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減免稅等稅收優(yōu)惠政策是稅收制度中一個組成部分，在一定限度內(nèi)有利于統(tǒng)一稅法的執(zhí)行。但稅收優(yōu)惠超過一定的限度，就不僅影響財政收入，加劇宏觀經(jīng)濟的不均衡，而且會破壞稅法的剛性、統(tǒng)一和完整，產(chǎn)生一系列不良的社會經(jīng)濟后果。如何把稅收優(yōu)惠控制在合理的限度之內(nèi)，是加強稅收管理的重大問題之一。

我國稅收優(yōu)惠的特殊性

目前我國的稅收制度是現(xiàn)為以流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，納稅人主要是企業(yè)納稅人，稅收優(yōu)惠主要是對企業(yè)優(yōu)惠，因而是具有以下一些特點：

（一）納稅人受益間接性、不完全性和不確定性。財政支出對接受者來說可直接獲得利益，個人所得稅下的減免優(yōu)惠也能讓納稅人獲得直接受益，但在流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅情況下，稅收優(yōu)惠給納稅人的實際獲益不等于減免數(shù)額。納稅人不是在任何稅收優(yōu)惠下都能獲得直接利益，不同的稅種或同一個稅種在不同的計稅環(huán)節(jié)實行減免稅有不同的后果。如對全值流轉(zhuǎn)稅的減免數(shù)額不等于企業(yè)實際獲益數(shù)額，因為企業(yè)繳納全值流轉(zhuǎn)稅后還要就其純收入繳納所得稅以及其他稅收。對所得稅進行減免也因方式不同而作用不同，在所得扣除法情況下，同樣存在名義優(yōu)惠與實際優(yōu)惠的差距。在增值稅的情況下甚至還存在免稅不一定給納稅人帶來利益的現(xiàn)象；如農(nóng)民生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品不繳納增值稅而繳納農(nóng)業(yè)稅，看上去好像給農(nóng)民一種稅收優(yōu)惠，實際上給農(nóng)民免增值稅反而會增加農(nóng)民負擔，因為其進項稅額將得不到抵扣。在對待小規(guī)模納稅人上，也存在類似問題，我國現(xiàn)行增值稅對小規(guī)模納稅人實行較低的稅率（4%、6%）征稅，但由于其進項稅額不能抵扣，其實際稅負要高于實行17%的一般納稅人。因此，在我國實行流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅為主體的稅制情況下，采用稅式支出方法要特別注意其受益方面的間接性、不完全性和不確定性。

（二）隱蔽性。我國國有企業(yè)盡管經(jīng)過了多年的改革，但企業(yè)與政府的關(guān)系仍然沒有完全脫離，越大型的企業(yè)越是如此，主要表現(xiàn)在企業(yè)辦社會，企業(yè)自己承擔了本來應當由政府承擔的提供公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品的功能。企業(yè)動用利潤（攤?cè)氤杀尽⒍惽傲兄У龋┡e辦各種福利性措施如學校、公安機構(gòu)、郵電局、醫(yī)院等等，這部分開支雖然沒有以減免稅等優(yōu)惠的名義發(fā)生，但實際上也是對應當上繳給政府的所得稅的扣除。從這個意義上講企業(yè)的公共性、社會性開支是一種隱蔽的稅收優(yōu)惠，準確地估計其數(shù)額很困難。

（三）生產(chǎn)性。歐美等經(jīng)濟發(fā)達國家稅式支出的范圍和重點主要集中在非生產(chǎn)性領域。而我國由特定的稅制結(jié)構(gòu)所限，減免稅等稅收優(yōu)惠主要發(fā)生在生產(chǎn)領域，重點放在鼓勵納稅人所從事的特定的生產(chǎn)經(jīng)營活動。減免稅等優(yōu)惠不是用于增加納稅人的消費，而是用于提高其生產(chǎn)能力，一般不允許將稅款用于發(fā)放獎金、實物，提高福利待遇，增加非生產(chǎn)性消費。

（四）靈活性和隨意性。給予稅收優(yōu)惠的權(quán)力并不是一種交由執(zhí)法人員任意斟酌使用的權(quán)力，它的靈活性是建立在強制性基礎上，體現(xiàn)為立法過程中的靈活，而不是執(zhí)法過程中的靈活。一般而言，某些政策性、宏觀性稅收優(yōu)惠可以在稅法中詳細規(guī)定項目、稅率、條件。對臨時性困難減免不能具體規(guī)定項目、稅率，但也必須規(guī)定享受減免稅優(yōu)惠的一系列條件，不能含混不清。但在現(xiàn)實生活中，稅收優(yōu)惠通常更多地以臨時通知、補充規(guī)定名義出現(xiàn)，而且層層加碼，減免頻繁，層次過多，透明度不夠。由于各地對扶持性和困難性稅收優(yōu)惠的審批尺度不一，操作上隨意性很大，管理權(quán)限混亂，出現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策多、散、亂的現(xiàn)象。如在各類過渡性稅收優(yōu)惠中，僅增值稅一項先后出臺減免稅、先征后返政策24項之多。

（五）差別性。減免稅等稅收優(yōu)惠是稅收制度的構(gòu)成要素，它同樣要遵循稅收公平原則，具有公平性。具有同等條件或納稅能力的納稅人或納稅行為，享受同樣數(shù)量的減免優(yōu)惠；具有不同條件或納稅能力的納稅人或納稅行為，享受不同數(shù)量的減免稅優(yōu)惠。如果在具有同等條件的不同的納稅人或納稅行為之間，有的給予優(yōu)惠，有的不予優(yōu)惠或優(yōu)惠的數(shù)量不同，就破壞了公平競爭，就會損害經(jīng)濟效益。我國的稅收優(yōu)惠政策存在地區(qū)差別、行業(yè)差別、所有制差別、企業(yè)規(guī)模差別，而且統(tǒng)一的稅法、統(tǒng)一的政策得不到統(tǒng)一的實施。各地差別很大的稅收優(yōu)惠政策，形成新的不公平競爭。如同樣是上市公司，有的按15%的稅率征收所得稅，有的則按33%稅率征收所得稅；外商投資企業(yè)可享受“二免三減半”的待遇，內(nèi)資企業(yè)享受不到稅收優(yōu)惠或只能享受較少的稅收優(yōu)惠，負擔較重等等。這些都是我國稅收優(yōu)惠政策存在的特有問題。

我國稅收優(yōu)惠政策除了具有上述特殊性外，還存在所運行的社會經(jīng)濟環(huán)境的特殊性，表現(xiàn)為我國稅法自身不夠完善，規(guī)定不夠具體，而且在現(xiàn)實生活中由于面子、人情和關(guān)系等特有社會文化的影響，使我國稅法的字面規(guī)定與實際執(zhí)行差距很大，導致我國偷逃稅比較嚴重，理論稅基與實際稅基差距很大。在這種情況下盡管理論上可以就稅法中的標準性條款作許多闡述，但在實踐中卻存在難以界定特別是難以準確估計其總量，實際稅基都難以準確估計，準確估計稅式支出數(shù)量就更難了。這就影響了通過編制稅式支出預算強化稅收優(yōu)惠管理的有效性。因此，在借鑒西方國家稅收支出預算辦法的時候，必須考慮我國稅制和社會經(jīng)濟的特殊性，否則，完全按照稅法字面規(guī)定來編制稅式支出表，肯定與實際存在很大的差距。只有充分認識了我國稅收優(yōu)惠的特殊性和社會環(huán)境的特殊性，才能就稅收優(yōu)惠的控制策略做出正確選擇。

稅收優(yōu)惠的控制策略

當前我國在稅收優(yōu)惠管理上存在的問題概括起來有兩個方面。一方面，從宏觀上講，對稅收優(yōu)惠的規(guī)模、使用方向、效益狀況缺乏有效的控制和反饋系統(tǒng)。稅收優(yōu)惠政策的運用不能與宏觀經(jīng)濟政策相銜接，往往被當作是強化地區(qū)、部門、企業(yè)本位利益的手段。另一方面，從微觀上講，缺乏對稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行主體（各級稅務機關(guān)）進行考核審計的制度，缺乏對稅收優(yōu)惠政策的承受主體（企業(yè)）運用稅收優(yōu)惠效益的跟蹤管理制約制度；稅收優(yōu)惠政策在實際工作中有被濫用的傾向，所產(chǎn)生的嚴重社會經(jīng)濟后果表現(xiàn)為稅法軟化、財政減收、稅負不公平、效率降低。因此迫切需要采取有效的控制辦法對稅收優(yōu)惠進行管理。

（一）完善稅法、集中稅收優(yōu)惠立法權(quán)。完善稅法的目的是要改變我國稅收優(yōu)惠政策及其執(zhí)行中的隨意性、靈活性和差別性所造成的不公平性。各實體法在稅收優(yōu)惠規(guī)定上要具體、明確、系統(tǒng)、相對穩(wěn)定，盡量減少通過文件形式推行個案的減免措施，任何減免稅優(yōu)惠的變更均要通過修改稅法條例的程序進行，政策通過后直接在稅法條例中修改并公布，稅收優(yōu)惠政策的更改要每年在財政預算審議時一并確定，國務院的部門及各級政府均沒有權(quán)通過下發(fā)文件的形式補充更改稅法條例的稅收優(yōu)惠規(guī)定。

（二）通過編制有中國特色的稅式支出表對稅收優(yōu)惠進行宏觀管理。要使稅式支出表的編制不流于形式而發(fā)揮其實質(zhì)作用，既要借鑒西方國家的做法，更要注意我國在以流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)下稅收優(yōu)惠的受益間接性、不完全性和不確定性、隱蔽性等特性，以及我國特有的社會文化，立足于中國特色。具體地說：

一是控制重點稅種。西方國家實行稅式支出預算管理的重點是所得稅，特別是個人所得稅。而我國目前稅收優(yōu)惠政策主要與流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅有關(guān)，因此，若要采用稅式支出預算的辦法對稅收優(yōu)惠進行控制，其重點應當放在流轉(zhuǎn)稅（主要是增值稅、消費稅、營業(yè)稅和關(guān)稅）和企業(yè)所得稅上。增值稅和消費稅（含出口退稅）、營業(yè)稅、關(guān)稅、企業(yè)所得稅占稅收收入總額的絕大多數(shù)，我國稅收優(yōu)惠政策也主要通過這些稅種作為載體，對這些稅種的稅收優(yōu)惠進行了控制也就抓住了主要矛盾。這些稅主要對企業(yè)征收，制度比較規(guī)范，優(yōu)惠條款也較為系統(tǒng)，對稅式支出數(shù)額進行估計比其他稅種更有可行性。在其他包括個人所得稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、農(nóng)業(yè)稅等稅種上，實行統(tǒng)一優(yōu)惠辦法就比較復雜，如果采用簡易征稅辦法，就可能使稅制規(guī)定與實際征收數(shù)額差別很大；又因這些稅種收入規(guī)模較小，實行優(yōu)惠政策很可能是各地政策不一，很難通過統(tǒng)一的稅式支出表對這些稅種的稅收優(yōu)惠進行甄別、估算。在這方面，可以考慮由各地自行確定是否編制稅式支出表。

二是按預算功能編制但要突出生產(chǎn)性。如果現(xiàn)階段只將增值稅、消費稅、營業(yè)稅、關(guān)稅、企業(yè)所得稅等大稅所涉及的稅收優(yōu)惠納入稅式支出表控制范圍，很顯然它們的主要納稅人是企業(yè)，稅收優(yōu)惠一般與生產(chǎn)有關(guān)。在選擇分類辦法時應當既要按國家預算主要功能項目分類，又要在具體細目上突出生產(chǎn)性、行業(yè)性以及資本來源，否則某些項目可能過于籠統(tǒng)，不利于掌握全面信息進行比較分析。

三是實行實際受益估計法和假定征稅法。前面已經(jīng)指出流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠給納稅人的利益往往不如個人所得稅那樣直接、確定，因此，在估算流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅的稅式支出時不能只看稅收優(yōu)惠本身，而要看優(yōu)惠給納稅人帶來的最終的實際利益。例如流轉(zhuǎn)稅減免的同時會增加企業(yè)所得稅，不能以減免額直接作為稅式支出數(shù)額，而應當以流轉(zhuǎn)稅的減免額與企業(yè)所得稅的增加額的差額為稅式支出數(shù)額。在估計減免額時要按照假定征稅法來估計，即假定沒有減免時國家得到的稅收數(shù)額與減免后國家得到的稅收數(shù)額之差為減免稅額。

（三）建立集中存儲、目標管理的微觀控制機制。通過稅式支出表建立全國性的或地區(qū)性的總體稅收優(yōu)惠數(shù)量后并不意味著稅收優(yōu)惠控制過程的完成。因為在我國的社會經(jīng)濟環(huán)境中，自覺守法意識還比較薄弱，通過西方國家那種重點稽查的辦法促使普遍守法的機制也難以收到成效。因此即使有了稅式支出表，也還必須在微觀上建立集中存儲、目標管理機制，才能使稅收優(yōu)惠得到有效控制。所謂集中存儲、目標管理，就是對稅法中規(guī)定的仍實行減免稅優(yōu)惠的企業(yè)，以及符合條件實行延期付稅優(yōu)惠的企業(yè)，在管理上采取“專戶存儲，使用審批，跟蹤審計，效益掛鉤，目標管理”的辦法。基本做法是根據(jù)稅法的規(guī)定，當企業(yè)全部或某項經(jīng)營活動符合減免稅或延期納稅條件時，稅務執(zhí)法部門與企業(yè)簽訂合同，確定稅收優(yōu)惠應達到的目標，經(jīng)過法定審批程序，將減免稅款或延期付稅的款項從企業(yè)的一般賬戶轉(zhuǎn)移到稅務局的稅收優(yōu)惠專戶，集中存儲，由負責促產(chǎn)增收工作的部門按審批用途和合同日期、工期進度進行監(jiān)督撥付和審計。在執(zhí)行中，要通過增強減免稅和其他稅收優(yōu)惠的制約機制，加強減免稅款使用、管理和效益反饋，防止擠占挪用，保證稅收優(yōu)惠的生產(chǎn)性和效益性，同時確保對延期付稅、稅收信貸按期歸還。