項(xiàng)“直接”撥付給這些單位。這樣做一方面可以保證建造單位始終對建造資金的來龍去脈“心中有數(shù)”，另一方面在強(qiáng)調(diào)建造單位對項(xiàng)目治理責(zé)任的同時，可以在一定程度上保障資金撥付的安全性。

根據(jù)《條例》的規(guī)定，直接支付包括兩層含義：一是對依法實(shí)行項(xiàng)目法人的建造單位的建造項(xiàng)目可將建造資金撥付到項(xiàng)目法人單位；二是對不宜實(shí)行項(xiàng)目法人的建造單位，其建造項(xiàng)目的建造資金，按程序?qū)徍撕螅诓煌黄颇甓认逻_(dá)的投資計(jì)劃內(nèi)，按實(shí)際的工程進(jìn)度，由財(cái)政直接向設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工企業(yè)、設(shè)備供貨商等單位支付建造資金。這就是說，除了具備項(xiàng)目法人資格的建造單位，比如深圳地鐵有限公司這樣的建造單位可“獲得”財(cái)政直接撥款外，其余的建造單位包括主管部門將被“越過”。那么被“越過”的這些建造單位會不會因此而放松對項(xiàng)目的治理呢？葉劍明處長分析說，在直接支付方式下，財(cái)政部門直接撥給設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位的每一筆款項(xiàng)都必須經(jīng)建造單位審核并簽署意見，這樣，建造單位實(shí)際上行使了對項(xiàng)目的治理。雖然資金不撥到建造單位的賬戶上，但建造單位不能因此放松對項(xiàng)目的治理。對此，《暫行辦法》也有明確規(guī)定。比如第四條：“建造單位負(fù)責(zé)本單位基本建造項(xiàng)目的組織實(shí)施工作，審核基本建造資金申報的相關(guān)資料，進(jìn)行基本建造資金的會計(jì)核算和財(cái)務(wù)治理，確保基本建造資金的安全和合理使用。”第五條：“建造項(xiàng)目主管部門負(fù)責(zé)本部門基本建造項(xiàng)目的統(tǒng)一規(guī)劃、申報和調(diào)解工作，協(xié)助財(cái)政部門加強(qiáng)對基本建造資金的財(cái)務(wù)治理和監(jiān)督檢查工作。”這些條款都非凡強(qiáng)調(diào)了主管部門對本單位項(xiàng)目建造過程的治理。

直接支付勢在必行

有人說，深圳舉世矚目的驕人發(fā)展速度得益于兩點(diǎn)：政策優(yōu)勢和地緣優(yōu)勢。僅此兩點(diǎn)顯然是不夠的。其實(shí)，市政府在市政建造、文化科技建造以及生產(chǎn)性建造等方面不遺余力地加大投入，也是深圳得以高速發(fā)展的重要因素。2009年，深圳財(cái)政性基本建造投資為78億元，2009年高達(dá)95億元，2009年的數(shù)額將更大。對于高速增長且如此巨大的財(cái)政性基建投資，深圳市現(xiàn)行的撥付治理方式是怎樣的呢？葉劍明處長介紹說，市財(cái)政部門根據(jù)年度投資計(jì)劃和項(xiàng)目工程進(jìn)度從財(cái)政基建專戶分別分批撥給主管部門專戶、項(xiàng)目法人單位專戶、各區(qū)財(cái)政局專戶及建造單位專戶。各主管部門和區(qū)財(cái)政局再將自己專戶的資金撥給所屬的建造單位專戶。建造單位收到專用資金以后才再按項(xiàng)目進(jìn)展情況等支付給設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位。這種撥付方式的主要弊端，一是資金使用效率低。由于資金在撥付過程中的中間環(huán)節(jié)多，使得資金滯留在主管部門或建造單位的時間長，因而造成資金閑置和占壓。與此同時，財(cái)政為了解決政府投資項(xiàng)目急需資金，還得向銀行舉債，去年財(cái)政就因此支付了7000多萬元的借款利息；二是容易產(chǎn)生違規(guī)運(yùn)作行為。財(cái)政部門將基建資金撥付到主管部門或建造單位以后，有些部門或單位視其為自有資金，隨意支配。因此，截留、擠占、挪用建造資金和拖欠工程款等現(xiàn)象屢有發(fā)生；三是容易形成“半拉子”工程。這也是由于上述違規(guī)行為造成的；四是不利于廉政建造。

正因?yàn)楝F(xiàn)行的基建資金撥付方式存在諸多弊端，所以市里下決心要采取新的撥付方式和治理手段取而代之。今年3月3日，深圳市第二屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十八次會議審議通過了《深圳市政府投資項(xiàng)目治理?xiàng)l例》，并規(guī)定自2009年7月1日起實(shí)施。其中第二十九條明確規(guī)定：“建造資金實(shí)行直接支付制度。建造單位憑批準(zhǔn)立項(xiàng)、下達(dá)投資計(jì)劃和批準(zhǔn)開工的有關(guān)文件，設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等合同以及建造單位負(fù)責(zé)人簽署的撥款申請，到市財(cái)政部門辦理付款手續(xù)；市財(cái)政部門直接向設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位支付建造資金；依法成立項(xiàng)目法人的項(xiàng)目，市財(cái)政部門直接將建造資金撥付給項(xiàng)目法人。”這就意味著直接支付模式作為一種嶄新的財(cái)政資金撥付治理方式，將在深圳今后的財(cái)政支出治理中大顯身手。

與現(xiàn)行的撥付方式相比，直接支付的優(yōu)勢到底在哪里？深圳市財(cái)政局伍秀瓊局長助理說，建造資金實(shí)行直接支付以后，撥付的對象就由原來的“四塊”變?yōu)楝F(xiàn)在的“兩塊”：項(xiàng)目法人單位專戶和設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位賬戶。建造資金直接撥到用款單位，減少了中間環(huán)節(jié)，能夠加強(qiáng)基本建造資金專款專用，提高財(cái)政性建造資金使用效益，防止和避免財(cái)政性建造資金被截留、擠占、挪用，減少部門拖欠工程款，同時也是強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督和治理職能的有效手段。再者，直接支付制度符合財(cái)政支出治理改革發(fā)展的大方向，是同政府采購制度相類似的一種改革。對財(cái)政部門來講雖然加大了資金撥付治理的風(fēng)險和責(zé)任，但對推進(jìn)財(cái)政改革無疑具有深遠(yuǎn)的影響，因此說深圳市人大頒布的《條例》是非常有前瞻性的。

人員和核算問題

直接支付制度的確有著現(xiàn)行撥付方式不可比擬的優(yōu)勢，但任何一項(xiàng)新制度的推行，都不可能一帆風(fēng)順，或因客觀條件，或因主觀意愿，總會受到不同程度的阻礙。何況建造資金的撥付這項(xiàng)牽涉面非常之廣、將會觸及許多部門利益的事情。那么實(shí)施直接支付最大的障礙是什么呢？或者說最突出的問題有哪些呢？深圳市財(cái)政局基建處何少駒副處長說，資金撥付方式改變以后，我們基建處的業(yè)務(wù)工作量將成倍成倍地增加。以2009年為例，撥付治理的項(xiàng)目單位約180個，實(shí)行直接撥付以后，項(xiàng)目單位將增加到540多個，而且相應(yīng)的監(jiān)管也將更加繁多和復(fù)雜，憑現(xiàn)有的人手顯然是應(yīng)付不了的。所以要實(shí)施直接支付方式，首先必須配備適量的人員。雖然現(xiàn)階段立刻實(shí)施直接支付的條件尚不完全具備，但直接支付是大勢所趨。我們能充分認(rèn)識到這一制度的重要性和緊迫感，已做好了充分的思想預(yù)備，將以積極的姿態(tài)和行動來推動這項(xiàng)改革。

深圳市水務(wù)局計(jì)財(cái)處冼世能處長說，直接支付制度的確是一個比較理想的模式，不但能夠解決現(xiàn)行撥付方式中的問題，而且符合政府機(jī)構(gòu)改革的大方向，是可取的。問題是改革須配套，要方方面面的調(diào)解。根據(jù)直接支付的兩種對象方式，我認(rèn)為要保證直接支付順利實(shí)施，也必須要從兩個層次上來著手：一是撥付治理這個層次，也就是財(cái)政部門和審計(jì)部門這條線，要讓其有足夠的“能力”來承擔(dān)這項(xiàng)工作。為此我建議借政府機(jī)構(gòu)改革之機(jī)，成立類似于香港“公務(wù)局”的機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目的建造治理工作。同時，對相關(guān)職能部門的職能予以重新界定，以加強(qiáng)各層次的監(jiān)管。二是用款單位這個層次，要全面建立健全項(xiàng)目法人責(zé)任制。這樣，財(cái)政部門能夠盡可能多地將款項(xiàng)撥給項(xiàng)目法人單位，而盡量少地直接撥給施工等單位，從而增大資金撥付的安全性。

葉劍明處長則認(rèn)為，全面建立健全項(xiàng)目法人責(zé)任制的確很有必要，有利于直接支付制度的順利實(shí)施。從深圳市目前政府投資項(xiàng)目建造單位的格局來看，具有項(xiàng)目法人資格的建造單位較少，絕大部分具有臨時治理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，其人員穩(wěn)定性差，財(cái)會人員業(yè)務(wù)水平參差不齊，財(cái)務(wù)治理基礎(chǔ)工作比較薄弱，實(shí)行建造資金直接支付，財(cái)政部門將承擔(dān)較大的資金安全風(fēng)險。撥到設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位的，則風(fēng)險更大，主要是這些單位的資格認(rèn)定、考核、監(jiān)管等環(huán)節(jié)的治理，財(cái)政部門干涉不了，都有各自的行業(yè)治理部門，一旦出現(xiàn)問題，難以追究。同時，由于目前政府投資項(xiàng)目的工程預(yù)、決算審核權(quán)不在市財(cái)政部門，市財(cái)政部門若需及時、有效地管好基本建造資金的支付、決算等環(huán)節(jié)的工作，難度較大。因此建議市政府對市財(cái)政部門在基建財(cái)務(wù)治理中的相關(guān)職能予以重新確認(rèn)。

《暫行辦法》第二十三條要求，建造單位應(yīng)按規(guī)定定期向市財(cái)政部門報送基建財(cái)務(wù)報表及資金使用情況表，做好本單位的年終基本建造財(cái)務(wù)決算工作。現(xiàn)在的問題是，財(cái)政部門將款項(xiàng)直接撥到施工等單位后，由于建造單位未能實(shí)際收到基建款項(xiàng)，建造單位就沒有進(jìn)行賬務(wù)處理的原始憑據(jù)，因此無法進(jìn)行正常的會計(jì)核算。市教導(dǎo)局、市城管辦、市公安局、市給排水辦、市文化局等部門的同志也認(rèn)為，建造單位的會計(jì)核算工作的確是個難題。假如財(cái)政部門將上述撥款憑單（銀行轉(zhuǎn)賬憑證）復(fù)制一份轉(zhuǎn)給建造單位，建造單位據(jù)此進(jìn)行賬務(wù)處理，一是不符合《會計(jì)法》的有關(guān)規(guī)定，二是將在財(cái)政部門、建造單位和施工等單位三者之間形成大量的對賬工作量，三是在辦理用款手續(xù)過程中，建造單位、施工單位可能會形成重復(fù)的無效勞動，四是有可能發(fā)生建造單位與施工單位串通作弊騙取財(cái)政資金的情況。對此，何少駒副處長則持不同的看法。他認(rèn)為，建造單位與施工單位串通作弊騙取財(cái)政資金的情況即使在現(xiàn)行的撥付方式下也可能存在，而并不是因?yàn)橹苯又Ц端隆r且在《暫行辦法》中非凡強(qiáng)調(diào)了監(jiān)理單位的責(zé)任，規(guī)定施工單位或項(xiàng)目法人單位必須憑監(jiān)理單位簽署的工程進(jìn)度審核意見，才能向財(cái)政部門提出用款申請。

對于上述存在的問題，有沒有一個比較好的解決辦法呢？大家一致認(rèn)為，機(jī)構(gòu)和人員問題應(yīng)該不難解決。要害是會計(jì)核算問題，而會計(jì)核算問題首先要明確會計(jì)主體問題。但在會計(jì)核算主體不可能由財(cái)政部門更不可能由施工單位承擔(dān)的情況下，如何解決建造單位的會計(jì)核算問題呢？為此有人建議在實(shí)施直接支付的初期一段時間內(nèi)，采取過渡的辦法，即準(zhǔn)許建造單位開設(shè)一個建造資金銀行專戶，在保證《暫行辦法》規(guī)定的款項(xiàng)申請、審核等基本程序不變的前提下，財(cái)政部門可將擬撥給設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等用款單位的款項(xiàng)撥到建造單位的專戶上，但建造單位必須在收到財(cái)政建造資金的1個工作日內(nèi)將該筆款項(xiàng)全額劃轉(zhuǎn)到用款單位，而且財(cái)政部門有權(quán)對該專戶進(jìn)行核查。這樣既可以保證財(cái)政部門對建造資金全過程的監(jiān)控，又可以解決建造單位會計(jì)核算無原始憑據(jù)的問題，同時也基本符合直接支付制度的要求。

改革需要社會各階層的理解與支持，尤其是既得利益者。財(cái)政性基建資金實(shí)行直接支付作為一項(xiàng)新生事物亦即如此。盡管其在實(shí)施的過程中可能會碰到種種困難，但只有知難而進(jìn)，改革才會勝利，社會才能進(jìn)步。