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[摘要]實現地方預算決策自主權的合理歸位是確保地方公共產品有效供給的核心制度安排。地方預算決策自主權的內容包括：（1）地方轄區居民選擇地方預算決策主體的權力；（2）地方預算決策主體自主作出地方預算決策安排的權力。文章從這兩大方面深入、客觀地剖析了中國地方政府預算決策自主權缺失的具體表現。

[關鍵詞]地方預算決策自主權缺失分析

地方預算決策即是對地方政府提供地方公共產品的經濟活動進行決策，在現代社會民主政治下，地方政府提供地方公共產品的行為都是受制于地方預算決策制度的，地方預算決策制度對地方政府提供公共產品行為存在硬約束。要確保地方政府有效提供地方公共產品就必須賦予地方預算決策自主權，即賦予地方政府根據地方轄區居民偏好需求獨立自主地作出地方公共產品提供決策的權力。地方預算決策自主權是實現地方公共產品有效供給的內在要求，也是建構公共財政體制的內在要求。只有實現地方預算決策自主權的合理歸位，才能建構起實質意義的分級財政體制，才能建構起基于地方轄區居民受托責任的受托責任制地方政府，確保地方公共產品有效供給。同時，只有實現地方預算決策自主權的合理歸位，才能釋放中央政府承擔的不應有的解決地方政府提供地方公共產品中存在矛盾的壓力。

一、地方預算決策自主權的主要內容

在現代民主政治制度下，地方預算決策過程包括兩個階段：（1）地方預算決策主體產生階段。在這一階段，為了有效滿足地方轄區居民公共需要，地方轄區居民依據少數服從多數的民主原則定期選舉，產生代表多數轄區居民意愿的地方行政首腦及監督制約地方行政首腦的地方立法機構代表（議員或人民代表）。地方行政首腦和地方立法機構代表組成地方預算決策主體，他們接受地方轄區居民的委托，承擔有效提供滿足地方轄區居民公共需要的地方公共產品的受托責任；（2）地方預算決策作出階段。在這一階段，當選的地方行政首腦和地方立法機構代表，根據地方轄區居民的授權，代表地方轄區全體居民作出提供地方公共產品的決策安排，包括地方公共產品的種類、數量，地方公共產品的資金需求（地方財政支出）及資金籌措方式（征稅、收費、舉債）等方面的安排。地方預算決策的運行機制是：

地方轄區居民→地方政府首腦和地方立法機構代表→地方政府首腦提名（經地方立法機構批準）任命地方政府各部門行政長官→地方政府首腦提出地方預算政策→地方政府各部門提出本部門預算草案→地方政府預算部門匯總地方政府各部門提出的部門預算草案，成為地方政府預算草案，經地方政府首腦認可提交給地方立法機構→地方立法機構審議批準通過地方政府預算草案。

由此可見，地方預算決策自主權的內容也包括兩大方面：（1）地方轄區居民選擇地方預算決策主體的權力，（2）地方預算決策主體自主作出地方預算決策安排的權力。現有文獻都強調了地方預算自主權第二方面的重要性（羅春梅，2004；劉忠益，1999），忽略了地方預算決策自主權的第一方面。本文則著重強調地方預算決策自主權第一方面的極端重要性，認為地方轄區居民根據自己的意愿依據少數服從多數的民主原則，自主地選舉決定地方預算決策主體的自主權在地方預算決策過程中居于核心地位，是確保地方公共產品有效供給的關鍵性制度安排。只有實現了地方預算決策主體產生自主權的合理歸位，確保地方預算決策主體的決策行為對地方轄區居民負責，才能構成對地方預算決策主體決策行為的硬約束，以最低成本提供滿足轄區居民公共需要的地方公共產品。反之，如果不能實現地方預算的決策主體產生自主權的合理歸位，則根本不可能確保地方預算決策主體決策行為對地方轄區居民負責，地方預算的決策主體根本就不可能承擔起為地方轄區居民有效提供地方公共產品的受托責任。從我國地方財政的現實來看，地方財政存在的種種問題長期難以解決，其根源都在于地方預算決策主體產生自主權的缺失。相比較而言，西方發達市場經濟國家（無論是聯邦制國家還是單一制國家）地方財政問題之所以比較少，其根本原因也在于地方預算決策主體產生自主權的合理歸位。

二、中國地方預算決策自主權缺失的表現

中國現行民主政治制度安排的基本特征是中國共產黨作為執政黨領導國家權力機關（人民代表大會）和執行機關（人民政府）。根據黨管干部原則，地方各級黨政“一把手”的任命權基本上由上級黨委掌握，而中國憲法規定地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級國家行政機關，地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關，省、直轄市、區的市人民代表大會代表由下一級的人民代表大會選舉。在這種制度安排下，我國地方預算決策的實際機制是：

選民直選縣（市）、市轄區、鄉鎮人大代表（直選代表）或者人民代表大會選舉的人大代表（代選代表）→直選代表或代選代表表決通過上級提名的鄉鎮長、區長、縣（市）長、市長、省長→上級任命的黨委書記和人大表決通過的政府行政首腦為“正副班長”的黨委常委會制定地方預算政策→地方政府行政首腦代表地方政府編制具體的地方預算計劃草案→地方各級人民代表大會審議表決通過地方預算計劃。

我國這種特殊的地方預算決策機制就造成了嚴重的地方預算決策自主權缺失，具體體現在以下幾個方面：

1地方政府轄區居民根據自己的意愿選舉地方政府行政首腦自主權的缺失。在地方預算決策機制的一般模型中，地方政府行政首腦擁有地方預算決策草案的提出權，從而在地方預算決策中起著關鍵性作用。正因為如此，地方政府行政首腦通常都是由地方轄區選民直選產生，各候選人為了當選就要提出滿足地方多數選民意愿的施政綱領，從而競選制度迫使地方行政首腦當選后，要根據地方轄區居民的意愿提出地方預算決策，否則下次選舉中就要落選。而在我國，地方轄區居民在地方預算決策中的自主權僅僅體現在選舉縣、鄉人大代表而已，對地方各級政府行政首腦這個地方最大的公共產品卻無權自主決定。既然如此，要確保地方各級政府首腦按地方轄區居民的意愿作出地方預算決策也只能是一種良好愿望。

2地方轄區居民直選地方人大代表自主權的缺失。在地方預算決策一般模型中，真正代表具體的地方轄區居民利益的只能是由選民直選的本地區地方立法機構的議員，只有本地區選民直選的議員才可能在議會辨論中代表本地區居民的利益，因此，地方預算決策一般模型中，選民的自主權包括直選地方行政首腦和本地區在地方立法機構的議員。而我國地方轄區居民最多只能從理論上直選縣、鄉（鎮）兩級地方人大代表。從實際情況看，由于存在著地方政府安排指定縣、鄉兩級地方人大代表的非正式制度安排，從而我國地方轄區居民實際上連直選縣、鄉（鎮）兩級地方人大代表的自主權也被削奪了。

3地方預算決策主體的缺失。在地方預算決策一般模型中，地方預算決策主體（包括地方行政首腦和地方立法機構議員）界定是清晰的、權責明確的，而我國地方預算決策實際運行機制中，地方預算決策主體的界定是模糊的，權責也是不清晰的，從而造成地方預算決策主體的實際缺失，沒有人真正承擔地方轄區居民的受托責任。雖然憲法明文規定地方實行行政首腦負責制，但地方行政首腦在同級地方黨委中只是“副班長”，而作為地方黨委“正班長”的黨委書記起著實際領導作用，但是又沒有明確的責任，從而導致領導者不是責任人，責任人又不能領導，地方預算決策權力人與責任人嚴重脫節，嚴格意義上承擔受托責任的地方預算決策主體不存在。作為本應對地方預算決策起著制約、均衡作用的地方人大代表來說，由于人民代表大會下設立有人民代表大會常務委員會，從而能夠對地方預算決策起制約、均衡作用的只能是人大常委，大多數地方人大代表就限于每年開幾天人代會，期間表決通過一下地方預算決策計劃草案，而地方各級人大常委會中的地方人大常委組成人員又基本上來自于同級地方黨委安排的黨委、政府中“退居二線”的黨政官員，從而地方各級人大常委也不可能對地方預算決策發揮實質性的制約、均衡作用，這就造成了我國地方預算決策中發揮制約、均衡作用的主體缺失。

4地方預算決策行政主體決策自主權的缺失。這里地方預算決策行政主體決策自主權指的是地方預算決策行政主體在地方轄區居民受托責任的制約下，根據地方轄區居民對地方公共產品的偏好意愿，自主地作出地方預算決策安排的權力。但由于以下幾個方面的原因，導致地方預算決策行政主體的決策自主權缺失：

（1）集權型行政體制。無論是地方黨委書記還是地方行政首腦，都不受制于地方居民直選，而是聽命于上級任命。從而，無論是地方黨委書記，還是地方行政首腦都不會基于地方轄區居民受托責任作出地方預算安排，而只能是根據向上級顯示政績的需要作出地方預算決策。而上級為了突出某些地方公共產品的重要地位，往往又通過法律法規、政策等來制約下級地方預算決策中某些地方公共產品提供的決策安排，這又導致地方預算決策安排中必須優先安排上級強調的某些地方公共產品。這實際上是上級在代行下級地方預算決策自主權，使得無論是地方黨委書記還是地方行政首腦即使真心想基于轄區居民偏好作出地方預算決策安排也不可能。

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（2）地方政府行政權力的不合理安排，地方政府首腦統一的行政權力被肢解，地方預算決策中非正式制度的存在，導致地方行政首腦統一的地方預算行政決策自主權缺失。在我國地方預算行政的決策中，實際存在著地方黨委和地方政府兩大權力系統，地方政府要在地方黨委領導下行使權力，開展工作。地方黨委對地方政府的領導權不可避免地就會滲透到地方預算行政決策中來。除了地方預算行政決策中要集中體現地方黨委書記的執政意圖外，分管各方面具體工作的黨委副書記也會要求地方預算行政決策中要體現自己分管的工作的重要性，優先增加自己分管工作的預算支出安排。在地方政府內部由于設立了眾多的分管某些具體工作的副職，而這些眾多的副職又不是由地方政府首腦“組閣”，從而這些眾多的分管副職不一定聽命于地方政府首腦，相反還有可能聯合起來對抗地方政府首腦，使地方政府首腦無法開展工作。在這種情況下，為了節約交易費用，地方政府首腦也只好給這些分管工作的副職以預算產權。當然，每個分管副職得到的預算產權不一定完全相同，能夠得到預算產權的多少取決于副職自身在同級地方政府領導中的排名、副職自身的權威以及與地方政府首腦的個人關系等因素（馬駿，2004）。因此，雖然憲法規定了地方各級人民政府實行地方行政首腦負責制，從而規范、科學、正式的地方預算行政決策制度要求地方政府首腦統一行使地方預算行政決策權。但是，由于地方黨委對地方政府領導權的存在，地方政府內部分管副職制度的存在，使得地方黨委主要成員及地方政府主要的分管副職成員都獲得了某種程度的非正式預算產權，極大地削弱了地方政府首腦集中統一的地方預算行政決策自主權。

（3）地方黨委書記和地方政府首腦的任期制引致的地方政府屆別機會主義行為（李軍杰，鐘君，2004），而地方預算決策只能采取漸進試決策方式，從而使本屆地方政府預算行政決策要為上屆地方政府預算行政決策后果“埋單”，導致本屆地方政府預算行政決策自主權缺失。我國地方黨政領導制度安排是上級任命制而不是地方轄區居民選舉制，地方黨政領導為了向上級顯示政績，其行為目標都只能是短期的，而不會基于地方長期發展考慮。地方預算決策中往往通過了眾多的短期顯示地方黨政領導政績而長期則使地方經濟發展受損的“政績工程”、“形象工程”，對地方居民長期受益，有益于地方經濟持續發展而短期難以顯示政績的項目往往難以在地方預算行政決策中得以體現。因此，上屆黨政領導基于顯示政績需要而作出的地方預算決策，其決策行為雖然可以提升本屆黨政領導政績，從而使本屆黨政領導獲得向上一級升遷，但消極影響可能就在下屆黨政領導任期內顯示出來，下屆黨政領導地方預算決策就要為上一屆黨政領導決策的嚴重后果“埋單”。由于上屆領導已經升遷了，可能還成為下屆黨政領導的上級領導，從而下屆黨政領導也不可能追究已經成為其上級領導的上屆黨政領導決策失誤的責任。更何況在現行黨政領導任命中，下一屆黨政領導往往得益于上一屆領導的推薦甚至提拔，下一屆黨政領導還得對上一屆黨政領導的推薦、提拔心懷感激。這就產生地方黨政領導的屆別機會主義，每一屆地方黨政領導都只能在上屆黨政領導決策行為后果的基礎上，運用漸進主義決策模式，作出本屆地方預算行政決策，不可能基于理性主義決策模式自主地作出本屆地方預算行政決策。

（4）地方政府自主安排預算支出的權利缺失。地方預算行政決策自主權還體現在地方政府有權根據其自身的優先次序使用財源（或大多數財源），并且能夠以其認為最有效益的生產方法和投入組合提供公共服務。但同樣，我國地方政府卻難以做到自主理財，除了相當多地通過有條件配套補助而指定用途的財力外，目前還有一系列地方政府在制定預算中必須考慮的法律法規。例如，《義務教育法》規定各給人民政府教育（義務教育）財政撥款的增幅應高于財政經常性收入的增長，《教育法》規定省級教育預算分配百分比應當每年增長12個百分點。《農業法》、《農業技術推廣法》規定財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于財政經常性收入的增長制度。《中央關于加強社會主義精神文明建設的幾個重要問題的決定》規定，財政用于宣傳和文化的支出增長不低于總收入的增長等。各項法律、政策配套等新支出，幾乎就占去了地方政府當年可用財力增加額，在有些地方是當年可用財力增加額的200%以上。在一些省每年僅教育、農業、科技三項按法律要求安排的支出增長就要占當年新增財力的一半以上，更何況還有眾多臨時性“中央政府請客，地方政府拿錢”的政策性支出（如中央要求地方政府要安置接受轉業軍人，中央要求增加地方公務員的工資、中央要求某些地方公共服務水平必須達到統一標準等）。地方政府面對這些剛性要求，處于兩難境地。執行預算法，堅持收支平衡，很多法律、政策規定的支出要求不能達到；執行其他法律、政策，收支平衡又不能保證，預算法的要求不能落實，其結果是年初預算安排中的一些項目支出符合法定要求，而年終決策結果卻是低增長甚至負增長，地方政府處于被動應付的境地。

（5）地方政府籌集預算收入自主權缺失。地方各級政府要提供本轄區所需的公共物品和勞務，必須擁有明確而穩定的收入來源。地方政府正常的收入來源包括地方稅收、地方非稅收入、上級政府轉移支付收入。地方預算收入決策權也就應該包括地方稅收自主權、地方非稅收入自主權、地方政府轉移支付收入自主權。地方稅收自主權即地方政府基于地方轄區居民的意愿，有權根據本地方的稅源分布情況決定開征或停征某些地方稅種，并適時調整地方稅種的稅率、計稅依據等稅制因素。地方非稅收入自主權即地方政府基于地方轄區居民的意愿有權決定地方非稅收入征收辦法。地方政府轉移支付收入自主權即地方政府基于地方財政能力均衡的目標，根據政府間轉移支付法律、法規，自主獲取上級政府轉移支付收入的權利。地方稅收自主權的有效行使，可以維持一個地方轄區居民合意的地方預算規模。地方非稅收入自主權的有效行使，可以保證地方能夠合理地征收一些必要的合理的地方非稅收入。地方政府轉移支付收入自主權可以保證地方能夠穩定、規范、及時地獲得上級政府轉移支付收入，同時地方預算收入決策權還應包括一定程度的借債權，以保證地方可以通過發行地方性債券來彌補暫時的赤字。

我國地方預算收入決策權缺失表現在地方缺乏相對獨立的地方稅立法權、地方非稅收入征收自主權、地方政府轉移支付收入自主權及地方借債自主權。1994年分稅制改革以后，中央基本上壟斷了稅權，不僅稅收立法權、分稅權被中央剝奪，即使是地方稅的征收權也不時被中央剝奪。比如2002年中央將所得稅收入改為分成制的同時，將地方稅務局行使的所得稅征收權也改為有國家稅務局和地方稅務局共同行使，國家稅務局行使新設企業所得稅征收權，地方稅務局只能行使原有舊企業所得稅征收權。而且各級稅務部門實行條條管理，即使是地方稅務局也只執行上級下達的稅收計劃，而不是執行本級人大批準的地方預算稅收計劃。在地方非稅收入征收自主權上，地方也得聽命于上級政府，無權自主決定地方非稅收入征收辦法。地方政府轉移支付收入自主權則更是難以到位，地方政府能夠獲得的上級政府轉移支付收入的多少基本上取決于上級政府的恩賜及上下級政府間的非規范化博弈。地方借債自主權則被《預算法》明文規定禁止了。由于地方預算收入決策權缺失，迫使地方政府尋求非正式的預算外收入甚至制度外收入。換句說，正是由于地方政府預算內收入決策自主權缺失，地方政府才不得不尋求規模龐大的預算外、制度外收入（羅春梅，2004）。地方政府預算收入決策自主權失衡，地方政府無權因地制宜地籌集到預算內的收入，卻又可以在制度外擁有相當大的自由裁量權，導致地方政府預算收入決策自主權不足和泛濫同時并存的矛盾現象。

三、簡單結論

本文對地方預算決策自主權的基本內容進行了界定，對我國地方預算決策自主權缺失狀況進行了剖析。本文的基本結論是地方預算決策自主權的合理歸位是確保地方公共產品有效供給的關鍵，我國長期存在的地方公共產品無效供給、地方財政支出低效率的根源就在于地方預算決策自主權缺失，而要實現我國地方預算決策自主權的合理歸位，關鍵又在于：（1）在遵循立憲性一致同意原則的基礎上，實現中央與地方政府責權的合理劃分；（2）有效推進地方民主政治機制改革，在地方黨政“一把手”合二為一的基礎上，還權于民，將地方預算決策自主權的核心———地方預算決策主體（包括地方政府首腦和地方人大代表）的選擇權真正交給地方轄區居民，才能確保地方預算決策主體承擔起對地方轄區居民有效供給地方公共產品的受托責任。

參考文獻：

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[2]劉忠益關于地方財政自主權若干問題的探討[J]中央財經大學學報，1999，（5）

[3]李君杰，鐘君中國地方政府經濟行為分析[J]中國工業經濟，2004，（10）

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