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論文關鍵詞：轉變政府職能完善市場經濟體制關鍵環節

論文摘要：改革開放20多年來，市場經濟體制已在我國初步確立。要進一步完善社會主義市場經濟體制，必然要求政治體制改革相配套，尤其要求政府職能有相應的轉變。目前政府職能的行使中存在著缺位和越位的現象，因此必須使政府職能歸位，轉變政府職能，以適應社會主義市場經濟體制的需要。

早在20世紀80年代中期，鄧小平就提出經濟改革和政治改革的關系，他強調經濟改革必須和政治改革相適應。他說：“只搞經濟改革，不搞政治改革，經濟改革也搞不通，我們所有的改革最終能不能成功，還是取決于政治體制改革。”[1]

在90年代初，鄧小平提出政治改革是建立社會主義市場經濟的重要保障。十一屆三中全會以來，我國已進行20多年的改革主要是側重于經濟體制的改革，這一改革策略使經濟改革能夠在穩定的政治環境中起步和推行，避免了大的社會震動。但是，經濟體制改革的深化必然需要政治體制相配合，僅有經濟體制單方面的改革已經不可能再持續進行下去了。因此，適應社會主義市場經濟體制進一步完善的要求，加快包括轉變政府職能在內的政治體制改革，就成為我國改革能否向縱深發展的關鍵環節。[2]

一、市場經濟條件下的政府職能定位

市場機制是迄今為止人類所擁有的最有效的資源配置工具，它能夠以最快的速度、最低的費用、最簡單的形式把資源配置的信息傳遞給利益相關的決策者。它能夠使消費品得到最佳分配，使生產要素達到最佳配置，讓動態的經濟發展問題得到基本的解決。但市場卻不是萬能的，它會在某些環節上失靈。因此，在市場經濟條件下，政府的基本職責應是彌補市場缺陷。[3]

那么，在現代市場經濟條件下，政府職能究竟如何定位呢？筆者認為，現代市場經濟中的政府職能主要包括以下幾個方面：

(一)為市場機制的有效運作提供基礎性的制度保障。市場經濟是法制經濟，它的有效運行需要相應的制度基礎，包括產權的界定與保護，監督合同的執行以及公正執法等，尤其是適當的經濟自由、產權制度基礎和法律基礎以及社會信用體系。[4]

這些“游戲規則”都應由政府來制定和強制執行，以保證市場交易的效率和公正性，確保市場機制運行的基本秩序及市場主體的合法權益不受侵犯。在改革的初期階段，政府在這方面的工作存在著立法速度慢、執法不利的缺點，隨著改革的全面深入，政府應根據市場經濟的要求完善這些制度。

(二)提供公共物品和公共服務。公共物品具有消費行為的非對抗性和消費者的非確定性等特點，其產品一般投資規模大，生產周期長，這就使私人無法生產或不愿提供此類產品。因而必須由政府提供公共物品，并監管其使用過程中的公平性與合理性。[5]

(三)加強宏觀經濟的總量調控，增進市場和彌補協調失靈。由于市場機制的不完備以及市場競爭的分散性、盲目性，總供給與總需求之間的均衡的實現具有長期性和波動性，有時甚至不可能或者即使達到均衡，經濟上也要付出極大的代價，因而有必要針對市場調節在總量均衡目標實現上的局限，引入政府調節。[6]

(四)調節收入分配。有效率的市場制度可能產生極大的不平等，完全由市場機制調節收入分配，必然造成收入差距過大，因而通過制定分配政策和建立社會保障制度來調節收入分配，防止貧富分化，兼顧公平就成為以公眾利益最大化為目的的政府的重要職能。[5]

此外，由腐敗造成的收入差距過大，既是無效率的，又會造成社會不公平，政府應加大反腐敗的力度。[6]

(五)消除對改革的阻礙和反抗。改革是一種制度的重新安排，它意味著經濟利益關系的重大調整，這種調整必然會遇到那些不愿意放棄既得利益的人的阻礙和反抗。我國正處于經濟轉軌和社會轉型的關鍵時期，各種社會利益關系的調整和社會重大問題的解決，是實現經濟社會持續健康發展的重要前提，而這些問題的解決有賴于政府職能的有效發揮。只有通過政府綜合運用經濟政策、法律、行政和教育等手段，才能消除這種反抗。[2]

二、我國政府職能行使中的越位和缺位

經過20多年的改革，我國政府職能已發生了很大的變化，但政府職能行使中仍存在許多的越位和缺位現象。所謂越位是指一個政府主導型的經濟體制，未能隨市場的發育向市場主導型的經濟體制轉型，政府依然在做市場應該做而且可以做的事；所謂缺位是指一個以經濟建設為主導型的政府未能隨著市場的發育和社會關系的變化及時地向公共服務型的政府轉型，政府未能真正做政府應該做而且可以做、市場卻無法做到的事。[7]

(一)政府沒有行使其對市場機制的補充和替代的特殊職能。我國作為一個處于經濟體制轉型時期的發展中國家，政府應行使其對不發育的市場機制的補充和替代這一特殊職能。當然，這種補充和替代是有代價、有風險的，是具有過渡性的，應把握好補充和替代的度，減小由于“政府失靈”產生的代價和風險，并隨著市場機制的發育逐漸退出，而不應作為一項長期的政策選擇。但從中國目前的情況看，政府補充和替代市場的功能已經滯后，并有向長期化、制度化發展的趨勢。這對社會主義市場經濟體制的進一步完善是非常不利的。[7]

(二)政府對投融資風險甚至重復建設問題管得過多。由于市場機制具有誘發投資和產業重組的雙重功能，所以在市場經濟條件下，投資和融資活動應由企業自主進行，并同時承擔由此所產生的風險，政府沒有必要考慮投融資風險甚至重復建設問題。但在我國，企業卻沒有真正的投融資自主權，政府對企業的投融資項目要經過層層審批，導致企業立項困難，因而失去很多市場機會。

(三)政府在提供公共產品、履行公共服務的職能方面嚴重缺位。近兩年我國的立法進程進一步加快，適應市場經濟的法律框架已基本建立起來。但是，有法不依，執法不嚴，違法不究的現象普遍存在，使法律缺少了應有的威嚴。一些企業為了獲取巨額利潤，不擇手段，違背市場運行規則，違反法律，導致整個社會信用水平下降，交易成本上升。同時，我國教育經費的短缺一直困擾著我國基礎教育的發展，社會保障資金的不足嚴重制約著我國社會經濟的穩定發展，而基礎教育、社會保障等都屬于政府應盡的職能，政府在這方面也存在著職能缺位。

(四)政府在應該由市場機制發揮作用的領域存在著越位。由政府許可證制度、地方保護主義等形成的行政性壟斷阻礙了資金、技術、產品、勞動力在各產業和地區間的自由流動，阻礙了全國統一市場和一般均衡價格的形成，統一的市場規則不能平等規范市場主體的行為，市場運行紊亂，嚴重阻礙了市場經濟體制的完善和發展。[3]

三、完善市場經濟體制進程中政府職能的轉變

黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若題的決定》，提出了完善市場經濟體制的一系列新的構想，構想指出，要完善市場經濟體制，關鍵是要改革行政管理體制，轉變政府職能，從政府主導型的市場經濟模式向市場主導型的經濟模式轉變，從優先于經濟目標向優先于社會目標轉變，從審批型經濟向服務型經濟轉變，從行政控制型政府模式向依法行政型政府模式轉變，建立“有限、有效的服務型政府”。[8]

(一)解放思想，轉變觀念，這是深化政府經濟職能改革的重要前提。任何行為本質上都是在人的觀念指導下的產物，因此，觀念轉變在轉軌進程中是根本前提。政府必須從轉變行政觀念、社會觀念入手，推進市場化改革。要在行政管理上引入服務理念，改變過去“官”就是“管”的觀念，充分尊重市場主體，向間接宏觀管理為主轉移，政府應當以服務為宗旨，要改變一方政府只管一方事情的狹隘思想，樹立大市場、大流通的觀念，從我國經濟和社會發展全局的高度把握政府經濟行為的范圍和力度。

(二)正確分清政府與市場的界限，強化政府的服務和宏觀調控職能，并按有限政府觀念與模式來深化行政管理體制改革。政府要從無所不包，無所不容中脫身出來，從“越位、錯位、缺位”轉向“歸位、補位”。那么，政府權力界定的依據是什么？這在很大程度上取決于政府理性，也就是政府能夠正確判斷形勢，在哪些事情上能夠做出正確的選擇，以便能夠促進經濟社會發展。市場經濟條件下，政府正確的定位應當是承擔社會管理、公共服務和宏觀調控功能，努力營造良好的經濟社會發展環境。[3]因此，政府因加強這些職能而弱化政府的微觀經濟干預職能。要弱化政府的微觀經濟干預職能就必須減少行政審批。減少行政審批制度的改革是否成功，是衡量政府職能轉變成效的關鍵?！吨泄仓醒腙P于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確指出，“今后，國家只審批關系經濟安全、影響環境資源、涉及整體布局的重大項目和政府投資項目及限制類項目，其他項目由審批制改為備案制，由投資主體自行決策，依法辦理用地、資源、環境、安全等許可手續，對必須審批的項目，要合理劃分中央和地方權限，擴大企業集團投資決策權，完善咨詢論證制度，減少環節，提高效率?！盵8]

在經濟轉型時期，政府一方面在微觀經濟上“越位”，另一方面，卻在公共服務上“缺位”。對此，必須進行“補位”，這主要包括：1.強化公共信息服務。2.強化公共教育和職業培訓。3.強化公共轉移支付。4.強化公共衛生管理，健全公共衛生安全的預防，監督。5.強化公共基礎設施建設，尤其是要向農村基礎設施建設傾斜，推進城鄉統籌發展。[9]

(三)大力發展社會中介組織，轉變政府職能。政府不可能是“全能”政府，也會出現“政府失靈”或“非市場失靈”的現象。為了應對經濟全球化的挑戰，政府也必須專注于重大的戰略問題和國民經濟的關鍵性問題，這就要求政府將部分職能有效的轉化出去。轉化的對象就是中介組織，包括各種非政府、非營利性的民間組織、公共組織，也即人們通常所說的介于政府和盈利性的私人企業等機構之間的第三部門。政府職能的不斷市場化和社會化，使原來“政府—市場”的二維結構正逐漸被“政府—中介組織—市場”的三維結構所替代，其中社會中介組織作為政府與市場聯結的紐帶，發揮著不可替代的服務、溝通、協調、公證、監督的功能。[9]

然而在我國社會中介組織發展滯后，這不僅體現在數量上，而且在起步發展過程中具有某些“先天性”問題：1.帶有濃厚的行政化色彩，往往成為“二政府”。2.還不具有廣泛的代表性。3.發育層次比較低，作用發揮不明顯。4.盡管已經出臺了一些相關的行政法規，但是到今天為止，非政府組織的法律地位仍不確定。[10]這些問題致使政府職能的轉化流于短期化和形式化，政府機構改革始終沒有明顯效果。為此，必須大力發展社會中介組織，將原屬于政府的一部分職能轉移給社會中介組織。

(四)完善政府決策程序的科學化、民主化、規范化。制定宏觀經濟政策是政府的一個主要的經濟職能，而政府制定的宏觀經濟政策能否符合并有利于中國社會主義市場經濟的發展，這就涉及到必須完善政府科學、民主、規范決策程序的問題。在制定決策之前，決策制定者必須掌握豐富的知識，而且要深入調查研究，聽取各方面意見，以獲得大量真實有效的信息。在制定決策時，必須健全重大問題集體決策制度和專家咨詢制度，防止“一言堂”。在決策制定之后，要形成一套規范化的制度和程序，防止已制定出的決策的隨意性和不確定性；科學規范部門職能、整合組織結構，有效地依法執行決策，建立社會公示制度和社會聽證制度，確保政府工作公開、透明。[11]

(五)引入競爭，打破壟斷。人們普遍認為公共服務應由政府壟斷，然而，由于本身存在著壟斷性和其能力的有限，政府并不能通過“有形的手”將資源配置達到最優，往往伴隨著公共物品提供不足或提供過度等問題的出現，導致公共服務低效率。所以，要“以企業精神來改革政府”，把競爭引入到政府的服務工作當中去。政府組織借助市場組織和社會組織的優勢與能力，來生產某些公共物品，而且關鍵是公共服務，三種組織可以憑借各自的優勢，通過競爭提供不同的公共服務，這樣就打破了政府壟斷的局面，將政府的服務置于競爭中，使政府形成競爭壓力，迫使服務質量效率的提高。[4]

參考文獻：

[1]鄧小平文選:卷3[M].北京:人民出版社,1994.

[2]吳敬璉.中國政府在市場經濟轉型中的作用[J].河北學刊,2004,(4):39-46.

[3]遲福林.中國改革的下一步[M].北京:中國經濟出版社,2002.

[4]何穎.完善社會主義市場經濟體系必須建設服務型政府[J].攀登,2004,(3):65-68.

[5]王國澤,柳軍.社會主義市場經濟與政府職能的轉變[J].山西社會主義學院學報,2003,(3):10-13.

[6]劉偉.經濟學導論[M].北京:中國發展出版社,2002.

[7]秦曉.政府經濟職能如何轉型[J].中國投資,2006,(2):24-26.

[8]中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定[M].北京:人民出版社,2003.

[9]黃泰巖,謝瑞巧.經濟全球化下我國政府職能的轉變[J].宏觀經濟研究,2004,(4):17-20.

[10]遲福林.中國的市場化改革進程與非政府組織發展[J].杭州師范學院學報(社會科學版),2003,(5):1-4.

[11]陳慶修.完善市場經濟體制關鍵在政府[J].國有資產管理,2004,(7):15-18.