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在國外，自20世紀70年代末開始，意大利、美國、德國和法國等一些發達國家和地區相繼涌現出一大批產業集群，其中既有依賴于“夕陽產業”而振興起來的樣板，也有依賴于高新技術產業成長起來的典范，它們均已形成強勁的競爭優勢，并有力地促進了區域經濟的發展，決定一個區域競爭力高低的主要因素已由傳統的區位條件、市場條件向產品鏈、產業鏈配套體系和能力因素轉變。我國的產業集群誕生于改革開放后的80年代初，目前產業集群已經成為帶動我國區域經濟發展的重要力量，且呈方興未艾之勢，形成了“無產業集群不富、無支柱企業不強、無名牌產品不響”的局面。雖然國內外的經驗表明產業集群大多都是自發形成的，但政府在產業集群的形成和發展中依然發揮著不可或缺的作用，適宜的政策在催生產業集群方面功不可沒。正如邁克爾·波特（MichaelE.Porter）所言，政府是促進產業集群發展的發動機。產業集群在區域經濟中作用的凸現，也為政府實現公共管理和服務功能提供了新思路。

一、產業集群與區域競爭力

產業集群（industrialclusters）是美國學者邁克爾·波特在1990年《國家競爭優勢》一書中正式提出的，是指在特定領域中，一群在地理上臨近、有交互關聯性的企業和相關法人機構，并以彼此共通性和互補性相聯結。產業集群與區域經濟關系極為緊密。如浙江省到2002年底已形成年產值超億元的產業集群519個，總產值5993億元，約占當年全省工業總產值的49%，有1／3以上的縣市區集群經濟的貢獻率已超過50%.產業集群也已成為廣東特別是珠三角地區經濟的重要支柱。在珠三角404個建制鎮中，有1／4的鎮形成了特色產業集群，集群企業幾百家乃至幾千家，產品在全國的市場占有率一般在20%-30%，高者占50%以上。珠江東岸從廣州到深圳的電子信息產業集群規模超過3000億元，珠江西岸涵蓋順德、中山、南海、江門、珠海等地電氣機械產業集群規模達1300億元，使信息產業、電氣機械制造業成為廣東的第一、二大產業，在全國居首位。另外，江蘇的產業集群發展初顯端倪，如吳江的IT產業集群、宜興環保產業集群、揚中低壓電器產業集群等在全國都有很大的影響。顯而易見，發展產業集群可以從根本上提升區域的整體競爭力。

二、產業集群的運作機理

分析產業集群提升區域競爭力的原因，不難發現，雖然產業集群內部的企業在單個意義上并非有絕對的市場影響力，但所有的企業都按專業化原則構建核心競爭力，將這些核心競爭力進行整合后，就獲得了整體大于局部之和的協同效應。然而，產業集群是一個非常復雜的系統，涉及企業、高校與研究機構、中介機構與政府等多個創新行為主體。其中企業是技術創新的主體，高校與研究機構是技術創新源，中介機構是技術的粘合劑，政府的主要功能則是為技術提供政策與創新環境。由于產業集群是由上述行為主體相互作用構成的，其績效取決于整個系統中各個節點之間的協調性和均衡性，而整個系統的運行主要依靠市場機制，行為主體追逐利益的動機構成系統運行的動力傳導鏈條，產業集群就是在這個鏈條的牽引下運轉的。

剖析產業集群的內部結構，從縱向看，它是由多條以降低研發和生產成本為目的的產品線扭結在一起而形成的產業價值鏈，由產品的設計、原材料和零部件生產、裝配、銷售、物流和服務各環節構成；從橫向看，它是為產業價值鏈服務的各種中介組織簇群，包括商業銀行、風險投資、孵化器、會計師事務所、律師事務所、公關公司、各種協會組織、獵頭公司以及高校和研究機構等。整個產業集群以產業價值鏈為經線，以中介組織為緯線，構成一個縱橫交錯的網絡，使其充分享受專業化分工優勢。從整體上看，產業集群猶如一艘“航空母艦”，不斷集聚優秀的人才和雄厚的資本；對每個企業來說，它們又是頗具靈活性的個體，可以根據市場的變化及時作出反應，而不像大型企業那樣僵化。在產業集群中政府不能夠替代企業、高校與研究機構和中介機構，政府的作用不是無限的，而是有限的。政府的作用一旦超越其范圍，就會使產業集群失衡，就會降低產業集群的績效。

三、產業集群與政府公共管理創新

在市場經濟和全球化、信息化、知識化的宏觀背景下，區域經濟發展客觀要求政府改變傳統的做法，推進產業集群發展，構建符合產業集群演進規律的推進機制。政府實施公共管理的政策工具較多，可以從理順體制、健全制度入手，以促進競爭和效率為目標選擇政策工具，通過政策調節來創造競爭優勢，具體體現在：

（一）著眼制度建設，消除產業聚集的制度壁壘

一是在區域范圍內，政府要將產業政策轉變為產業集群和區域創新政策。目前，各地普遍存在爭相模仿和過度運用產業優惠政策，忽視產業發展本身對技術和其他要素的需求規律。從政策的供給上看，針對項目的政策多，針對產業集群的政策仍屬空白。非連續、同構化的產業政策以及項目導向的政策割裂了產業集群與區域創新體系的關聯，阻礙了區域核心競爭力的形成。由于創新能力和對市場變化的快速反應日益成為決定競爭力的主要因素，中小企業的作用不斷得到提升，需要以集群政策替代產業政策，大力扶持區域內關聯企業和關聯產業的成長，提高區域創新能力。二是根據區域經濟的比較優勢，提出產業集群的發展規劃，通過規劃引導企業集聚和創新方向。政府在制定規劃時，首先要因地制宜，立足自身比較優勢，將產業集群與區域創新體系建設緊密結合起來，提出有地方特色的產業集群發展戰略，切忌不顧產業現狀而盲目緊跟熱點。三是及時相關國家和地區性法規以及各種優惠政策，引導企業家、技術創新人才和技術創新資源向產業集群流動，鼓勵開展多層次、寬領域的產、學、研合作，激勵企業家、技術創新人才的積極性，規范各行為主體的創新行為。同時，加大保護知識產權保護制度建設力度，保持企業創新動力，規范企業行為和市場秩序，制止集群內企業的惡性競爭，為產業集群創造良好的政策環境。

（二）提供公共物品，滿足產業集群的共性需求

企業集聚的過程中產生了許多共性需求，政府可以按照公共資源共享最多原則，針對企業的公共性需求，集中建立以產業集群為基礎的技術創新平臺，形成具有較強創新能力的創新網絡，從而顯著增強公共投入的規模經濟效應。具體來說，可從以下幾方面著手：一是直接建立科研機構或者對科研機構進行補貼，通過政策優惠鼓勵或資助建設共性檢測設備、儀器等專業服務機構等，提供原始性創新供給，為產業集群不斷注入創新因子。二是建設區域技術市場。技術市場的公共性決定了它屬于政府公共服務的范疇。通過建設技術市場，企業不僅可以降低企業技術創新的門檻、減少創新風險、降低創新的交易費用，而且還可以在全國范圍內尋求技術源用于技術改造和產品開發。政府借助區域技術市場，為產業集群提供了從外界汲取營養的臍帶。三是突破制約產業集群發展的基礎設施瓶頸。產業集群對基礎設施的特殊需求體現在信息化基礎設施和行業性公共研究與開發中心等方面。四是發揮信息導向功能。企業的技術創新有賴于政府的信息導向。政府應從過去陷入企業技術創新的具體事務，幫助企業找銀行貸款等瑣碎事務中解脫出來，努力建設技術創新網絡和創新信息平臺，及時創新信息，并提出指導性意見，供企業決策參考。五是著力推行教育與培訓計劃、鼓勵本地科研機構與企業的聯合，不斷改善區域創新環境。鼓勵高校、科研機構等“創新中心”對技術擴散和集體學習過程的推動作用。積極推動高校、科研機構與產業集群內企業的合作創新，利用知識溢出效應、分享創新資源，使高校和科研機構成為產業集群內創新的源泉。此外，政府還應在集群范圍內建立和健全質量評測體系和質量監督體系，維護公平競爭，大力提高地區品牌聲譽等。

（三）查漏補缺，輔助完善產業鏈的薄弱環節

產業鏈是否完善是關系到產業集群發展效率的重要因素，政府應從要素供給、需求條件及關聯產業的互補等各方面入手，推動產業集群的核心產業鏈不斷完善。通過原料提供與市場拓展等專業化經營，強化引導專業化分工。專業化分工是產業集群形成的重要力量，政府可以從相對比較獨立的采購和銷售兩個環節著手引導專業化分工，進而通過專業化分工的利益機制與理念傳導促使企業逐步向專業化分工的方向調整自身經營。這些政策有時比直接投資更有效，能減少企業技術創新的市場風險，有利于培育市場需求。政府還可借助政策優惠鼓勵成立專門的采購機構，它們能夠依靠大規模采購的成本優勢向各企業低價供貨，利益機制將促使生產企業將采購外包。同時，專業的銷售與包裝公司同樣可以依賴專業化與規模優勢促使各生產企業將銷售功能從企業剝離。政府對關鍵專業技術進行扶持、促進中間品市場的形成等對引導專業化分工也具有明顯的作用。

（四）扶持中介機構，建立產業集群服務體系

在市場經濟體制中，中介服務機構是產業集群中的粘合劑。政府必須強化中介機構的功能，完善服務體系，引導金融、法律、物流、信息服務、技術輔導中心等配套體系以及行業協會等中介機構，為產業集群內企業合作創新起到必要的“粘合”和支撐作用。借助服務體系為行為主體提供各種相關服務，可以大大降低企業的交易費用。交易費用的下降不僅是產業集群形成的重要因素，而且對整個區域經濟的發展都有極大的促進作用。

產業集群服務體系一般包括融資服務體系、人才服務體系、信息服務體系、物流倉儲服務體系、技術服務體系等。政府應把某些服務功能從行政職能中剝離出來，使隸屬政府的中介機構盡快與政府脫鉤，變“國營”為“官助民營”，最終實現按市場機制運作，支持建立融資擔保機構、產業投資基金、專業化的培訓機構、生產力促進中心、創新中心、科技開發中心、信息服務中心、網絡中心、行業協會、商會等中介服務組織。政府可以把各類中介機構作為宏觀調控技術創新的有力工具予以扶持，為中介組織創造公平競爭的環境，增強中介機構在產業集群中的功能，使之真正發揮橋梁和紐帶的作用。

（五）集聚社會資本，營造產業集群發展的氛圍

產業集群中的非正式制度通常被稱作社會資本，集群的繁榮和衰落與之密切相關，政府在營造產業集群發展的氛圍方面應該有所作為。地方政府在制定區域創新政策時，要充分考慮本地區的文化特色，選擇好制定創新政策的文化切入點，鼓勵文化創新，營造一個有利于區域創新的文化氛圍，在全社會形成崇尚知識，尊重人才，鼓勵創新、敢于創新的新風尚。具體體現在：一是加強知識與理念的傳遞，平等、自由、寬松的工作環境和開放的信息交流環境有利于新思想、新技術在區域內的傳播、學習。相互信任和開放的心態，使得人們之間交流和互動頻繁，加快了新思想、信息和創新擴散的速度。二是加快建立社會誠信系統，引導信任型文化的良性演化，營造自由公平競爭的市場環境，為產業集群的形成提供一個“公平、公正、公開”的發展空間。三是營造開放型關系網絡，強化本地網絡建設，同時充分利用集群外的關系資本。

（六）加快技術升級，推進集群融入全球產業價值鏈

對一個區域來說，產業的有效升級一般有兩條路徑：其一是沿著產業層次的不斷提升，即從傳統產業向高新技術產業、從輕工業向重化工業演進，這是眾所周知的產業升級路徑。其二是沿著全球分工體系中的價值鏈提升，即從低附加值產品向高附加值產品、從低加工度向高加工度、從生產普通零部件到關鍵的核心部件的基于專業化分工和協作的集群創新升級模式。大量的實證研究表明，產業集群能夠獲得建立在專業化分工基礎上的報酬遞增、企業間的互動學習和合作創新等優勢，從而成為具有高端競爭優勢的產業升級模式，進而促進區域經濟的發展和繁榮。隨著區域和全球化的聯系日益增強，產業集群的發展必須與全球產業鏈或全球市場的大背景相結合，通過政企互動，品牌經營、資本經營和文化經營三管齊下，共同打造的核心競爭力，使其不斷朝著全球價值鏈的高附加值環節攀升，使地方產業集群具有持久的生命力。