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一、現行農業稅制存在的問題

我國現行的《中華人民共和國農業稅條例》是1958年6月3日第一屆全國人民代表大會常務委員會第九十六次會議通過，同日中華人民共和國主席令公布的。至今已有42年了。這期間我國農村經歷了農業合作化、、家庭聯產承包責任制3個歷史時期。隨著我因社會主義市場經濟體制的建立和農村改革的不斷深化，農村經濟、農業生產關系和農業生產能力都發生了巨大的變化。42年一貫制的農業稅制已經不適應新形勢的需要，存在許多問題和弊端，主要反映在以下4個方面：

（一）立法時限過長

當時開征農業稅的立法初衷，是為了保證國家社會主義建設，鞏固農村農業合作化制度，促進農業生產發展。農業稅制的設計也是同建國初期農村農業合作化經濟相適應的，并且在以計劃經濟為主的經濟管理體制下發揮了巨大的作用。改革開放以后，我國逐步建立了社會主義市場經濟體制，農村實行了以家庭聯產承包責任制為基礎的經濟制度。現行的農業稅制在立法的意義上也就遠離了歷史和現實的要求，更不適應社會主義市場經濟體制的要求。

（二）計稅依據失衡

現行的農業稅制，采用以畝計征、穩定負擔、增產不增稅的政策，鼓勵農民增產增收。其計稅依據是農業收入，即以糧食常年產量為計算標準。而常年產量都是在50年代或是60年代測算評定的，與目前實際的常年產量沒有可比性。以吉林省和長春地區為例，吉林省的計稅常年產量為每畝86斤，長春地區每畝105斤，而現在實際的產量每畝都在千斤以上，計稅的常年產量遠遠低于實際產量。吉林省農業稅平均稅率確定為14.1％，而全省實際依率計征額僅占實際產量的1.98％；長春地區僅占1.83％。計稅依據明顯偏低，使得稅率失去了原有的意義。

（三）計稅土地面積失準

計稅土地面積是農業稅計征的重要依據之一。但是長期以來新開墾的耕地在減免期后沒有及時納入計稅土地面積；同時，各種形式的占用耕地使農業稅計稅土地面積大量減少，也沒有及時核減計稅土地面積，造成有地無稅和有稅無地的現象較為普遍。

（四）稅種交叉重疊

我國以往的農業稅制改革，重點是農業特產稅，原農林特產農業稅、原產品稅和原工商統一稅中的農林牧水產品稅目合并，改為農業特產稅。新的農業特產稅出臺后，其課稅范圍與農業稅有交叉重疊現象。農業稅條例征收范圍包括從事農業特產品生產取得的收入。而農業特產稅征收辦法實施以后，對特產品收入實際上又是按照一個獨立的稅種進行課征，造成稅種交叉、重復課征現象，有違稅收的公平原則。

二、構建農業稅制的原則與目標

要解決農業稅制存在的問題，必須按照社會主義市場經濟的客觀要求和我國的國情實際，重新構建農業稅制，總體設計農業稅制改革的近期目標和長遠目標。

我國的基本國情：一是我國是農業大國，農業在國民經濟中占有重要的基礎地位。二是我國有13億多人口，其中近9億是農民，并依靠土地生存和為國家提供糧食。三是農村實行以家庭聯產承包責任制以后，土地在農民手里，第二輪土地承包一定30年不變，并在相當長的歷史階段可能會有第三輪、第四輪承包……四是我國加入WTO，面臨機遇與挑戰。五是社會主義市場經濟體制已初步建立，國家經濟政策的制訂要符合市場經濟規律的要求。

（一）農業稅制改革應遵循的原則

1.調控與聚財的原則。

稅收的基本職能是組織收入、調節經濟、監督管理。農業稅收同樣具備上述職能。構建農業稅制必須堅持調控與聚財相統一的原則。所謂調控，就是調整和優化農業生產結構。當前，一方面我國糧食和其他農產品由長期供不應求轉變為階段性供大于求，另一方面農業生產結構不合理的矛盾十分突出。需要充分發揮農業稅收調節的職能，促進農村和農業經濟結構的戰略性調整。同時，農業稅收入是我國縣級財政收入的重要來源。以長春市為例，農業稅收入在農村各項稅收收入中占74％以上，對鞏固地方政權建設，維持政府運轉，發展地方事業，都具有重要的作用。因此，農業稅收必須保持總體稅負不變和地方財政收入持續穩定增長，使農業稅的聚財職能逐步增強。

2.適度減負的原則。

當前推行的農村稅費改革，不僅是規范農村稅費制度、減輕農民負擔的重大舉措，而且也是我國農村分配關系的一次重大調整。構建農業稅制必須結合農村稅費改革，堅持減負與適度相結合的原則。減輕農民負擔特別是減輕農民非稅負擔是根本目的，適度是衡量減負的尺碼。農村稅費改革通過對“三提”、“五統”進行“三取消”、“兩調整”和“一改革”，使農業稅稅基擴大，農業稅收增長，但農民總體負擔要減輕20％或者更多。因此，既要考慮切實減輕農民負擔，又要兼顧縣、鄉級財政的承受能力，保證縣、鄉（鎮）政府和村級組織履行職責和基層政權正常運轉所必要的經費支出。既要考慮全國的統一要求，又要兼顧各地的實際情況，堅持實事求是，一切從實際出發，解決基層財政收支平衡問題。一方面適當調整國民收入分配結構，適當向基層傾斜。另一方面，要加強預算管理，量人為出，節約開支。

3.區域區別的原則。

我國幅員遼闊，地區間自然環境和生產條件差異較大，各地區經濟發展水平不同，農業生產條件及區域優勢、產品優勢各有差異。構建農業稅制必須堅持區域區別的原則。農業稅制就全國而言應該是統一的，但要根據各地區的差異性，研究制定相應的稅收政策，促進農業生產和農業產業化的不斷發展。

4.簡便效率的原則。

農業稅收主要是在農村和面對農民。構建農業稅制必須堅持簡便與效率相一致的原則。設計稅制要簡便、易懂，為廣大的農村納稅人創造納稅上的便利條件，力爭做到計稅簡單、操作簡便、農民易會易懂。同時，也要考慮降低稅收成本，賬、冊、表統一規范，為不斷提高農業稅收征管質量和效率創造有利條件。

依據上述原則，新的農業悅制應充分體現農業稅收聚財、調節的職能作用，以促進農業產業結構的合理調整為目標。農業稅制模式也要在近期內實現三個轉變：（1）實現以評定常年產量作為計稅依據向以納稅人實際占用土地面積和農業產品產值作為計稅依據轉變；（2）實現農業稅以實物征收、貨幣結算相結合的方式向全部以貨幣形式征收轉變；（3）實現農業稅征收由政府行為為主或是鄉鎮財政所代征、造成執法主體移位向依法治稅和以稅務機關征收、回歸執法主體的方向轉變。初步建立以占用土地和農業收益為課征對象的復合稅制，最終實現以土地稅和個人所得稅替代農業稅的稅制格局。

（二）農業稅制改革的近期目標

在近期農業稅制改革的進程中，如果按照上述目標模式展開和實施。新構建的農業稅制將形成下列具體目標模式和基本特征。

1.建立以土地占用稅和農業收益稅相復合的稅制。將現行的農業四稅中以行為目的為課征對象的契稅并入地方的工商稅收。將耕地占用稅取消，變為土地占用稅，并設立兩檔以上的多級稅率。農民從事農業生產耕用土地，以低廉的地租每年征收土地占用稅。非農業占用土地則以較高稅負多級稅率課征土地占用稅。將現行的農業稅和農業特產稅合并為農業收益稅。對納稅人在完稅的土地上從事農業生產的糧食和其他農副產品，在銷售環節征收農業收益稅。

2.理順國家、集體、個人分配機制。新構建的農業稅制應從制度上規范國家、集體和農民個人之間的利益分配關系。這是從根本上減輕農民負擔的制度保障。在減負和規范的基礎上，使農業稅的稅負水平在一個較長時期內保持相對穩定，為農民創造和提供一個平等競爭的經濟環境，不斷促進農業生產和農村經濟的發展。

3.建立促進農業產業結構合理調整的目標機制。一是充分發揮農業稅制調節農業生產‘結構和農業產業化的作用，根據農業生產和農村經濟發展的總體目標和發展戰略，對全國和區域性的商品糧基地和主導農業產業的發展在稅收方面給予優惠，促進農業產業結構調整和農業產業化有步驟地實施。這對十我國糧食資源的優化配置乃至整個農業戰略目標的實現都具有至關重要的意義。

（三）農業稅制改革的遠期目標

農業稅制改革的遠期目標是與國際慣例接軌，與市場經濟運行要求相適應，進一步增強調節功能和聚財功能。為加快實現我國農業產業化、農業工業化、農業產業系列化和農業產業一體化的發展，創造優良的稅收環境。基于這一目標，要根據國際上多數國家的通行做法，對土地資源占有和使用者，課征土地稅；同時，對農民的個人收益征收個人所得稅。最終實現取消農業稅。

三、構建農業稅制的途徑與環境

（一）改革農業稅制的途徑選擇

1.簡化合并稅種。

將現行契稅并人工商稅收；農業特產稅由于其課稅范圍與農業稅交叉，又是在農業稅基礎上派生的，可并入農業收益稅；把耕地占用稅改為土地占用稅。使農業四稅歸并為土地占用稅和農業收益稅。

2.合理確定稅率。

土地占用稅和農業收益稅的稅率確定，關系著農民負擔的承受與地方財政的需求。要根據國家對農村、農業和農民的有關政策，同時考慮地方財政的實際需求，從調節農業生產結構和農村生產力水平的實際出發，兼顧國家、地方和農民個人三者間利益關系，做到合理負擔，取之有度，實際可行。

對農民承包和占用的土地，從事農業生產的，每年征收一次低廉土地占用稅。對非農業生產占用土地，采取高額分級的稅率征收。在確定具體稅率時，應充分考慮經濟發達地區與老、少、邊、窮地區的差別和土地使用價值。課征土地占用稅額度以占現行農業稅總額的60％－70％為宜。農業收益稅可按若干檔次稅率征收，對生產銷售五谷雜糧，采用低稅率；對農特產品依不同品種設計多檔次稅率。農業收益稅總額占現行農業稅收總額的30％－40％為宜。采用上述復合稅制后，對土地占用稅實行當年征收，對農業收益稅在銷售環節征收，可以跨年度，極大地緩解了以往農業稅征期的巨大壓力。

3.減免稅政策的界定。

新構建的農業稅制，應繼續保留社會減免和災情減免的稅收政策。要針對地區差異和經濟發展水平的差異，科學合理地確定農業稅收減免政策，充分體現黨和政府對農業、農村、農民的關懷。

（二）改革農業稅制的環境要求

1.改革和完善財政管理體制。

一是改地方財政“吃農業”為“扶農業”。消除和改善地方政府對農業只取不予的做法。目前，我國總體經濟發展已處于工業化初期并向工業化中期過渡，按照經濟發展的一般規律，這一時期應停止農業資源的凈流出，逐步加大國家對農業的扶持力度，多方面實行農業保護政策。其中，財政保護政策的著力點在于加大投入，重點加強農業基礎設施建設，改善農業生產條件，不斷增強農業發展的后勁，保證農業產業結構調整和農業發展的需要。二是改地方財政“收支統管”為“收支分離”。1994年實施分稅制后，全國的農業稅征收管理沒有規范，在全國相當一部分縣級財政中，既管財政支出，又管農村稅收，前者是財政的主要職能，后者是地方各自為政的行為。因而，在財政體制上要改革和規范農村稅收管理，明確農村稅收征管是地方稅務機關的職能，體現“收支分離”，充分發揮財政和稅務機關的各自功能。

2.改革和完善糧食流通管理體制。

糧食永遠是同計民生之必須。就是我國加入WTO以后，仍然要對糧食等重要商品進行規范管理。在市場經濟條件下，我國農業的小生產和大市場的矛盾相當突出，農民的市場風險比自然災害風險還要大。特別是近幾年來，我國農業連年豐收，糧食市場價格走低，糧食部門按保護價收購糧食難以做到順價銷售，糧庫飽和，糧食積壓，收購資金緊張，糧食消化和轉化渠道受阻，農民“賣糧難”的問題十分突出。基于此，我國要加快糧食流通體制的改革，大力加強國家對糧食實施的主導收購，拓寬農產品深加工轉化渠道。要建立農產品專業批發市場，帶動區域化生產和鄉鎮一體化的經營，引導所在地農民，以及市場輻射作用所覆蓋地區的農民，按照市場需求調整產業結構，及時提供質量合格、數量充足的農產品。農產品專業批發市場要做好農業產前、產中和產后服務，包括提供市場信息、優良種子、農用生產資料、生產技術服務等。

3.緊密結合農村費稅制度改革。

這次國家實施的農村稅費制度改革，不是農業稅制的改革，但實施農業稅制的改革，必須緊密結合農村的稅費制度改革。要把二者有機地結合在一起，在農村稅費制度改革的基礎上，加快農業稅制的改革步伐；通過構建新的農業稅制，進一步促進農村、農業分配關系的合理規范，減輕農民負擔，不斷促進農村經濟和農業生產的健康、持續發展。