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目前，加快推進中國國債管理制度創新的步伐，建立一個開放、低成本、高效率、高流動性的國債市場，加強國債風險管理并增強國債的償債能力，推動中國國債市場化改革向縱深方向發展具有深遠的、現實的意義。

一、國債發行制度創新

（一）推進國債利率市場化。

國債利率市場化既可以降低政府的籌資成本，減輕政府的債務負擔，適度擴大國債規模，同時又確保國債順利發行。隨著國債一、二級市場不斷完善，國債期限品種結構日趨多元化，國債的流通轉讓更為方便，變現能力強，對市場利率的敏感性增大，使得國債利率有條件成為市場的基準利率。國債一級市場招標結果顯示的收益率，反映了整個貨幣市場利率的變動趨勢，并對其他貨幣資產的價格產生指導作用。近年來，短期國債品種發行增多，同時，短期國債在一級市場上拍賣招標發行，為貨幣市場利率變動提供了參考指標，也將有利于利率市場化的推行。因此，應根據市場資金量的變化，創造條件，將國債利率作為市場的基準利率，逐步實現國債利率市場化。通過擴大國債的招標發行數額，以招投標方式確定國債的發行價格，實行彈性利率制度等來降低國債發行成本，降低國債利率風險。

（二）實現國債品種多樣化。

1.創造合理安排國債品種結構的體制條件。目前國債品種比較單一，期限偏長，品種之間缺乏梯次，難以滿足市場成員不同層面的交易需要，特別是缺少便于金融調控的短期債券。西方發達國家的經驗是，控制年終累計的國債余額。政府可以相機抉擇，決定發行的數量和時機，只要年終的國債余額不超過界限即可。這種方式使政府在數量控制上更加靈活，更能適應經濟發展的需要。政府發行國債的規模受一定制約是必要的，但是，不同管理方法形成的效果是不一樣的。因此，可逐步按照國際慣例，由全國人大負責審批預算赤字或國債余額，而不再審批年度發行規模，賦與財政部更多的發債主動權。財政部可根據資金需求，實行中長期并存的國債期限結構，做到年內均衡滾動發行，這樣困擾國債市場發展的品種單一的問題有望得到解決。

2.進一步豐富國債品種結構，如財政債券、建設債券、可轉換債券和儲蓄債券等，并以可上市債券為主，提高國債市場的流動性，加快推進中國國債市場發展的步伐。

3.增大專項國債發行的比重。這種做法能收到刺激經濟、減少財政債務負擔、提高投資的資本化程度，增加國有資產比重和控制力，優化經濟結構等多重功效。現有許多財政性投資對象，如公路、鐵路、機場等均可考慮和試行這種籌資形式。另外，可適度發行憑證式國債，滿足個人投資者對國債的需求。

（三）促進國債期限分布平緩化。

1.結合中國國債期限結構的實際情況和中國經濟現狀，可增發一些期限超5年的國債，并可嘗試發行10年以上的長期國債。在經濟衰退期，需求不足，利率下調，增發長期國債，既符合國家投資項目（主要是基礎設施建設項目）的周期長、投資量大的需要，又能保證將來利率上升時，政府仍可支付較低利率，從而降低籌資成本，減輕政府負擔。

2.加大短期國債發行的比例，活躍國債流通市場，增加國債的流動性，拓展國債的金融工具功能，降低國債的發行成本。一般來說，短期國債的利率總是低于長期國債的利率，由短期滾動成長期，利率成本隨之下降。另外，國庫資金收支在月度間是不均衡的，一般是上半年收大于支，下半年支大于收，有了一定數量的短期國債，便于按照預定的臨時資金短缺，有計劃地作月度間的調度安排，在國庫資金較緊的月份發些短期國債，并在國庫資金寬裕的月份歸還，從而避免國庫沉淀資金過多而造成的資金使用浪費，實現國債發行與國庫資金的協調配合，提高財政資金使用效率。

（四）推進發行方式競爭化。

1.推行國債拍賣方式發行，提高國債發行的透明度，創新競爭性發行機制，逐步實現國債發行的高效率和低成本，加快推進國債發行市場化的進程。

2.改變目前國債發行的不確定性，建立國債的滾動發行機制，豐富國債市場的交易品種，滿足財政的短期資金融資需求。

3.建立有效的國債發行信息披露制度，做到國債發行總額和大致品種結構的滾動公告。即：在本次國債發行的同時，對下一次國債發行大致情況，通過多種新聞渠道進行公布，使投資者充分準備。

（五）推動國債發行市場投資主體的機構化。

1.根據機構投資者的布局和現狀，建立一個相對穩定的承銷團制度，進一步明確承銷機構的權利和義務，鼓勵承銷機構建立自己的分銷網絡，完善法人治理結構，加強對承銷機構的監管，從而建立相對穩定的國債發行機制。

2.調整國債所有權結構，允許商業銀行以資產負債比例管理為原則持有國債，按照國家宏觀調控的統一部署和國債市場的發展程度，有步驟、有選擇地允許外資金融機構參加國債承銷團，推動國債市場逐步與國際慣例接軌。

二、國債流通制度創新

（一）加強基礎設施建設，提高國債流通市場的流動性。

1.加快發展具有做市功能的國債自營商，培育為投資者服務的經紀商。做市商制度是指券商持有某些證券的存貨，并以此承諾維持該證券買賣的交易制度，這種制度有利于保持市場足夠的穩定性和流動性，并能降低交易成本，從而對投資者有較強的吸引力。應根據中國國情，逐步建立做市商制度，同時，參照國際運作規則引入同業經紀人制度，提高市場的流動性，進一步促進國債現貨交易，提高市場的效率。

2.努力打通銀行間債券市場與交易所國債市場，逐步建設統一的國債市場。設想國債市場應該是一個有兩元結構的統一市場。第一元是銀行間的國債子市場，這是一個批發性的場外市場，有經過政府準許的商業銀行、保險公司、證券公司、信托投資公司以及中央銀行參與。第二元是交易所的國債子市場，這是國債的零售市場。兩個子市場既獨立運作，又相互溝通。兩個子市場進一步放開準入，證券公司、信托公司，保險公司及一般投資者將熨平子市場之間的價差，從而把兩個子市場融為一體。實現兩個市場邏輯上的統一，形成合理的市場價格體系，恰當發揮兩個市場各自的優勢，減少因體制原因造成的投機現象。

3.逐步引入衍生品種。國際經驗表明，衍生品種的多少既是市場繁榮的標志，又是促進市場發展的重要催化劑。目前中國國債市場除了現貨交易外，衍生品種只有“封閉式回購”，即所謂的“質押式回購”，但這種“質押式回購”項下的債券在回購期間內不能被再次使用，雖然有利于控制結算風險，但對市場流動性有一定消極影響。可以在嚴格的風險管理和統一托管系統的前提下，依次、逐步引入“開放式回購”（及回購首期與到期均按買斷關系進行結算）、遠期、掉期以及期權等衍生品種。在條件成熟的時候恢復國債期貨交易。

（二）推進流通市場中介結構化，提高國債市場運行效率。

1.擴大金融機構在國債市場上的中間業務份額。取消對商業銀行購買國債的某些限制，允許商業銀行更大規模地直接進入國債市場。逐步將國債市場擴展為以商業銀行等金融機構為主體，各類機構投資人均可參與的批發性大宗債券市場。同時，從提高市場效率，減小市場交易結算風險的角度考慮，應當積極發展以商業銀行等金融機構為交易結算人或經紀人的中間業務，使住房、社保、醫療等基金及各類企事業單位均可通過人或經紀人進入市場。

2.大力培育包括投資基金、退休養老基金、國債投資基金等在內的機構投資者，在條件成熟時，可考慮設立中外合作投資基金，吸引外國投資者，促進國債市場的擴大和深化國債市場的改革。

3.在保持央行持有一定比例國債的同時，允許國外投資者持有一定比例的國債，這樣可以擴大國債的循環范圍，也可大幅度擴大國債市場的發行空間。

（三）發展場外交易市場，活躍國債現貨交易。

發展場外交易市場能有效彌補單一結構的不足，尤其是為個人參與國債二級市場的買賣提供了便利的場所和途徑，最大限度地滿足投資國債的需求。應正確對待場外市場，使各種投資者各種規模的國債交易都有機會完成，為投資者提供高效、便捷、安全的交易環境，力促債券交易市場的充分活躍。進一步擴大債券登記體系的覆蓋面，完善債券市場結構。加強市場基礎設施建設，提高中介服務水平，擴大市場參與者。發展場外市場可分為兩個階段，先試點取得經驗，再逐步形成全國性場外自動報價系統，利用計算機技術形成全國統一的交易信息網絡，使包括現貨市場、回購市場、期貨市場等市場形態在內的國債流通市場能夠較快發展。

（四）推進法制和信息化建設，規范和發展國債流通市場。

1.加強國債流通市場法制化建設，在充分吸取國際經驗教訓的基礎上，逐步形成比較嚴格、健全的市場法制規范體系，發揮好交易場所、托管結算機構的一線監督和信息報告職能，逐步形成高效、靈敏的監督體系。

2.加快國債流通市場信息化建設的步伐，建設高效的國債信息系統及報價系統，培育專業信息服務商，提高市場信息集散與揭示的水平，促進國債市場監督管理手段的現代化。

（五）試行開辦美元國債市場，促進國債流通市場對外開放。

現行中國國債市場交易僅以人民幣計價進行交易，這與經濟全球化的形勢不相稱。可在人民幣自由兌換前，利用現有債券市場的基礎設施，面向國內現有債券市場參與者和境外投資人發行以美元計價的政府債券，以及建設所有投資人之間進行上述債券交易的市場，促進國債流通對外開放。

三、國債償還制度創新

（一）建立和完善國債償還制度，降低國債償還風險。

在國債的償還上不能單純采用以新換舊的方法。償債基金具有償付、減債、調節、增殖和擔保的優勢，它的成功運作，有利于制約國債規模的迅速擴大，避免達到過高水平。應逐步建立以基金的提取、存儲、管理和運用等為手段，通過對已有債務的合理調整，從而達到確立債務信譽和加強財政后備為目的的償債基金。在償債基金運作過程中，要確保償債基金的規范運行，防止出現對償債基金的挪用與濫用，必須建立嚴格的基金管理制度來加以保證。同時，要逐步擴大償債基金來源。根據國情，可通過以下幾方面擴大償債基金：一是發行國債收入的一部分；二是從國家預算中每年劃撥一定比例的資金；三是國有資產一次性出售收入中提取適當的比例。另外，償還國債時，除在規定時間將到期國債統一還本付息外，還可根據經濟形勢和財政經濟狀況選擇國債償還期。若財政資金有剩余，可從市場上提前兌付一部分國債，緩解以后年度的還債壓力，減少國債余額，當政府償債能力不足時，可采取借換債的方式還債，即投資者可持原有的國債購買新的國債。當然，這種做法要在投資者自愿的情況下實行。總之，建立科學、合理的國債償付制度對提高國債償還能力，緩解債務風險有重要意義。

（二）調整財政支出結構，保持適度的償債規模。

償債規模及其增長速度與中央財政收支狀況有一定的關系。因此，應加強償債風險的綜合管理，消除隱性赤字和結構性赤字的壓力，堅持財政周期性平衡與結構性平衡并舉的方針，強化債務余額管理，努力保持國債經濟穩定發展。加強財政支出的科學管理和民主管理，壓縮和清理不符合公共財政體制要求的各項開支，不該保留的項目要堅決取消；逐步退出不應由政府負擔的競爭性建設投資領域，減少并取消影響公平競爭的各種財政補貼；強化那些代表社會共同利益和長遠利益的社會公共性開支；完善社會保障體系，優先安排社會保障支出，增加資金投入；集中財力支持基礎設施、基礎產業和高新技術產業，充分發揮財政在經濟結構調整中的重要作用。通過規范財政支出范圍，調整財政支出結構，提高財政支出效益，使財政支出的壓力得以減輕，在一定程度上緩解財政收支矛盾，從而緩解國債發行壓力，使國債被動發行的局面得以改變，降低國債風險。

（三）提高中央財政的集中度，消除償債風險增大的隱患。

通過國家財力集中程度的國際比較，可以看到中國目前的情況遠遠低于西方工業化國家。這些國家經濟實力雄厚，財政收入占GDP的比重一般為30—40％，有的甚至超過50％。西方發達國家的高債務是建立在雄厚的財政經濟基礎之上的，整個國家對債務的承受力較強。因此，要通過提高預算內財政收入占GDP的比重，振興國家財政，提高中央財政集中度，增強中央財政的實力；相應減少財政對國債的依賴程度，從結構上解決或緩和財政債務重負和國民經濟應債能力強的矛盾，控制國債規模，增強國家宏觀調控能力。進一步深化財稅體制改革，完善稅制，理順國民收入分配關系，清理整頓各種預算外收入和非稅收入渠道。從財政管理體制的角度統一財權，規范政府分配行為。清理整頓現行收費、基金項目，加快費改稅的進程，將具有稅收性質的收費改為稅收，保留合理的收費項目納入預算內進行管理。強化稅收征管，改革稅收征管方法和征管手段，使應征的稅收盡可能地征上來。統一稅法，切實解決因稅法不統一、稅收優惠過多而導致的稅收政策性流失等問題。

（四）加強國債資金使用管理，形成“以債養債”的良性循環機制。

1.調整國債投資的使用方向。投資重點應轉向與產業升級關系密切的裝備工業、電子信息、軟件、飛機、造船等產業。在基礎設施建設投資方面，應當建立對國債資金使用范圍、規模和效果的控制與監督制度，加強對中央轉貸國債資金的制度管理，保證其用于規定的項目，嚴防出現隨意挪用現象，以保證國債投資目標的實現。

2.完善國債資金的使用方式。建立國債項目選擇、確定的社會化評價和決策體系及程序，項目選擇、確定的最終權力屬于專家委員會。建立權威的項目投資信息網絡和經常性的投資信息制度，開展項目推薦。鼓勵民營企業參與國債項目的招投標，使民營企業可以獲得較為方便、準確的投資政策、項目規劃等方面的信息。

3.嚴格國債資金使用的監督管理。國債發行的投資取向及投資結構要嚴格界定，合理配比，做到資金落到實處。資金投放后一定要把好質量關，杜絕低效益或無效益事件發生，同時注意避免重復建設，合理利用國債擴大投資，刺激需求，拉動經濟增長。

4.國債投資應注意帶動民間和社會投資。財政支持經濟不應以所有制形式作為唯一標準，而應以對國民經濟是否具有重要價值，是否有利于提升相關行業整體素質作為標準。采用市場化的方式，選擇財政支持的對象，從而以更直接的方式帶動有實力的民間資本。如，由政府部門向符合條件的相關企業（包括民營企業）下達研究經費、簽訂采購合同、財政貼息或補貼等等，扶植和培育一批具有規模優勢和核心競爭力的民營企業。

5.完善財政投融資制度。在改革完善國債制度的同時，注意對財政投融資制度的建設，更有效地發揮國家信用對經濟建設的必要影響與調控。結合對前期出現的各種財政性基金的清理，解決因各種財政性基金分設，肢解財政的問題，完善有利于政府集中利用部分財政性資金以有償的形式調控經濟的財政資金運行模式。建立起完備的投融資制度，對財政資金進行全面的管理與控制，使財政投融資這一特殊的財政分配運行方式能為經濟發展、財政狀況的改善發揮積極的作用。

（五）建立政府債務預警指標體系，實現國債動態化監測。

1.建立、健全政府債務的風險監測預警體系，通過監測預警指標的變動，預見國債風險，及時采取相應措施，減抑國債融資成本，控制國債規模，以免舉債失當，影響國債功能的充分發揮。

2.適當調整財政預算體系，從全口徑和現有財政收支統計兩方面，監測赤字和國債運行狀況，及時調整財政政策，實現財政的周期性平衡。

3.實行國債動態化管理，對國債規模的監控，既實行規模化控制，又要注意防止國債余額的快速上升，從多側面研究國債規模的發展和增長。

4.注意研究國債利率與經濟增長率的關系，在利率接近特別是高于經濟增長率時，采取果斷措施，控制國債規模，力求財政穩定，防止債務危機和財政風險的發生。