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[摘要]1994年我國實行分稅制財政體制改革，中央與地方按稅種劃分了中央稅、共享稅和地方稅。在運行十多年之后。如何進一步完善我國地方稅制已成為理論界和稅務部門討論的一個焦點問題。本文分析了我國現行地方稅制的弊端，提出了盡快制定稅收基本法和地方稅通則：加快地方稅制改革；加強國地稅之間的協調與合作等建議。

（中經評論·北京）一、地方稅內涵的界定

（一）關于地方稅內涵

《財政百科全書》定義：“地方稅，中央稅的對稱，屬于地方財政固定收入的稅收，一般是將稅源分散，收入零星，又與地方經濟聯系密切的稅種劃為地方稅”。《新稅務大辭典》認為：“地方稅，中央稅的對稱，由地方負責征收管理和支配的稅收”。除此之外，理論界對地方稅還有以下幾種認識：（1）地方稅是屬于地方政府管理的稅種；（2）地方稅是一國地方稅收管理體制中劃分為地方固定的稅收；（3）地方稅是由地方支配使用的稅；（4）地方稅是歷史上一直作為或者習慣性作為地方性稅收的；（5）地方稅應是由地方政府立法、征管、使用的稅。還有一些學者認為：地方稅是為了實現地方政府職能，根據一國稅收管理體制的規定，由中央或者地方立法，由地方負責征收并擁有一定管理權，收入完全歸屬地方政府的各個稅種的總稱。上述的概念界定分別從稅收的立法權、收入歸屬及使用權、征收管理權以及歷史和習慣的角度闡述了地方稅的內涵。

（二）國外地方稅制現狀的啟示

1.就地方稅的立法權來看，除美國以外，立法權基本上歸屬中央所有，中央政府不僅有權制定中央稅、共享稅還可制定地方稅，規定地方稅種的稅目、稅率、稅基、扣除項目，地方政府通常不擁有稅收的立法權，有的也只是對一些小稅種開征、停征的權力以及對一些稅目稅率的調整權，即使是這些權力，也要在不違背國家法律以及經過中央批準的條件下才能行使，如日本、韓國。因而地方稅是否必須由地方政府立法并不構成地方稅界定的充分條件。

2.就稅收的征管權來看，有的國家通過機構分設來征收中央稅和地方稅，有的沒有機構分設，如：法國、德國。為此，是否由地方政府征收地方稅也不能構成地方稅界定的充分條件。

3.從收入的歸屬和使用來看，無論是聯邦制國家、還是單一制國家，也無論是分權國家、集權國家還是適度分權國家，地方稅收入均全部歸地方政府所有并由地方政府支配使用。因此，收入全部歸地方政府所有并由地方政府支配使用的稅種，方可稱之為地方稅。因而，收入全部歸地方政府所有并全部歸地方政府使用是構成地方稅的充分條件。通過以上分析，對地方稅的界定可概括為：地方稅是為了調動地方政府的積極性、根據一國稅收管理體制的規定，由中央或者地方立法，由征收機關負責統一征收，收入完全歸屬地方政府并由地方政府支配使用的各個稅種的總稱。

二、我國現行地方稅制存在的問題

（一）地方稅主體稅種缺失

1994年我國實行了分稅制，在中央和地方之間劃分了中央稅、地方稅和共享稅，真正屬于地方稅性質的稅種只有城鎮土地使用稅、房產稅、城市房地產稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅等零星、分散的小稅種。通觀世界各國的地方稅也多由一些零星、分散的小稅種構成，這并不能構成我國地方稅設置的主要弊端。但問題在于：第一，地方稅的主體稅種不明確，目前占地方稅收入前三位的營業稅、個人所得稅和企業所得稅均不是純粹的地方稅，而是具有共享稅性質的稅種。2005年房產稅收入占地方稅收入的比重僅為4.5%，土地使用稅、契稅等稅種收入累計占地方稅收入的比重也很低，僅有7%左右。地方稅主體稅種缺失。我國地方稅主體稅種的缺失，不利于調動地方政府理財、聚財的積極性，不利于為地方政府提供穩定可靠的收入來源，也不利于地方經濟穩定健康地發展。

（二）稅權劃分制度的保障缺失

我國很多學者認為，我國的地方稅稅權高度集中在中央政府，實行高度集中的稅收管理體制，幾乎所有地方稅稅種的稅法、條例以及大多數稅種的實施細則都由中央制定和頒發，地方稅的減免權、稅目與稅率的調整權等稅收的各種管理權限也基本集中在中央，地方只具有少數稅種的開征和停征的權力、稅率的選擇權以及征收管理權及制定一些具體的征稅辦法和補充措施的權限。這種高度集中的體制不利于各地方政府運用稅收政策杠桿因地制宜地調節地方經濟，發揮稅收調節經濟的職能。

筆者認為，在我國稅權劃分缺乏制度保障的條件下，下放地方稅權可能會引發稅權的濫用。世界其他國家稅權的適當下放，也僅限于一些小稅種的開停征權，以及稅目、稅率的調整權。而且，這種調整是建立在嚴格的制度約束框架內的，且有章可循，不可逾越。規范的分權要求以憲法和其他法律形式來明確政府間的關系。無論是單一制國家還是聯邦制國家，都存在中央政府與地方政府之間的利益博弈。這種博弈可以分為兩種形式：一種是在憲政體制下的合法博弈；另一種則是在缺乏制度安排條件下中央政府與地方政府之間的討價還價。

目前，我國尚無統領整個稅收體系的“稅收基本法”和統領地方稅體系的“地方稅通則”。難以從法律的高度對我國地方稅的性質、作用、立法原則、管理體制、稅收法律關系主體、客體及主客體之間的權利與義務、中央與地方的稅收立法權和解釋權、各級稅務機關職責等問題，作出科學、明確的規定。中央與地方政府之間的稅權劃分缺乏必要的法律制度約束。因而，一稅權下放與否不是問題的關鍵，問題的焦點應該是如何盡快建立中央與地方之間稅權劃分的約束機制，以確保中央與地方之間在行使各自權力時，有法可依。

（三）國、地稅的機構分設導致征收效率不高

1994年的分稅制改革，設立了國家稅務局和地方稅務局（以下簡稱“國地稅”），國稅局負責征收中央稅和共享稅.地稅局負責征收地方稅。國地稅的分設，調動了地方政府征收和管理的積極性，堵塞了稅收流失的漏洞，但是我們也看到國地稅的分設加大了稅收征管成本，增加了納稅人的稅收遵從成本，降低了稅收征管效率，不利于稅收征管制度的優化，也不利于構建和諧的征納關系。據國家稅務總局公布的數字，1994年國地稅分設以后，稅收征管成本大大增加。1993年，稅收征收成本率3.12%，1994年開始上升，1996年征收成本率約為4.73%，其后持續增長到5%～6%。特別是西部欠發達地區達到10%左右，中部地區大約7%～8%，即使是東部沿海地區也達到4%～5%。據有關調查.有些地方的稅收征管成本還遠遠高于上述比例。遠遠高于西方發達國家的稅收征管成本（一般都在1%左右）。與此同時，機構的分設也增加了納稅人的稅收遵從成本。以前，納稅人只需要在一個稅務機關辦理各項納稅事宜，而現在需要在兩個稅務機關辦理納稅事宜。同樣，以前納稅人只需要面對一個稅務機關的稅務稽查，現在需要面對兩個稅務機關的稽查。從各國的稅收征管機構設置來看，機構分設并非構成分稅制的必要條件。有些國家并未設立兩套機構分別征收中央稅和地方稅，如德國并沒有設置國、地稅兩套征收機構，法國也未設立國、地稅兩套機構，因此，分稅制的關鍵并不是機構的分設，分稅才是它的基礎。

綜上所述，完善我國地方稅的關鍵是要在制度約束的前提下，構建一個主體稅種突出，稅制體系完善的地方稅制體系。機構的分設以及稅權的下放并不是構成地方稅體系完善的必要條件。

三、完善地方稅制的設想

1.盡快制定“稅收基本法”和“地方稅通則”，用法律形式規范中央與地方在地方稅上的管理權限，對地方稅收的立法權、稅種的開征權、稅率的調控范圍、征管制度等重大問題作出規定，為中央和地方政府之間管理權限的劃分提供制度約束和規范。

2.加快地方稅制的改革，構建地方稅的主體稅種。加快地方稅的改革，首先，統一內外有別的地方稅制。將所有的地方稅種均對外商投資企業和外國企業征收。其次，改革一些過時的老稅種，盡快對其進行修訂，以適應新形勢的需要。如城市維護建設稅，改變其計稅依據，擴大征稅范圍。面向所有地區、企業、個人征收，計稅依據由依附三稅計征改為以銷售收入、營業收入和其他經營收入為計稅依據，實行差別幅度稅率計征，使該稅成為獨立的地方稅種。再次，實行費稅改革，規范分配秩序。解決目前收費項目混亂，亂收費、亂攤派的問題。如將教育費附加改為教育稅，將社會保險費改為社會保障稅，將養路費改為燃油稅，加快燃油稅的出臺。確保地方稅制的完整性。

3.加強國地稅的協調與合作。（1）建立以現代信息技術為支撐的稅收征管體系，把稅收征管的全過程都納入信息管理的范疇，國地稅聯網運行，信息共享。（2）建立國地稅工作聯系制度，明確相互聯系的形式、環節和內容，定期進行資料的傳遞和交換，明確傳遞和交換的內容和形式。（3）國地稅辦稅大廳聯合辦公，以降低納稅人納稅遵從成本，提高納稅人依法納稅的積極性。從長遠來看，可考慮國地稅的合并，當然，這要視具體情況而定。