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內容摘要：民生財政是我國社會主義市場經濟體制下公共財政建設的重要取向。近年我國財政資金在包括教育、醫療衛生、社會保障、就業、公共安全、環保等民生項目的投資呈現大規模增長，成為我國經濟的亮點。本文主要分析了我國民生財政的特點，指出鞏固發展民生財政需要進一步完善現行的分稅制財政體制，規范轉移支付制度，特別是實行地區間的橫向轉移支付。

關鍵詞：民生民生財政財政體制改革轉移支付制度

民生財政的內涵

關于什么是民生財政，目前學術界沒有統一的解釋。概括來講，在整個財政支出中，用于教育、醫療衛生、社保和就業、環保、公共安全等民生方面的支出占到相當高的比例，甚至處于主導地位的財政，稱為“民生財政”。

對民生又如何理解？主席在十七大報告講到“加快推進以改善民生為重點的社會建設”這個問題時，概括了六個方面：發展教育；擴大就業；改革收入分配制度，增加城鄉居民收入；建立城鄉居民社會保障體系；建立基本醫療衛生制度；完善社會管理，維護社會安定團結。這些就是民生，簡單地說就是與人民的生計有關的、牽涉到每一個老百姓切身利益的事項。

民生財政是我國社會主義市場經濟體制下公共財政框架的基本內容。我國在1998年正式提出建立與社會主義市場經濟發展相適應的公共財政。主要內容包括部門預算改革、健全稅收管理體制、國庫集中收付制度改革、“收支兩條線”改革、政府采購制度改革、稅費改革等。經過10年運作，公共財政框架已經初步確立并順利運行。近年來，公共財政的支出結構已經明顯向民生方面傾斜（見表1）。

我國民生財政的特點

民生財政是適應社會主義市場經濟要求出現的，是社會主義市場經濟體制下公共財政的一個特色。它不同于資本主義制度下的公共財政，是社會主義市場經濟與其相區別的最重要的內容之一。從財政模式來講，我國目前實行的是公共財政和國有資本財政并存的雙重結構財政（鄧子基，2005），區別于西方市場經濟國家的單一的公共財政模式，而在公共財政領域，我國凸顯出來的民生內容，又進一步使得我國的公共財政區別于西方的公共財政。

民生財政以改進民生、提高人民福利水平為目標。近年我國財政支出中各項攸關人民福祉的支出數額不斷增多，相關的政策也不斷出臺。2003-2007年五年間，“農村義務教育已全面納入財政保障范圍，對全國農村義務教育階段學生全部免除學雜費、全部免費提供教科書，對家庭經濟困難寄宿生提供生活補助，使1.5億學生和780萬名家庭經濟困難寄宿生受益。覆蓋城鄉、功能比較齊全的疾病預防控制和應急醫療救治體系基本建成。中央財政安排就業補助資金五年累計666億元，基本解決國有企業下崗職工再就業問題，完成下崗職工基本生活保障向失業保險并軌。城鄉社會救助體系基本建立。城市居民最低生活保障制度不斷完善，保障標準和補助水平逐步提高。2007年在全國農村全面建立最低生活保障制度，3451.9萬農村居民納入保障范圍”。2007年之后環保和生態支出以一項獨立支出在預算中單列出來，這也是民生財政較以往的一個變化。

民生財政以豐厚的財力為前提和保障。過去我國財政收入規模不大，有限的財力主要投入經濟建設，在公共產品和服務的提供方面，顯得比較薄弱。以教育支出為例，我國教育支出占GDP的比重一直都在2%-3%左右徘徊，2001年才達到3.14%，2004年又降到2.79%，2005年降到2.16%。究其原因，是由于國家財政收入占GDP的比重偏低，制約了國家拿出更多的錢投入教育事業。而根據對其他國家統計的數據表明，我國目前財政教育經費支出比重與目前的財政收入是基本匹配的。據一些學者對40個國家教育投入的情況統計，財政收入比重與教育支出比重的關系（見表2）。

2007年我國財政收入占GDP比重僅為20.8%，因此根據國際經驗，我國3%左右的教育支出比重是適宜的。但不管怎樣，教育支出規模偏小，支出結構不合理，是我國目前的客觀現實。教育是一國發展根本之大計，也是最能體現民生財政特色的支出，因此，今后財政必然要加大對教育支持的力度，而這又要求財政收入的大規模增加。我國民生財政的推進策略

（一）加快財政體制改革以建立規范的分稅制財政體制

一個重要前提是真正轉變政府職能，把解決民生問題作為各級政府的一個重要施政目標，建立民生型政府，這樣才能真正推動財政體制向民生型轉變。

同時，進一步明確中央政府與地方政府，及地方各級政府在基本公共服務方面的事權，健全財權與事權相匹配的財政體制。政府間事權的劃分也即提供公共產品的職責和任務的劃分，應當遵循受益原則、效率原則和區域原則。受益原則即根據公共產品的受益范圍來劃分政府的事權，對那些在全國范圍內受益的事權劃歸中央；在區域范圍內受益的劃歸地方；受益范圍涉及多個區域的由相關地區政府協商解決。效率原則即根據公共產品的配置效率來確定事權的歸屬，公共產品由哪級政府提供效率更高，就由哪級政府管理。區域原則是根據公共產品的區域性特征來劃分政府事權，將具有區域性特征的地區性公共產品的管理事權劃歸地方，將沒有區域性特征的全國性公共產品的管理事權劃歸中央。對教育、公共衛生、社會保障、環境保護等基本公共服務要劃分其層次，如教育、就業、公共衛生等更多具有區域性特征，應當由中央和地方政府共同承擔，以地方政府為主，而中央政府根據各地經濟發展水平和財力大小給予相應的補助。社會保障、環保支出等更多屬于全國性公共產品，應主要由中央政府和省級政府提供。

同時，改變當前基本公共服務差距較大的狀況，為社會提供無差別的、一視同仁的公共產品和服務，推進基本公共服務均等化的實現。通過調整財政支出結構，增加民生類項目的支出，增加向農村和西部地區尤其是西部農村的投資，建立投資的長期穩定增長機制，逐步縮小地區間發展差距，實現基本公共服務均等化的目標。

（二）完善和規范轉移支付制度

逐步加大一般性轉移支付的比重，理順中央政府與地方政府及各級地方政府間財力支出上的分配關系。

一是簡化政府層級，積極推進省以下財政體制改革。目前在浙江、山東等省實行的“省管縣”財政體制對解決這個問題提供了有益的借鑒。省管縣財政管理體制是一種明確界定省級財政與縣級財政間相互關系，由省直接領導縣的財政管理體制，即：在財政收支劃分、專項撥款、預算資金調度、財政年終結算等方面，由省直接分配下達到縣、市，縣財政和市本級財政一樣都直接同省財政掛鉤，并明確確立各級財政的組織架構和運行原則，劃分省級財政和地方財政收入和支出范圍，規定地方財政收入的許可來源和財政支出的許可用途，明確各級財政間的相互關系。

二是提高一般性轉移支付的規模和比重。我國目前政府間轉移支付由體制補助、稅收返還、專項補助等形式構成。其中稅收返還屬于一般性轉移支付，但其轉移數額是在原體制基數法基礎上演變來的，沒有起到均衡各地區財力的作用，反而保護了各地區既得利益，促成了地區差距的拉大。因此，應當逐步取消現行的稅收返還，按照規范的分稅制的要求建立一般性轉移支付制度，采用因素法核定各地區的轉移支付數額，設置一般均等化轉移支付項目和指標，并使轉移支付的資金和項目與各級政府的預算相銜接，把轉移支付的資金和項目納入預算。

三是鼓勵地區間財力的橫向轉移支付，逐步推行縱向轉移與橫向轉移相結合的轉移支付模式。目前東部地區的經濟發展已經接近發達國家的水平，有條件支持西部地區等不發達地區的發展。根據各地區政府間經濟、財力和公共服務水平的不平衡程度，設置橫向均等化轉移支付項目和指標，采取補助與激勵相一致的方式，促進不發達地區經濟發展，使全國不同地區公共服務水平大體均等，逐步實現不同區域間財政經濟的均衡發展。

參考文獻：

1.安體富.我國財政開始向民生財政轉變[N].中國稅務報，2008-5-21

2.鄧子基.財政學（第2版）[M].高等教育出版社，2005